К вопросу о взаимодействии органов местного самоуправления и органов территориального общественного самоуправления. Статьи по предмету Муниципальное право

Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Муниципальное право. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии

ЗАКАЗАТЬ

Вернуться к списку статей по юриспруденции

К ВОПРОСУ О ВЗАИМОДЕЙСТВИИ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ И ОРГАНОВ ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО ОБЩЕСТВЕННОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

А.Г. БЫКОВА, А.Е. ГУЗИЙ

Территориальное общественное самоуправление (далее - ТОС) на сегодня является одной из самых древних форм управления частью территории, имеющей глубокие исторические корни в процессе становления и развития нашего государства.

Данному институту уделялось большое внимание в советский период. Так, профессор Л.А. Григорян, описывая все детали развития нового коммунистического общества, писал: "...демократия как народовластие в своем наиболее полном неполитическом выражении сохранится и будет развиваться. Общественное коммунистическое самоуправление явится высшей ступенью развития власти народа" [2. С. 110].

Территориальное общественное самоуправление - единственный из институтов непосредственной демократии, представленный во всех законах, регулирующих вопросы местного самоуправления. При этом суть и правовая природа данного института с принятием каждого нового закона менялись, что свидетельствует нам о правовой неопределенности территориального общественного самоуправления. Это же подтверждает и наука: на сегодня ТОС рассматривается учеными как форма общественного участия, вид общественной организации, подсистема местного самоуправления.

Легальное определение ТОС заложено ст. 27 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон о местном самоуправлении), которая закрепляет ТОС как форму самоорганизации граждан по месту их жительства на части территории поселения для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения. Это некий "правовой мост" между органами местного самоуправления и населением. И с этой позиции институт видится реальным воплощением идей Президента, озвученных им в Послании Федеральному Собранию Российской Федерации: "Местная власть должна быть устроена так (а ведь это самая близкая власть к людям), чтобы любой гражданин, образно говоря, мог дотянуться до нее рукой" [6].

Однако передача права регулирования данного института демократии сделала возможной ситуацию, при которой "правовой мост" либо затруднен для работы с населением, либо вовсе выполняет функции, необходимые, скорее, органам местного самоуправления, становясь их неформальным продолжением.

Актуальности данной теме добавляет и тот факт, что местный уровень власти - фактически единственный, на котором возможна политическая конкуренция. По мнению К.А. Антипьева, "на местном уровне возможно появление и взращивание лидеров общественного мнения, появление "низовых" общественных организаций" [1. С. 52]. И во многом мы согласны с данным утверждением. Между тем правовой статус ТОС, его правовая регламентация на сегодня не вызывают ажиотажа среди молодых грамотных специалистов. Итогом, например, в г. Омске признало резкое старение актива ТОС [3].

Для более детального изучения вопроса соотношения органов ТОС и органов местного самоуправления следует отметить ряд признаков, отличающих один институт от другого. Так, В.Б. Зотов предлагает к таким отличиям ТОС отнести:

- отсутствие властных полномочий (однако возможна передача им части функций);

- необязательный характер (могут быть на данной территории);

- отсутствие законодательно установленного перечня решаемых вопросов (сам муниципалитет определяет перечень вопросов, которые будут регулироваться на уровне ТОС);

- наличие статуса юридического лица и, как следствие, участие в хозяйственной деятельности [4. С. 92].

Очевидно, каждый из указанных признаков не носит безусловного характера, а значит, при необходимости может быть преодолен. Следовательно, как таковых объективных критериев разделения указанных субъектов нет. Аналогичные выводы можно сделать, исходя из сложившейся практики работы ТОС. Ведь, не устанавливая в муниципальном образовании самоуправляемые территории, органы местного самоуправления возлагают на себя обязанности ТОС. Кроме того, ТОС строится по территориальному признаку, что является еще одним сходством с органами местного самоуправления.

Правовая природа данных явлений также сходна. Исходя из п. 1 ст. 1 Закона о местном самоуправлении под ним понимается форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения с опорой на интересы населения, с учетом исторических и иных местных традиций.

Сравнивая данное определение с вышеуказанным определением ТОС, закрепленным ст. 27 Закона о местном самоуправлении, видим, что основными отличиями понятий между собой являются, во-первых, властный характер местного самоуправления (в отличие от ТОС это форма народовластия), во-вторых, перечень указанных источников местного самоуправления, в-третьих, учет исторических и иных местных традиций.

На наш взгляд, понятия во многом имеют сходную правовую природу. Вопрос источников актуален и для ТОС, ведь данный институт входит в систему местного самоуправления. Вопрос учета в деятельности ТОС исторических и иных традиций, на наш взгляд, также не вызывает сомнений, ибо территориальное общественное самоуправление и создается для решения местных проблем.

Спорным можно считать вопрос того, является ли институт ТОС формой организации публичной власти. Законодательство дает отрицательный ответ, ведь ТОС - самоорганизация граждан, что не говорит о том, что в результате данной самоорганизации у общества возникает власть, позволяющая ему регулировать отношения на соответствующей территории.

С одной стороны, ТОС как форма участия населения в решении вопросов местного значения является способом участия граждан в решении вопросов, находящихся в ведении публичной власти - местного самоуправления, и это сближает его с формами непосредственного осуществления местного самоуправления. С другой стороны, посредством ТОС жители предлагают, принимают на собраниях и реализуют собственные проекты. Такие проекты не являются решениями органов публичной власти. Они не требуют дополнительного утверждения или одобрения со стороны органов местного самоуправления. Исключение из этой практики представляет только вопрос финансирования таких народных инициатив. ТОС осуществляет свою деятельность за счет бюджетных ассигнований, собственных, заемных средств, добровольных взносов и пожертвований юридических и физических лиц, за счет других законных поступлений. Средства бюджета г. Омска могут направляться для осуществления ТОС хозяйственной деятельности по благоустройству территории, иной хозяйственной деятельности, предназначенной на удовлетворение социально-бытовых потребностей граждан. Бюджетные средства на указанные цели направляются на основании соответствующей муниципальной программы г. Омска и (или) соглашений о предоставлении субсидий в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации и решением Омского городского Совета о бюджете на очередной финансовый год и плановый период. Порядок определения объема и предоставления субсидий на поддержку и развитие территориального общественного самоуправления определяется муниципальными правовыми актами администрации г. Омска.

Кроме того, ТОС само по себе организационно сочетает в себе как формы прямого волеизъявления (собрание как высшая форма ТОС), так и формы опосредованного (через представителей) волеизъявления жителей (выборные и иные органы ТОС). Такой подход отражен в Положении о территориальном общественном самоуправлении в городе Омске, утвержденном решением Омского городского Совета от 7 июня 2006 г. N 366. При этом настоящее положение закрепляет несколько органов ТОС - комитеты ТОС и ревизионные комиссии ТОС.

Комитет и ревизионная комиссия избираются на собраниях, конференциях граждан. Комитет формируется путем избрания его членов. Члены комитета избираются путем голосования, форму которого определяет собрание, конференция граждан. В состав комитета входит председатель комитета [5].

В зависимости от целей, поставленных перед данными структурными единицами, органами местного самоуправления устанавливается форма поддержки (методологическая, правовая, финансовая и др.), разрабатывается структура органов ТОС (глава, количество штата, вопросы оплаты труда либо работа на общественных началах), их компетенция (участие в грантах, организация мероприятий, подготовка документов местным администрациям и др.). Так, например, в Омске, комитеты ТОС де-юре работают на основе трудового договора, имеют свои должностные инструкции, де-факто в обязательном порядке посещают все аппаратные совещания глав округов, где по ряду вопросов являются докладчиками наравне с работниками администрации. Все отчетные и отчетно-выборные конференции комитетов ТОС напрямую курируются специально созданными в окружных администрациях отделами. Данные отделы, в свою очередь, курируются отделом по работе с ТОС в городском департаменте.

Еще одной характерной особенностью омского ТОС считаем полное непонимание функций данного органа со стороны иных органов государственной власти. Так, например, Управление ФСКН по Омской области и его территориальные органы не раз выносили представление о принятии мер по устранению обстоятельств, способствовавших совершению преступления, или других нарушений закона (ч. 2 ст. 158 УПК РФ). В представлениях ссылались на примерный Устав территориального общественного самоуправления (п. 6 ст. 7), в котором среди целей указано содействие в проведении мероприятий по предупреждению правонарушений, охране общественного порядка, обеспечению пожарной безопасности [5]. В июле 2014 г. этот документ был выведен из структурных элементов Положения о ТОС, однако практика работы комитетов ТОС этот факт не изменила, так как теперь ссылка в различных запросах идет на пункт 7 статьи 6 Положения о ТОС. Опираясь на данную норму, орган власти излагал фактические обстоятельства дела (например, на самоуправляемой территории был задержан продавец наркотических средств). А в заключительной части делался вывод о невыполнении территориальным общественным самоуправлением своих уставных целей (ныне ставится под сомнение качество выполняемых ТОС задач).

Подобная практика до сих пор сохраняется. Так, например, в декабре 2013 г. органы местного самоуправления потребовали от председателей комитетов ТОС отчеты о местоположении на территории округов незаконно вырытых погребов с приложением плана-схемы и определением круга подозреваемых в совершенном деликте лиц. Обратим внимание, что задание было дано в декабре, когда на некоторых самоуправляемых территориях слой снега достигал роста малолетнего ребенка. Фиксировались также случаи выполнения органами ТОС функций переписи населения с описанием социального статуса каждого лица на самоуправляемых территориях.

На протяжении 2014 г. отдел по работе с ТОС и организационным вопросам администрации Ленинского административного округа г. Омска неоднократно направлял обращения председателям комитетов ТОС Ленинского административного округа г. Омска с просьбами предоставить информацию о выполнении общественных работ по показателю "общая площадь бесхозных территорий (га) на территории действия комитетов ТОС с указанием адресов" (от 28 февраля 2014 г.) с анализом соблюдения требований пожарной безопасности в местах проживания неблагополучных и асоциальных семей, имеющих несовершеннолетних детей, в местах проживания детей, находящихся под опекой (попечительством) (от 15 апреля 2014 г.), а также организовать профилактическую работу среди населения по необходимости соблюдения Правил дорожного движения (от 3 апреля 2014 г.) или провести рейды по антитеррористической защищенности жилищного фонда микрорайонов (27 февраля 2014 г.).

Данные задания комитетам ТОС никак не связаны с компетенцией ТОС, установленной в ст. 6 Положения о ТОС в г. Омске [5]. Факты позволяют говорить о том, что произошло если не поглощение, то некий глубокий симбиоз данных институтов территориального общественного самоуправления и органов местного самоуправления на местном уровне. С точки зрения современного законодательства такое недопустимо, но допустимо исходя из правовой природы ТОС. Ведь в сути своей это прообраз государства, когда-то возникшего для решения насущных вопросов племени. Природа данных понятий не отличается: ТОС, на наш взгляд, вполне лаконично вписывается в действующую систему органов местного самоуправления и соответствует всем его принципам.

Аналогичного мнения придерживается профессор Г.Н. Чеботарев: "Территориальное общественное самоуправление, по нашему мнению, является подсистемой местного самоуправления, интегрирующей как многообразные формы участия населения в осуществлении местного самоуправления, так и формы непосредственного решения населением отдельных вопросов местного значения" [7. С. 74].

Рассматривая вопрос о соотношении органов ТОС и собраний (конференций) граждан, можно говорить о статусе аналогичности двум другим институтам соответственно: муниципальным выборам (форма непосредственной демократии) и органам местного самоуправления. Вопрос лежит в плоскости конституционного принципа народовластия, соотношения непосредственной и представительной демократии, где одна формируется посредством другой. Отсюда целесообразно было бы перенести органы ТОС в систему органов местного самоуправления, установив их как первичные органы местного самоуправления, находящиеся в самом основании иерархии органов местного самоуправления.

Говоря о целесообразности данного действия, отметим стойкую неспособность многих муниципалитетов покрывать свои расходы местного бюджета. Наделение ТОС властными полномочиями предоставило бы муниципалитету адекватные и эффективные механизмы реализации функций местного самоуправления.

Подводя итог вышеизложенному, считаем необходимым территориальное общественное самоуправление закрепить как первичный уровень местного самоуправления. Это значительно упростит администрирование многих вопросов в местном самоуправлении, а также обеспечит пусть и небольшое, но повышение доходной части бюджета муниципалитета. Немаловажен и факт сближения органов местного самоуправления и населения. Это даст людям возможность решать проблемы напрямую с руководителем самоуправляемой территории, а не выжидать очереди к главе округа или города.

Литература

1. Антипьев К.А. Проблема реализации гражданами права на местное самоуправление // Государственная власть и местное самоуправление. 2014. N 2. С. 52.
2. Григорян Л.А. Народовластие в СССР. М.: Юрид. лит., 1972. 196 с.
3. Епанчинцев В.В. В Омске председатели КТОСов получают по 18 тысяч. URL: http://www.bk55.ru/news/article/16619 (дата обращения: 07.04.2014).
4. Зотов В.Д. Система муниципального управления. Ростов н/Д: Феникс, 2010. 717 с.
5. Решение Омского гор. Совета от 7 июня 2006 г. N 366 "Об утверждении положения о территориальном общественном самоуправлении в городе Омске". URL: http:// www.consultant.ru (дата обращения: 07.04.2014).
6. Послание Президента РФ Владимира Путина Федеральному Собранию // RG.RU: оф. сайт "РГ". URL: http://www.rg.ru/2013/12/12/poslanie.html (дата обращения: 06.04.2014).
7. Чеботарев Г.Н. Территориальное общественное самоуправление в системе местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. 2013. N 11. С. 74.

Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Муниципальное право, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.

ИА ГАРАНТ