ЮРИСПРУДЕНЦИЯ: МАГИСТЕРСКИЕ, ДИПЛОМНЫЕ, КУРСОВЫЕ
Консультационные услуги студентам
Консультационные услуги студентам
Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Муниципальное право. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии
Вернуться к списку статей по юриспруденции
ОБЫКНОВЕНИЯ И МУНИЦИПАЛЬНО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ
Р.М. УСМАНОВА
На местном уровне отношения, которые складываются между населением и органами местного самоуправления, регулируются нормами муниципального права <1>. Возможны и такие отношения, которые не нуждаются в муниципально-правовом регулировании, они урегулированы иными социальными регуляторами (политическими нормами, обычаями, традициями и обыкновениями). Имеются и отношения, которые урегулированы нормами муниципального права, но тем не менее в них допускается дополнительное регулирование иными неправовыми нормами, конечно, если это не противоречит законодательству <2>. Так, например, отношения с участием коренного малочисленного народа могут регулироваться обычаями и традициями.
--------------------------------
<1> См.: Усманова Р.М. Основания применения права органами местного самоуправления // Муниципальная служба. 2011. N 2. С. 2.
<2> См., например: Усманова Р.М. Значение учета исторических и иных местных традиций для муниципально-правового регулирования // Государственная власть и местное самоуправление. 2014. N 3. С. 46 - 50; Усманова Р.М. Традиции как социальные регуляторы общественных процессов // Конституционное и муниципальное право. 2011. N 3. С. 11 - 16.
В системе местного самоуправления обыкновения - это определенная практика, которая сложилась в деятельности органов местного самоуправления, практика взаимоотношений органов между собой. На наш взгляд, верно отмечено В.В. Наумкиной, что обыкновение - это привычное поведение, которое выработано в ходе практической деятельности, воспринимается в качестве правила и может применяться в случае отсутствия правовой нормы <3>.
--------------------------------
<3> См.: Наумкина В.В. Региональные источники права: история и современность (на примере Сибири). Красноярск, 2009. С. 57.
Обыкновение - это привычка вести себя сходным образом, это общая практика, не отражающая правовой обязанности. Как пишет А.А. Белкин, "это параюридические нормы, не порождающие прав и обязанностей" <4>.
--------------------------------
<4> Белкин А.А. Обычаи и обыкновения в государственном праве // Избранные работы 90-х годов по конституционному праву. СПб.: Пресс, 2003. С. 181.
Значение обыкновений в том, что они дополняют правовое регулирование или, как пишет А.А. Белкин, "организационно дополняют собственно правовое регулирование" <5>. Так, например, регламентом работы представительного органа определен порядок работы депутата со своими избирателями. Один депутат встречу с избирателями назначает на каждый четверг месяца, а другой - на пятницу. Все это урегулировать невозможно, и тогда организационную деятельность можно упорядочить соответствующей практикой, которая складывается в органе.
--------------------------------
<5> Там же.
В системе местного самоуправления важное значение имеет организационная деятельность органов местного самоуправления, а также особенность регулирования отношений, возникающих в процессе такой деятельности. При этом необходимо отдельно проанализировать правовое регулирование организационной деятельности представительных органов местного самоуправления и исполнительно-распорядительных.
Деятельность представительного органа местного самоуправления осуществляется в различных организационно-правовых формах, которые включают сессии, работу постоянных и временных комиссий, комитетов, депутатских групп, фракций и т.п. и, конечно, работу каждого отдельного депутата. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <6> только дважды затронул вопросы организационной деятельности представительного органа: 1) в п. 14 ст. 35 относительно того, что организацию деятельности представительного органа муниципального образования осуществляет глава муниципального образования, а в случае, если указанное должностное лицо исполняет полномочия главы местной администрации, - председатель представительного органа муниципального образования, избираемый этим органом из своего состава; 2) в ст. 73, где закреплена ответственность представительного органа в случае несвоевременного проведения сессий (в течение трех месяцев для вновь сформированного либо действующего органа).
--------------------------------
<6> См.: Федеральный закон "Об общих принципах организации местного управления в Российской Федерации" // Собрание законодательства РФ. 2003. N 40. Ст. 3822.
В законах субъектов РФ практически нет норм, регулирующих организационную деятельность. Видимо, это связано с тем, что в ст. 44 Федерального закона N 131-ФЗ говорится о том, что все организационные вопросы должны регулироваться уставом муниципального образования. Таким образом, федеральный законодатель установил возможность собственного муниципального регулирования организационных отношений, что в принципе соответствует характеру регулируемых отношений, позволяет учитывать особенности и условия функционирования каждого представительного органа, отражает самостоятельность в выборе форм реализации своей компетенции.
В муниципальном правовом регулировании организационных отношений преобладают диспозитивный метод и управомочивающие нормы. Основная масса таких норм содержится в регламентах представительных органов местного самоуправления - актах, назначение которых - регулировать организационные отношения. Однако они все урегулировать не могут и не должны. Субъектам необходимо оставить право выбрать самим определенные правила поведения. Вот здесь-то и отводится роль таким неправовым регуляторам, как обыкновения.
Анализ законодательства показывает нам, что деятельность и организация исполнительно-распорядительного органа местного самоуправления связаны с осуществлением публичных функций, исполнением властных полномочий по реализации прав, свобод и законных интересов граждан, в связи с этим они требуют строгой регламентации.
Введение регламентных технологий в деятельность местной администрации делает административные действия более открытыми, сокращает излишние материально-финансовые, временные, человеческие и иные ресурсные затраты, сужает поле коррупционных проявлений, оптимизирует исполнение муниципальных функций и предоставление муниципальных услуг, сокращает возможности для принятия решений по усмотрению, повышает персональную ответственность должностных лиц, гарантирует обжалование действий и решений, принятых в процессе осуществления административной процедуры.
Регламенты в деятельности местной администрации могут быть следующих видов: 1) административные регламенты внутренней организации деятельности исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления, которые регулируют вопросы внутренней организации деятельности исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления, их структурных подразделений, должностных лиц, муниципальных служащих и иных сотрудников этих органов по реализации своих полномочий; 2) административные регламенты взаимодействия исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления, которые устанавливают порядок: исполнения поручений руководителей исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления; подготовки и разработки проектов нормативных правовых актов; совместной деятельности по исполнению муниципальных функций, предоставлению муниципальных услуг; совместного осуществления полномочий по управлению муниципальным имуществом; взаимодействия с иными органами местного самоуправления и их структурными подразделениями и др.
Деятельность исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления невозможно представить без административных процедур, т.е. ориентированной на достижение конкретного результата документируемой деятельности, не связанной с рассмотрением споров. Это процедуры, связанные с взаимоотношениями между структурными подразделениями местной администрации, с взаимоотношениями органов местного самоуправления с юридическими лицами и гражданами в связи с реализацией их прав, свобод и обязанностей. В этом плане особое внимание отводится разрабатываемым в последнее время административным регламентам предоставления муниципальных услуг.
В отличие от регламентов представительных органов данные нормативные акты подробно описывают административные процедуры, выполняемые в органе, и в них, как правило, отсутствует свобода выбора субъектами какого-либо поведения. Это связано с тем, что процедуры качественного предоставления муниципальных услуг, закрепленные в административных регламентах, разработаны в соответствии с требованиями Федерального закона от 27 июля 2010 г. N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" <7>.
--------------------------------
<7> См.: Федеральный закон "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" // Собрание законодательства РФ. 2010. N 31. Ст. 4179.
Соответственно, в деятельности исполнительно-распорядительных органов в отношениях с физическими, юридическими лицами и иными субъектами места обыкновениям практически нет. Однако обыкновения могут быть во внутриорганизационных отношениях, т.е. в отношениях между структурными подразделениями местной администрации.
Таким образом, регламенты все урегулировать не могут, да и деятельность органов местного самоуправления не требует жесткой регламентации, так как усиление нормативной правовой основы не будет способствовать действенному правовому регулированию. Соответственно, возникающие правоотношения могут регулироваться с помощью определенных правил, которые вырабатываются в процессе постоянного их применения.
В общем плане мы уже указали на то, что обыкновение - это практика в деятельности органов. А именно:
1) практика проведения заседания, сессии органа, которая находит свое закрепление в общем виде в регламенте органа, в частности практика проведения выездных заседаний. Регламенты, по верному замечанию А.К Хижняк, не должны "объять необъятное" <8>. Соответственно, регулируя общие вопросы организации работы, ведение делопроизводства, подготовку и принятие правовых актов, основания и порядок взаимодействия с другими органами публичной власти, регламент допускает осуществление частных действий на основе сложившейся практики.
--------------------------------
<8> Хижняк А.К. Виды правотворчества местной администрации городского округа как формы осуществления функций местного самоуправления. М.: Спутник+, 2011. С. 17.
2. Практика принятия нормативно-правовых актов и практика обсуждения проектов правовых актов. Например, либо практика представления экспертам, либо обсуждение в комиссиях, либо представление специалистам, либо обсуждение в профильных комитетах администрации муниципального образования.
Примечательно, что сами муниципальные образования оперируют понятием сложившейся практики или обыкновением. Так, в конкурсном отчете "О работе Ачинского городского Совета депутатов за период с 1 января 2008 года по 1 января 2010 года", утвержденном решением Ачинского городского Совета депутатов от 20.08.2010 N 8-57р, содержится следующее: "В соответствии с Регламентом городского Совета и по сложившейся практике субъектами правотворческой инициативы чаще всего выступают органы местного самоуправления".
3. Практика ведения вспомогательных правовых документов. Д.В. Иванов, например, называет их как "юридические инструменты муниципального управления" <9>. Т.Н. Радько практику прохождения документов, подготовки и принятия решений вспомогательного характера в работе тех или иных организаций или органов назвал деловыми обыкновениями <10>. Они не являются общеобязательными и не регулируют никаких общественных отношений, по сути, являются отражением, подтверждением юридического факта.
--------------------------------
<9> Иванов Д.В. Правотворчество представительных и исполнительных органов местного самоуправления (на материалах Уральского региона). Челябинск: Челяб. гос. ун-т, 2004. С. 36.
<10> См.: Радько Т.Н. Теория государства и права в схемах и определениях: Учебное пособие. М.: Проспект, 2011. С. 23.
4. Практика взаимоотношений органов местного самоуправления друг с другом и другими субъектами, включая практику межмуниципального сотрудничества. В ряде муниципальных образований сложилась практика проведения круглых столов, где совместно с соответствующими субъектами обсуждаются насущные проблемы муниципального образования. В практику совместной работы представительного органа и местной администрации вошли совместные рабочие поездки по муниципальному образованию. По сложившейся практике руководители правоохранительных органов не реже одного раза в год заслушиваются на заседании сессии представительного органа. По решению депутатов в любое время могут быть заслушаны о работе подразделений ОВД их руководители.
5. Практика проведения встреч с избирателями. Так, в регламентах органов местного самоуправления говорится о встречах депутатов с избирателями с приглашением руководителей организаций. В качестве сложившейся практики в некоторых муниципальных образованиях имеется приглашение общественных деятелей, участковых МВД на такие встречи.
Таким образом, обыкновения в системе органов местного самоуправления можно рассматривать в качестве сложившейся практики в деятельности органов и должностных лиц, включая в некоторых случаях и правоприменительную практику исполнительно-распорядительного органа. Это распространенная, но ни для кого не обязательная практика, это определенный образец, которым можно воспользоваться.
Обыкновения дополняют существующее муниципально-правовое регулирование и вместе с собственными муниципальными нормами обеспечивают тот результат, который они не могут полностью достичь по отдельности.
Литература
1. Белкин А.А. Обычаи и обыкновения в государственном праве. Избранные работы 90-х годов по конституционному праву. СПб.: Пресс, 2003.
2. Иванов Д.В. Правотворчество представительных и исполнительных органов местного самоуправления (на материалах Уральского региона). Челябинск: Челяб. гос. ун-т, 2004.
3. Наумкина В.В. Региональные источники права: история и современность (на примере Сибири). Красноярск, 2009.
4. Федеральный закон от 27 июля 2010 г. N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" // Собрание законодательства РФ. 2010. N 31. Ст. 4179.
5. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ред. от 28.12.2013) // Собрание законодательства РФ. 2003. N 40. Ст. 3822.
6. Радько Т.Н. Теория государства и права в схемах и определениях: Учебное пособие. М.: Проспект, 2011. С. 23.
7. Усманова Р.М. Значение учета исторических и иных местных традиций для муниципально-правового регулирования // Государственная власть и местное самоуправление. 2014. N 3. С. 46 - 50.
8. Усманова Е.М. Традиции как социальные регуляторы общественных процессов // Конституционное и муниципальное право. 2011. N 3. С. 11 - 16.
9. Усманова Р.М. Основания применения права органами местного самоуправления // Муниципальная служба. 2011. N 2. С. 2 - 4.
10. Хижняк А.К. Виды правотворчества местной администрации городского округа как формы осуществления функций местного самоуправления. М.: Спутник+, 2011.
Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Муниципальное право, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.
Навигация по сайту:
Контакты:
197839245
"Горячие" документы: