Проблема предупреждения коррупционного поведения муниципальных служащих. Статьи по предмету Муниципальное право

Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Муниципальное право. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии

ЗАКАЗАТЬ

Вернуться к списку статей по юриспруденции

ПРОБЛЕМА ПРЕДУПРЕЖДЕНИЯ КОРРУПЦИОННОГО ПОВЕДЕНИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫХ СЛУЖАЩИХ

О.Н. МИГУЩЕНКО

Уже в конце 90-х годов XX века сложилось понимание того, что к 2015 году в России коррупция не исчезнет, так как адекватная ей политическая система сохранится. Поэтому периодические кампании будут вестись не против коррупции как таковой, а против конкретных политических противников <1>. В то время общество волновал вопрос: имитация борьбы с коррупцией - признак кризиса правящей российской элиты или это "политические игры" <2>? Такие вопросы не возникли на пустом месте. Даже в Послании Президента от 23 февраля 1996 года говорилось о том, что "свободная купля-продажа" распространяется на принятие законов, действия чиновников и решения судов.

--------------------------------
<1> См.: Россия 2015: оптимистический сценарий / Под ред. Л.И. Абалкина. М.: ММВБ, 1999. С. 183.
<2> Кирпичников А.И. Взятка и коррупция в России. СПб.: Альфа, 1997. С. 224 - 253.

Прошло более 15 лет. Как вполне нормальный факт сегодня воспринимается информация о том, что в состав Федерального Собрания РФ входят 11 миллиардеров <3> (из 110), чем достигается гармония в соотношении содержания и формы Российского государства. Совершенно официально осуществляется деятельность по лоббированию законодательства в интересах крупного бизнеса, доля которого в ВВП страны достигает 80%. В учебниках говорится о необходимости "цивилизованного лоббизма" и принятия соответствующего нормативного акта, указываются имена знаменитых лоббистов <4>. Тем самым термин "лоббизм", возникший в 1864 году и обозначавший сначала негативное явление - покупку голосов за деньги в коридорах конгресса, со временем стал рассматриваться как естественная форма достижения целей <5>. На фоне этого принимаются десятки нормативных актов, направленных на противодействие коррупции, в вузах вводятся учебные курсы с соответствующими названиями, издается многочисленная литература.
--------------------------------
<3> См.: Участники списка Forbes в российском парламенте. URL: http://www.:m.forbes.ru/article.php?id (дата обращения: 28.02.2015).
<4> Шамарова Г.М. Основы государственного и муниципального управления: Учебник. М.: Московский финансово-промышленный университет "Синергия", 2013. С. 262 - 264.
<5> См.: Грачев Г.В. Личность и общество: информационно-психологическая безопасность и психологическая защита. М.: ПЕР СЭ, 2012. С. 129.

Без внимания не осталась и проблема предупреждения коррупционного поведения муниципальных служащих. Актуальность темы вытекает из количественных характеристик этого явления. Так, в 2006 году 52% органов местного самоуправления были поражены организованной коррупцией <6>. Имеются и другие данные: в 2008 году - 28%, а в 2013 году - 39%. На основании последних данных делается вывод: "несмотря на скепсис в отношении перспектив победы над коррупцией, фиксируется выросшее понимание того, что борьба с ней набирает обороты" <7>. Подобные выводы являются следствием двух динамично развивающихся процессов. С одной стороны, в общественном правосознании распространяется буржуазная правовая идеология, последней же присущи отрыв формы от содержания и превращение формы в нечто самодовлеющее. Другими словами, реальный поступок, связанный с противодействием коррупции, часто замещается информацией о принятии нового нормативного акта или очередной научной работе, посвященной борьбе с коррупцией. Этим реализуется психологический защитный механизм "замещение". С другой стороны, на "низовом" уровне борьба с коррупцией действительно набирает обороты, о чем свидетельствует соотношение осужденных по ст. 290 УК РФ за обычную взятку и взятку, превышающую 25000 рублей <8>.
--------------------------------
<6> См.: Астанин В.В. Антикоррупционная политика России. Криминологические аспекты: Монография. М.: ЮНИТИ-ДАНА; Закон и право, 2012. С. 247.
<7> Жерновой М.В. Противодействия коррупции на муниципальном уровне: состояние и проблемы // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2015. N 1. С. 22.
<8> В 2013 году за взятки в размере до 25000 руб. было осуждено 1197 человек, что составляет 69,11% от общего числа осужденных по ст. 290 УК РФ. За взятку в сумме свыше 1 млн. руб. осуждено только 17 человек - меньше 1% от общего количества. Мизерным является и число осужденных лиц, занимающих государственную должность РФ или государственную должность субъекта РФ и глав органов местного самоуправления, - их было осуждено только 30 человек. См. подробнее: Взяточничество в России. URL: http://www.garant.ru/infografika/548603/#ixzz3SVvNuoga.

В отличие от "вершинной" (институциональной, политической) коррупции, целью которой является борьба за сверхприбыли, в основе идеологии "низовой" коррупции лежит убеждение: сколько у государства ни воруй - своего все равно не вернешь. Такое убеждение возникает из понимания того, что в результате приватизации общественной собственности на средства производства были "приватизированы права" граждан. Поэтому, чтобы иметь возможность использовать свои права, надо заплатить. Этот вид коррупции распространен на среднем и низовом уровне государственной и муниципальной службы и охватывает практически все стороны жизни граждан <9>. Наличие двух уровней коррупции позволяет увидеть и взаимные связи между ними. На основе таких вертикальных связей рождаются современные "клиентелы" <10>.
--------------------------------
<9> См.: Сулакшин С.С., Максимов С.В., Ахметзянова И.Р. Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России: Монография: В 2 т. М.: Научный эксперт, 2008. Т. 1. С. 44, 45.
<10> См.: Мигущенко О.Н. Роль правосознания в применении права // Юридический мир. 2007. N 6. С. 31 - 34.

Предупреждение коррупционного поведения муниципальных служащих есть предупреждение низовой коррупции. Данная проблема получила широкое освещение на страницах журнала "Муниципальная служба: правовые вопросы". Участниками обсуждения, продолжавшегося несколько лет, были выделены специфические черты российской коррупции на муниципальном уровне. Среди них: клановость, монополизм и несменяемость местной власти, невысокий размер коррупционного вознаграждения и подверженность коррупционной деятельности влиянию региональных особенностей, восприятие большинством населения коррупции на муниципальном уровне как обычного (допустимого) явления <11>; "то, что было стыдно ранее, теперь стало нормой и предметом бахвальства" <12>.
--------------------------------
<11> См.: Маслакова Е.А. Коррупция в органах местного самоуправления: криминологические аспекты // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2013. N 4. С. 25.
<12> Кирпичников А.И. Указ. соч. С. 178.

Назывались основные формы "бытовой" коррупции в муниципальных органах власти. Это злоупотребления или превышения должностных полномочий, получение взяток и нецелевое расходование бюджетных средств. Земельные отношения и жилищно-коммунальное хозяйство выделялись в качестве наиболее "взяткоемких" сфер <13>.
--------------------------------
<13> См.: Жерновой М.В. Указ. соч. С. 23.

Особый интерес был проявлен к такому элементу профилактики коррупции государственных и муниципальных служащих, как урегулирование конфликта интересов. Дело в том, что механизм разрешения конфликта интересов на муниципальной службе в отличие от службы гражданской оказался полностью не урегулирован <14>. В связи с этим высказывались пожелания совершения действий в целях полного устранения конфликта интересов муниципальных служащих или минимизации его негативного воздействия <15>. Давался и серьезный анализ этому явлению. Выделялись проблемы, одна из них - не все меры предотвращения и урегулирования конфликта интересов, закрепленные в Законе, могут быть реально реализованы <16>.
--------------------------------
<14> См.: Братановский С.Н. Правовое регулирование муниципальной службы в Российской Федерации: Монография // Электронно-библиотечная система IPRbooks (Серия: Юриспруденция). Саратов, 2012. С. 88.
<15> См.: Кирьянов А.Ю. Муниципальная служба в Российской Федерации. Сущность и понятие конфликта интересов // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2011. N 1. С. 9.
<16> См.: Тепляшин П.В., Полубояринова А.Н. Актуальные вопросы урегулирования конфликта интересов в органах местного самоуправления // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2011. N 3. С. 8 - 11; Изолитов И.С. Институт конфликта интересов на государственной и муниципальной службе: постановка проблемы // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2012. N 2. С. 22 - 24.

Предупреждение преступности обычно рассматривается через три аспекта: правовой, организационный и тактический. Однако только первый нашел свое отражение на страницах журнала. Проблемы в области правового обеспечения противодействия коррупции рассматривались на федеральном и местном уровнях. Одной из главных проблем в области правового регулирования на федеральном уровне была названа "разбросанность" антикоррупционных норм среди большого числа различных законодательных актов, что "затрудняет их применение, способствует возникновению противоречий, связанных с их пониманием" <17>. Были названы и другие проблемы. Признавался факт того, что на местном уровне недостаточно подготовленные кадры и отсутствие необходимых финансовых ресурсов зачастую не позволяют органам местного самоуправления осуществлять качественное нормотворчество. В связи с этим появилось предложение "установить на законодательном уровне ответственность органа публичной власти и должностного лица за издание нормативных правовых актов, противоречащих Конституции РФ и федеральным законам" <18>. Такие кардинальные меры вытекали, вероятно, из того обстоятельства, что законы субъектов Российской Федерации играют важную роль в урегулировании конфликтов интересов на государственной и муниципальной службе <19>. Рассматривались вопросы антикоррупционных запретов на муниципальной службе <20>.
--------------------------------
<17> Брежнев О.В. Проблемы правового регулирования противодействия коррупции в органах местного самоуправления // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2014. N 4. С. 23.
<18> Щепачев В.А. Проблемные вопросы методологии экспертизы проектов правовых актов. Муниципальный аспект // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2011. N 2. С. 12, 14.
<19> См.: Сокрашкин Э.Г. Самостоятельность регионов в вопросе распространения ограничения (ст. 12 ФЗ "О противодействии коррупции") на лиц, ранее замещавших государственные и муниципальные должности на местах // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2011. N 2. С. 22 - 24.
<20> См.: Бондарева А.В., Бондарева Г.А. Антикоррупционные запреты на муниципальной службе // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2014. N 4. С. 19 - 22.

Авторы указывали и меры предупреждения коррупции. В целом речь шла о традиционных правовых мерах и организационных мерах. Однако предпринимались попытки и нетрадиционных классификаций мер предупреждения коррупции. М.В. Жерновой выделил ("действующие меры". - Авт.): направления, не в полной мере урегулированные законом; меры, используемые лишь в некоторых муниципальных образованиях; неработающие меры. Оригинальными выглядели и два предложения: составить перечень коррупционных деяний, актуальный для муниципального уровня, а также проводить мониторинг эффективности принимаемых органами местного самоуправления антикоррупционных мер <21>.
--------------------------------
<21> Виноградова П.А. Квалификация коррупционных деяний на муниципальном уровне // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2015. N 1. С. 18.

В качестве одного из наиболее эффективных средств по противодействию злоупотреблениям служебным положением называлась продуманная, легитимная и взвешенная государственная кадровая политика. Другое средство виделось в развитии институтов демократии. Когда "каждому гражданину предоставится реальная возможность через общественные советы <22> влиять на государственную власть и требовать применения мер дисциплинарной ответственности в случае неисполнения ими должным образом своих служебных обязанностей, вплоть до отставки чиновников, сложения полномочий депутатами и судьями" <23>. Справедливости ради следует сказать, что подобная система уже работает. Достаточно заявления гражданина, и конкретному чиновнику неприятности обеспечены.
--------------------------------
<22> См.: ст. 20 Федерального закона от 4 апреля 2005 г. N 32-ФЗ "Об Общественной палате Российской Федерации".
<23> Холопов В.А. Актуальные задачи кадровой политики в контексте борьбы с коррупцией в органах муниципального управления // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2014. N 1. С. 5.

На фоне информации, озвученной Президентом РФ В.В. Путиным в Послании Федеральному Собранию (2012 г.), о том, что "9 из 10 сделок, заключенных крупными российскими компаниями, включая компании с госучастием, не регулируются отечественными законами", сохраняет свою актуальность и такой способ противодействия коррупции, как торги при передаче государственного и муниципального имущества в аренду <24>.
--------------------------------
<24> См.: Емелькина Н.А. Торги как антикоррупционный способ передачи государственного и муниципального имущества в аренду // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2008. N 4. С. 11 - 13.

Вышесказанное позволяет сделать выводы о том, что основное внимание авторами обсуждения проблемы было уделено трем аспектам: 1) совершенствованию структуры и деятельности государственных и местных органов власти и совершенствованию работы с кадрами; 2) совершенствованию законодательства; 3) совершенствованию политической системы и развитие гражданского общества. Как представляется, это далеко не полный перечень. Если подходить к рассматриваемой проблеме с позиций системного подхода, то возникает необходимость включения в систему предупреждения минимум еще двух элементов. Это правовое воспитание - мощный концентрированный поток правового воспитания населения и применение технических средств контроля поведения должностных лиц, замещающих коррупционно опасные должности в государственных и муниципальных органах <25>. Завершающим штрихом должно стать применение программно-целевого подхода. В этом смысле можно констатировать, что тема предупреждения коррупционного поведения муниципальных служащих еще себя не исчерпала.
--------------------------------
<25> Чашин А.Н. Коррупция в России. Стратегия, тактика и методика борьбы: Учебное пособие // Электронно-библиотечная система IPRbooks, 2012. С. 46, 69.

Но обращение к нашей теме вынуждает сделать оговорку. Дело в том, что приведенная выше совокупность элементов системы предупреждения коррупционного поведения муниципальных служащих имеет одно неудачное обстоятельство. Она отражает идеалистическое понимание проблемы, а именно то, что указанными мерами как будто возможно противодействовать коррупции. Материалистическое же понимание исходит из того, что предложенная идеалистическая модель ущербна. Ибо на самом деле все указанные элементы системы предупреждения коррупционного поведения "вырастают" из одного центрального и основополагающего элемента - социально-экономических отношений, господствующих в обществе <26>. Поэтому любая деятельность в области воспитания, реформирования органов государства, совершенствования законодательства, развития политической системы и применения новых технологий всегда будет подчинена (прямо или опосредованно) обеспечению получения максимальной прибыли за счет эксплуатации. Из чего следует вывод, что господствующие производственные отношения выступают, в частности, и основным коррупциогенным фактором. В этом смысле реальное, а не декларативное действие ст. 7 Конституции РФ во времени, в пространстве и по кругу лиц будет возможно после корректировки общественных отношений, что, в свою очередь, послужит основой создания антикоррупционной среды.
--------------------------------
<26> Главная цель буржуазного способа производства - получение максимальной прибыли за счет эксплуатации наемных работников.

В то же время необходимо учитывать наличие двух подходов в реализации идеи социального государства. Первый подход нацелен на создание условий для соответствующей позитивной деятельности. Такой подход можно раскрыть через лозунг: "Чем активнее граждане участвуют в обустройстве своей жизни, тем более они самостоятельны как экономически, так и политически". В этом смысле социальное государство уже создано, так как действующим законодательством формально созданы условия для свободного развития личности и реализации им права быть миллионером. Тогда в том, что кто-то не стал миллионером, виноват он сам, и далее, развивая данную логику, чтобы победить коррупцию, надо начать с себя. Другими словами, в коррупции виноваты несознательные граждане. Второй подход ориентирует на реальные действия, направленные на реализацию идеи социального государства <27>. Реализация этой идеи может идти только по пути преодоления антагонистических противоречий между социальными группами, а также преодоления идеологии индивидуализма <28>. Конечной целью такой деятельности должно стать приведение значений децильного коэффициента к социально оправданному соотношению. С этих позиций интерес представляет изучение проблемы введения в России прогрессивного подоходного налога как первого реального шага на пути предупреждения коррупции.
--------------------------------
<27> См.: Голик Ю.В., Карасев В.И. Коррупция как механизм социальной деградации. СПб.: Юридический центр Пресс, 2005. С. 251, 252; Карпович О.Г. Некоторые проблемы борьбы с коррупцией в государствах СНГ. Теоретические и практические аспекты: Науч.-практ. пособие. М.: ЮНИТИ-ДАНА; Закон и право, 2012. С. 108, 109.
<28> См.: Кудрявцев В.Н. Причины правонарушений. М.: Наука, 1976. С. 171 - 174; Ильин И.А. О сущности правосознания // Философия права. Нравственная философия: Соч.: В 2 т. / Московский философский фонд. М.: Медиум, 1993. Т. 1. С. 201.

Литература

1. Астанин В.В. Антикоррупционная политика России. Криминологические аспекты: Монография. М.: ЮНИТИ-ДАНА; Закон и право, 2012. 255 с.
2. Бондарева А.В., Бондарева Г.А. Антикоррупционные запреты на муниципальной службе // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2014. N 4. С. 19 - 22.
3. Братановский С.Н. Правовое регулирование муниципальной службы в Российской Федерации: Монография // Электронно-библиотечная система IPRbooks. (Серия: Юриспруденция). Саратов, 2012. 189 с.
4. Брежнев О.В. Проблемы правового регулирования противодействия коррупции в органах местного самоуправления // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2014. N 4. С. 23 - 25.
5. Виноградова П.А. Квалификация коррупционных деяний на муниципальном уровне // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2015. N 1. С. 18 - 21.
6. Голик Ю.В., Карасев В.И. Коррупция как механизм социальной деградации. СПб.: Юридический центр Пресс, 2005. 329 с.
7. Грачев Г.В. Личность и общество: информационно-психологическая безопасность и психологическая защита. М.: ПЕР СЭ, 2012. 304 с.
8. Емелькина Н.А. Торги как антикоррупционный способ передачи государственного и муниципального имущества в аренду // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2008. N 4. С. 11 - 13.
9. Жерновой М.В. Противодействие коррупции на муниципальном уровне: состояние и проблемы // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2015. N 1. С. 22 - 25.
10. Изолитов И.С. Институт конфликта интересов на государственной и муниципальной службе: постановка проблемы // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2012. N 2. С. 22 - 24.
11. Ильин И.А. О сущности правосознания // Философия права. Нравственная философия: Соч.: В 2 т. / Московский философский фонд. М.: Медиум, 1993. Т. 1. 509 с.
12. Карпович О.Г. Некоторые проблемы борьбы с коррупцией в государствах СНГ. Теоретические и практические аспекты: Науч.-практ. пособие. М.: ЮНИТИ-ДАНА; Закон и право, 2012. 175 с.
13. Кирпичников А.И. Взятка и коррупция в России. СПб.: Альфа, 1997. 352 с.
14. Кирьянов А.Ю. Муниципальная служба в Российской Федерации. Сущность и понятие конфликта интересов // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2011. N 1. С. 8 - 11.
15. Кудрявцев В.Н. Причины правонарушений. М.: Наука, 1976. 286 с.
16. Маслакова Е.А. Коррупция в органах местного самоуправления: криминологические аспекты // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2013. N 4. С. 24 - 26.
17. Мигущенко О.Н. Роль правосознания в применении права // Юридический мир. 2007. N 6. С. 31 - 34.
18. Россия 2015: оптимистический сценарий / Под ред. Л.И. Абалкина. М.: ММВБ, 1999. 416 с.
19. Сокрашкин Э.Г. Самостоятельность регионов в вопросе распространения ограничения (ст. 12 ФЗ "О противодействии коррупции") на лиц, ранее замещавших государственные и муниципальные должности на местах // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2011. N 2. С. 22 - 24.
20. Сулакшин С.С., Максимов С.В., Ахметзянова И.Р. Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России: Монография: В 2 т. М.: Научный эксперт, 2008. Т. 1. 464 с.
21. Тепляшин П.В., Полубояринова А.Н. Актуальные вопросы урегулирования конфликта интересов в органах местного самоуправления // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2011. N 3. С. 8 - 11.
22. Холопов В.А. Актуальные задачи кадровой политики в контексте борьбы с коррупцией в органах муниципального управления // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2014. N 1. С. 3 - 6.
23. Чашин А.Н. Коррупция в России. Стратегия, тактика и методика борьбы: Учебное пособие // Электронно-библиотечная система IPRbooks, 2012. 171 с.
24. Шамарова Г.М. Основы государственного и муниципального управления: Учебник. М.: Московский финансово-промышленный университет "Синергия", 2013. 320 с.
25. Щепачев В.А. Проблемные вопросы методологии экспертизы проектов правовых актов. Муниципальный аспект // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2011. N 2. С. 12 - 14.

Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Муниципальное право, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.

ИА ГАРАНТ