Теория и практика осуществления государственного земельного надзора: новые подходы и старые проблемы. Статьи по предмету Земельное право

Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Земельное право. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии

ЗАКАЗАТЬ

Вернуться к списку статей по юриспруденции

ТЕОРИЯ И ПРАКТИКА ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО ЗЕМЕЛЬНОГО НАДЗОРА: НОВЫЕ ПОДХОДЫ И СТАРЫЕ ПРОБЛЕМЫ

Н.М. ЗАСЛАВСКАЯ

В соответствии с данными государственной статистической отчетности <1> площадь земель в Российской Федерации на 1 января 2013 г. составила 1709,8 млн га (без учета внутренних морских вод и территориального моря).

--------------------------------
<1> URL: https://rosreestr.ru.

По данным доклада Росреестра <2> о состоянии и использовании земель в Российской Федерации в 2012 г., государственный земельный надзор в Российской Федерации осуществляли 4365 государственных инспекторов по использованию и охране земель. В течение 2012 г. в Российской Федерации должностными лицами Росреестра проведено 65 344 проверки соблюдения земельного законодательства, проверками охвачено только 40 тыс. га земель и менее 1% юридических лиц и индивидуальных предпринимателей (от общего количества, деятельность которых подлежит государственному земельному надзору). Таким образом, на каждого инспектора приходилось 4 млн га земель, а проверки были проведены лишь в отношении 2% земель от общей площади земель в Российской Федерации. В результате проведения проверок соблюдения требований земельного законодательства в 2012 г. на территории Российской Федерации было выявлено 97 132 нарушения земельного законодательства на площади 10 615,6 тыс. га, из них устранено на конец года 47 798 нарушений, что составляет лишь 49,2% от выявленных нарушений <3>.
--------------------------------
<2> См.: Там же.
<3> См.: Там же.

Причин низких показателей работы органов государственного земельного надзора много. Они имеют как организационную, так и правовую природу.
Одной из основных организационных причин малой эффективности государственного земельного надзора является консолидация всей сферы рассматриваемого вида надзора исключительно на уровне федеральных органов исполнительной власти - органы субъектов Российской Федерации не наделены полномочиями по осуществлению государственного земельного надзора.
Данное положение прямо следует из положений ст. 71 Земельного кодекса Российской Федерации <4>, в соответствии с которыми государственный земельный надзор осуществляется уполномоченными федеральными органами исполнительной власти.
--------------------------------
<4> См.: Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 г. N 136-ФЗ // СЗ РФ, 2001, N 44, ст. 4147.

В развитие положений Земельного кодекса Российской Федерации Постановление Правительства Российской Федерации от 2 января 2015 г. N 1 "О государственном земельном надзоре" <5> устанавливает порядок осуществления государственного земельного надзора только федеральными органами исполнительной власти: Федеральной службой государственной регистрации, кадастра и картографии, Федеральной службой по ветеринарному и фитосанитарному надзору и Федеральной службой по надзору в сфере природопользования и их территориальными органами.
--------------------------------
<5> См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 2 января 2015 г. N 1 "О государственном земельном надзоре" // СЗ РФ, 2015, N 2, ст. 514.

В соответствии со ст. 23.21 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях <6> государственными инспекторами, осуществляющими государственный надзор за использованием и охраной земель и обладающими полномочиями по привлечению виновных лиц к административной ответственности за совершение земельных правонарушений, являются только должностные лица федеральных органов исполнительной власти.
--------------------------------
<6> См.: Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. N 195-ФЗ // СЗ РФ, 2002, N 1 (ч. 1), ст. 1.

Однако в соответствии со ст. 65 Федерального закона "Об охране окружающей среды" <7> государственный экологический надзор, составной частью которого является государственный земельный надзор, осуществляется уполномоченными как федеральными органами исполнительной власти (федеральный государственный экологический надзор), так и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации (региональный государственный экологический надзор) согласно их компетенции в соответствии с законодательством Российской Федерации.
--------------------------------
<7> См.: Федеральный закон от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" // СЗ РФ, 2002, N 2, ст. 133.

При анализе норм смежных отраслей законодательства (водного, законодательства о недрах и др.) видно, что государственный надзор, например в области использования и охраны водных объектов <8>, государственный надзор за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр <9>, государственный надзор в области охраны атмосферного воздуха <10>, осуществляется уполномоченными федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
--------------------------------
<8> См.: Водный кодекс Российской Федерации от 3 июня 2006 г. N 74-ФЗ. Статья 36 // СЗ РФ, 2006, N 3, ст. 2381.
<9> См.: Закон Российской Федерации от 21 февраля 1992 г. N 2395-1 "О недрах". Статья 37 // СЗ РФ, 1995, N 10, ст. 823.
<10> См.: Федеральный закон от 4 мая 1999 г. N 96-ФЗ "Об охране атмосферного воздуха". Статья 24 // СЗ РФ, 1999, N 18, ст. 2222.

При этом эффективность осуществления государственного земельного надзора не только федеральными органами исполнительной власти доказана на практике.
В целях эффективного выявления и пресечения земельных правонарушений территориальными органами Росреестра ежегодно заключаются соглашения с органами, осуществляющими муниципальный земельный контроль.
Например, в 2009 - 2013 гг. в целом по Российской Федерации должностными лицами, осуществляющими муниципальный земельный контроль, в среднем ежегодно выявлялось более 10 000 нарушений земельного законодательства.
Осуществление муниципального земельного контроля предусмотрено действующим земельным законодательством (что противоречит Федеральному закону "Об охране окружающей среды"), но его юридическое значение практически сведено к нулю.
Так, в случае выявления в ходе проведения проверки в рамках осуществления муниципального земельного контроля нарушения требований земельного законодательства, за которое законодательством Российской Федерации предусмотрена административная и иная ответственность, в акте проверки указывается информация о наличии признаков выявленного нарушения. Должностные лица органов местного самоуправления направляют копию указанного акта в орган государственного земельного надзора, который в свою очередь обязан рассмотреть указанный акт и принять решение о возбуждении дела об административном правонарушении или решение об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении и направить копию принятого решения в орган местного самоуправления. Порядок взаимодействия органов государственного земельного надзора с органами, осуществляющими муниципальный земельный контроль, определен Правилами взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих государственный земельный надзор, с органами, осуществляющими муниципальный земельный контроль, утвержденными Постановлением Правительства Российской Федерации <11>.
--------------------------------
<11> См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 26 декабря 2014 г. N 1515 "Об утверждении Правил взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих государственный земельный надзор, с органами, осуществляющими муниципальный земельный контроль" // СЗ РФ, 2015, N 1 (часть II), ст. 298.

По материалам, представленным органами, осуществляющими муниципальный земельный контроль, госземинспекторами, например, в 2009 г. составлено 9 211 протоколов, привлечено к административной ответственности 8 648 нарушителей земельного законодательства. Наложено штрафов на сумму 15 135,43 тыс. руб. Из общей суммы наложенных штрафов взыскано 11 600,98 тыс. руб.
Наделение полномочиями по осуществлению государственного земельного надзора исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации и разграничение соответствующих полномочий между Российской Федерации и ее субъектами должно быть положено в основу совершенствования правового регулирования рассматриваемых отношений в целях повышения эффективности государственного управления в сфере использования и охраны земель.
Однако Федеральный закон от 21 июля 2014 г. N 234-ФЗ <12>, изложивший в новой редакции название и содержание главы XII "Государственный земельный надзор, муниципальный земельный контроль и общественный земельный контроль" Земельного кодекса Российской Федерации, в части определения надзирающих субъектов оставил без изменений положения ранее действовавшего законодательства.
--------------------------------
<12> Федеральный закон от 21 июля 2014 г. N 234-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" // СЗ РФ, 2014, N 30 (часть I), ст. 4235.

Другой организационной причиной низкой результативности осуществления государственного земельного надзора является постоянное реформирование органов, его осуществляющих.
Так, с момента начала претворения в жизнь положений Закона РСФСР "О земельной реформе" <13> неоднократно осуществлялась реорганизация органов, осуществляющих государственный земельный контроль, а также изменялись и сами органы, к компетенции которых относился государственный земельный контроль.
--------------------------------
<13> См.: Закон РСФСР от 23 ноября 1990 г. N 374-1 "О земельной реформе" // ВСНД и ВС РСФСР, 1990, N 26, ст. 327.

Например, за рассматриваемый период восемь раз подвергался преобразованию один из основных специально уполномоченных органов государственного земельного контроля - Комитет Российской Федерации по земельным ресурсам и землеустройству, а ныне Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии <14>.
--------------------------------
<14> См.: Указ Президента Российской Федерации от 25 декабря 2008 г. N 1847 "О Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии" // СЗ РФ, 2008, N 52 (ч. 1), ст. 6366.

Так, Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 мая 1992 г. N 346 было утверждено Положение о Комитете по земельной реформе и земельным ресурсам при Правительстве Российской Федерации. Через год Комитет по земельной реформе и земельным ресурсам при Правительстве Российской Федерации был реорганизован, и Постановлением Правительства Российской Федерации от 2 февраля 1993 г. N 91 было утверждено новое Положение о Комитете Российской Федерации по земельным ресурсам и землеустройству (Роскомзем). С мая 1998 г. в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 30 апреля 1998 г. N 483 "О структуре федеральных органов исполнительной власти" Государственный комитет Российской Федерации по земельным ресурсам и землеустройству упразднен, а его функции переданы Министерству Российской Федерации по земельной политике, строительству и жилищно-коммунальному хозяйству. С сентября 1998 г. в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 22 сентября 1998 г. N 1142 "О структуре федеральных органов исполнительной власти" Министерство Российской Федерации по земельной политике, строительству и жилищно-коммунальному хозяйству упразднено, а его функции переданы Государственному земельному комитету Российской Федерации. В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 25 мая 1999 г. N 651 "О структуре федеральных органов исполнительной власти" Государственный земельный комитет Российской Федерации преобразован в Государственный комитет Российской Федерации по земельной политике. Указом Президента Российской Федерации от 17 мая 2000 г. N 867 "О структуре федеральных органов исполнительной власти" Государственный комитет Российской Федерации по земельной политике упразднен, его функции переданы вновь образованной Федеральной службе земельного кадастра России и Министерству имущественных отношений Российской Федерации. На основании Указа Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" Федеральная служба земельного кадастра России преобразована в Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости (Роснедвижимость), которое, в соответствии с Указом Президента России от 25 декабря 2008 г. N 1847 "О Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии", упразднено, а его функции переданы Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии <15>.
--------------------------------
<15> См.: Указ Президента Российской Федерации от 25 декабря 2008 г. N 1847 "О Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии" // СЗ РФ, 2008, N 52 (ч. 1), ст. 6366.

Очевидно, что в период проведения реорганизации федеральные органы исполнительной власти занимаются в основном организационно-техническими вопросами создания новых структур, передачи документов, материалов и т.д., оставляя без внимания свои непосредственные обязанности <16>.
--------------------------------
<16> См.: Калугина О.В. Административно-правовое регулирование государственного земельного контроля // Административное и муниципальное право. 2011. N 3. С. 51 - 54.

Нарушение порядка привлечения к административной ответственности органами государственного земельного надзора нередко приводит к признанию незаконным и отмене в судебном порядке постановлений о привлечении к административной ответственности. В 2014 г. судами было отменено около 600 решений органов государственного земельного надзора <17>.
--------------------------------
<17> См.: СПС "КонсультантПлюс".

В настоящее время отдельные правовые основы деятельности государственных инспекторов по использованию и охране земель нуждаются в совершенствовании.
Порядок проведения государственного земельного надзора
Проведение плановых проверок соблюдения требований земельного законодательства возможно не чаще чем один раз в три года при условии заблаговременного уведомления в соответствии с ежегодными планами проведения плановых проверок, утвержденными органами государственного земельного надзора и по согласованию с органами прокуратуры.
До 1 января 2015 г. внеплановые мероприятия по государственному земельному надзору проводились, во-первых, для проверки исполнения предписаний об устранении нарушений, выявленных в результате планового мероприятия по надзору, во-вторых, при поступлении в органы государственного надзора обращений или заявлений, содержащих информацию о фактах возникновения угрозы причинения вреда окружающей среде, причинения вреда окружающей среде, нарушения прав потребителей (в случае обращения граждан, права которых нарушены), и в-третьих, на основании приказа (распоряжения) руководителя органа государственного контроля (надзора), изданного в соответствии с поручениями Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и на основании требования прокурора о проведении внеплановой проверки в рамках надзора за исполнением законов по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям.
За исключением случаев проверки исполнения предписаний об устранении ранее выявленных нарушений, орган государственного земельного надзора до недавнего времени не вправе был по собственной инициативе провести внеплановую проверку, а должен был ждать сигнала от граждан, юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, от органов государственной власти, органов местного самоуправления или от средств массовой информации.
Более того, в соответствии с Правилами осуществления государственного экологического контроля <18> и правилами осуществления государственного земельного надзора <19> это должен был быть не просто сигнал в виде обращений и заявлений, а "доказательства, свидетельствующие о наличии признаков нарушения требований, установленных законодательством" <20>.
--------------------------------
<18> См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 27 января 2009 г. N 53 "Об осуществлении государственного контроля в области охраны окружающей среды (государственного экологического контроля)" // СЗ РФ, 2009, N 5, ст. 625.
<19> См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 15 ноября 2006 г. N 689 "О государственном земельном надзоре" // СЗ РФ, 2006, N 47, ст. 4919. Утратило силу.
<20> Пункт 11 Постановления Правительства Российской Федерации от 27 января 2009 г. N 53 "Об осуществлении государственного контроля в области охраны окружающей среды (государственного экологического контроля)".

Кроме того, в отношении проверки юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, относящихся в соответствии с законодательством Российской Федерации к субъектам малого или среднего предпринимательства, до начала проведения проверки органам государственного земельного надзора необходимо заручиться согласием на ее проведение органов прокуратуры.
Некоторые изъятия из общего порядка проведения контрольных мероприятий установлены также в отношении проверок на режимных объектах Вооруженных Сил Российской Федерации.
Названные ограничения органов государственного земельного надзора в части периодичности, оснований и сроков проведения надзорных мероприятий являются существенными, что создает объективную невозможность эффективного осуществления возложенных полномочий.
С 1 января 2015 г. перечень оснований проведения внеплановой проверки соблюдения органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и гражданами в отношении объектов земельных отношений требований законодательства Российской Федерации дополняется двумя.
В соответствии с п. 6 ст. 71.1 Земельного кодекса Российской Федерации это: выявление по итогам проведения административного обследования объекта земельных отношений признаков нарушений требований законодательства Российской Федерации, за которые законодательством Российской Федерации предусмотрена административная и иная ответственность; и поступление в орган государственного земельного надзора обращений и заявлений юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, граждан, информации от органов государственной власти, органов местного самоуправления о нарушениях имущественных прав Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, юридических лиц, граждан.
В соответствии со ст. 71.2 Земельного кодекса Российской Федерации под административным обследованием объекта земельных отношений понимается исследование его состояния и способов его использования в рамках систематического наблюдения за исполнением требований законодательства на основании информации, содержащейся в государственных и муниципальных информационных системах, открытых и общедоступных информационных ресурсах, архивных фондах, информации, полученной в ходе осуществления государственного мониторинга земель, документов, подготовленных в результате проведения землеустройства, информации, полученной дистанционными методами (дистанционное зондирование (в том числе аэрокосмическая съемка, аэрофотосъемка), результаты почвенного, агрохимического, фитосанитарного, эколого-токсикологического обследований) и другими методами.
Ввиду отсутствия утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации порядка проведения административного обследования объекта земельных отношений и учитывая открытость перечня методов административного обследования, возможно предположить, что для этих целей органами государственного земельного надзора может быть использована любая информация, полученная любым способом.
Однако даже при наличии выявленных по результатам административного обследования оснований для проведения внеплановой проверки серьезным препятствием на пути эффективного осуществления государственного земельного надзора является положение Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" <21> о невозможности проведения выездной проверки в случае отсутствия руководителя, иного должностного лица или уполномоченного представителя юридического лица, индивидуального предпринимателя, его уполномоченного представителя.
--------------------------------
<21> См.: Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" // СЗ РФ, 2008, N 52 (ч. 1), ст. 6249.

Согласно ст. 15 названного Федерального закона должностные лица органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля не вправе осуществлять плановую или внеплановую выездную проверку в случае отсутствия при ее проведении руководителя, иного должностного лица или уполномоченного представителя юридического лица, индивидуального предпринимателя, его уполномоченного представителя.
В настоящее время данная норма позволяет проверяемым лицам уклоняться от проведения проверки и тем самым избегать административной ответственности.
Состояние земельного законодательства нуждается в совершенствовании. Вот лишь некоторые такие положения.
Наиболее распространенным нарушением земельного законодательства является самовольное занятие земельных участков, использование их без правоустанавливающих документов и документов, разрешающих осуществление хозяйственной деятельности. В 2012 г. выявлено более 50 тыс. таких нарушений на площади около 10 тыс. га, что составило более 50% от общего количества выявленных нарушений <22>.
--------------------------------
<22> URL: www.rosreestr.ru.

Согласно ст. 26 Земельного кодекса Российской Федерации права на земельные участки удостоверяются документами в соответствии с Федеральным законом "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" <23>. То есть землепользователь должен иметь надлежащим образом оформленные правоудостоверяющие документы.
--------------------------------
<23> См.: Федеральный закон от 21 июля 1997 г. N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" // СЗ РФ, 1997, N 30, ст. 3594.

Между тем ст. 7.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях предусматривает административную ответственность за использование земельного участка без оформленных в установленном порядке правоустанавливающих документов на землю.
В соответствии со сложившейся практикой применения данных норм понятия "правоустанавливающие документы" и "правоудостоверяющие документы" не равнозначны.
В связи с вышеизложенным представляется необходимым внести в ст. 7.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях изменения, исключив из нее слово "правоустанавливающих".
Отсутствие в законодательстве легального определения некоторых правовых терминов также отрицательно влияет на эффективность осуществления государственного земельного надзора.
Так, например, в законодательстве Российской Федерации отсутствуют критерии использования земель не по целевому назначению или неиспользования земельных участков, предназначенных для сельскохозяйственного производства, а также отсутствует понятие сельскохозяйственного производства.
Статьей 8.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях установлена ответственность за использование земель не по целевому назначению, неиспользование земельного участка, предназначенного для сельскохозяйственного производства либо жилищного или иного строительства, в указанных целях в течение срока, установленного федеральным законом (который также не установлен).
Эти пробелы законодательства следует устранить. Например, в качестве критериев использования не по целевому назначению или неиспользования земельных участков, предназначенных для сельскохозяйственного производства, могут быть использованы следующие показатели: зарастание сельскохозяйственных угодий мелколесьем; неиспользование пахотнопригодных сельскохозяйственных угодий в качестве пашни свыше определенного срока (например, пяти лет), за исключением случаев, когда такие сельскохозяйственные угодья отведены под многолетние насаждения (сады, виноградники, ягодники и т.п.) или культурные пастбища; объем производства в пересчете на 1 га сельскохозяйственных угодий с учетом их продуктивности ниже среднего по району на определенный процент (например, ниже 50% в течение пяти лет подряд) <24>.
--------------------------------
<24> См.: Государственный (национальный) доклад о состоянии и использовании земель в Российской Федерации в 2009 году. URL: www.rosreestr.ru.

Часто встречающийся вид нарушения - невыполнение предписаний госземинспектора по вопросам устранения нарушений земельного законодательства.
Например, в 2010 г. территориальными органами Росреестра выдано 1 010 предупреждений о возможном прекращении прав на землю, из них только в 79 случаях нарушения были устранены. А решения о прекращении прав на землю приняты только в 203 случаях на площади 2 629,26 га (в 2009 г. - 72 решения, на площади 2 190,5 га). То есть 80% правонарушений остались безнаказанными.
Одной из причин является установленный законодательством порядок принудительного прекращения прав на земельный участок лиц.
В соответствии со ст. 71 Земельного кодекса Российской Федерации по результатам проверок должностными лицами, уполномоченными на осуществление государственного земельного надзора, составляются акты проверки. В случае выявления в ходе проведения проверок нарушений требований законодательства Российской Федерации к актам проверки прилагаются предписания об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения, а лица, совершившие выявленные нарушения, привлекаются к ответственности в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.
Таким предупреждением правонарушитель информируется, что в случае невыполнения предписания об устранении нарушения земельного законодательства он может быть принудительно лишен права на земельный участок.
Указанное предупреждение должно содержать: указание на допущенное земельное правонарушение; срок, в течение которого земельное правонарушение должно быть устранено; указание на возможное принудительное прекращение права на земельный участок в случае неустранения земельного правонарушения; разъяснение прав лица, виновного в нарушении земельного законодательства, в случае возбуждения процедуры принудительного прекращения прав на земельный участок; иные необходимые условия.
В случае неустранения в установленный срок правообладателем земельного участка нарушений, указанных в предписании, орган государственного земельного надзора, выдавший такое предписание, в установленный срок информирует об этом исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления.
Целесообразность наделения государственных инспекторов Российской Федерации по использованию и охране земель, уполномоченных выносить предупреждения о допущенном земельном правонарушении, правом непосредственно обращаться в суд с заявлением о принудительном прекращении права на земельный участок или его часть очевидна.
В целях повышения эффективности государственного земельного надзора представляется необходимым внести ряд изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях.
Первое. В соответствии с Положением о государственном земельном надзоре надзор за соблюдением обязанностей по рекультивации земель при разработке месторождений полезных ископаемых (включая общераспространенные полезные ископаемые), осуществлении строительных, мелиоративных, изыскательских и иных работ, в том числе работ, осуществляемых для внутрихозяйственных или собственных надобностей, а также после завершения строительства, реконструкции и (или) эксплуатации объектов, не связанных с созданием лесной инфраструктуры, сноса объектов лесной инфраструктуры; требований и обязательных мероприятий по улучшению земель и охране почв от ветровой, водной эрозии и предотвращению других процессов, ухудшающих качественное состояние земель (ст. 8.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях), возложен на Федеральную службу по надзору в сфере природопользования.
Однако согласно Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях дела об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 8.7, рассматривают органы, осуществляющие федеральный государственный карантинный фитосанитарный надзор, государственный надзор в области безопасного обращения с пестицидами и агрохимикатами и государственный земельный надзор (в части административных правонарушений, совершенных в отношении земель сельскохозяйственного назначения, включая мелиорированные земли), федеральный государственный надзор в области промышленной безопасности, федеральный государственный надзор в области безопасности гидротехнических сооружений, государственный горный надзор (в части невыполнения или несвоевременного выполнения обязанностей по рекультивации земель при разработке месторождений полезных ископаемых, включая общераспространенные полезные ископаемые), федеральный государственный лесной надзор (в пределах своих полномочий в соответствии с лесным законодательством).
В соответствии со ст. 23.29 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях органы, осуществляющие государственный экологический надзор, не уполномочены составлять протоколы и рассматривать дела об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 8.7 названного Кодекса.
Второе. Органы, осуществляющие государственный надзор за использованием и охраной земель, в случаях, если после выявления административного правонарушения осуществляются процессуальные действия, требующие значительных временных затрат, могут проводить административное расследование.
Однако это право им предоставлено только в отношении административных правонарушений в области охраны окружающей среды (ст. 28.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях).
Однако согласно Положению о государственном земельном надзоре государственные инспектора осуществляют надзор за соблюдением требований земельного законодательства, административная ответственность за нарушения которых предусмотрена, например, ст. 7.1, 7.9, 7.10 и др. Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, относящимися к административным правонарушениям в области охраны собственности. В практической деятельности государственных инспекторов по использованию и охране земель возникает необходимость проведения административного расследования и по данным статьям.
Небезосновательными являются высказываемые в профессиональных кругах идеи об установлении дифференцированного подхода к наложению штрафов в зависимости от площади земельного участка, на котором установлен факт нарушения земельного законодательства <25>.
--------------------------------
<25> См.: Там же.

Несмотря на достаточно детальное правовое регулирование отношений в области государственного земельного надзора, проблема неэффективности реализации специально уполномоченными органами государственной власти возложенной на них функции управления земельными ресурсами отмечалась неоднократно. Устранение рассмотренных в настоящей статье недостатков земельного законодательства позволит повысить качество осуществления государственного земельного надзора, предупредить, выявить и пресечь нарушения земельного законодательства.

Литература

1. Калугина О.В. Административно-правовое регулирование государственного земельного контроля // Административное и муниципальное право. 2011. N 3. С. 51 - 54.

Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Земельное право, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.

ИА ГАРАНТ