О природе и генезисе современного российского местного самоуправления. Статьи по предмету Муниципальное право

Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Муниципальное право. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии

ЗАКАЗАТЬ

Вернуться к списку статей по юриспруденции

О ПРИРОДЕ И ГЕНЕЗИСЕ СОВРЕМЕННОГО РОССИЙСКОГО МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

Т.Е. ЗЮЗИНА

Государственная природа современного российского местного самоуправления подтверждается как его генезисом, так и фактической ролью этого института в социальной действительности. Роль государства, по Конституции, отнюдь не сводится к простой регистрации местного самоуправления, возникшего где-то "снизу" или "сбоку" <1>.

--------------------------------
<1> Васильев В.И. Законодательная основа муниципальной реформы. М., 2005. С. 174.

Природа муниципальной власти исследуется и по-разному трактуется учеными уже не одно столетие. Как отмечает И.И. Овчинников <2>, осью, вокруг которой вращается научная полемика о природе местного самоуправления, стал вопрос о соотношении его с государственной властью. Точка в этом споре, видимо, будет поставлена еще не скоро. Однако отечественные и зарубежные классики рассматривали местное самоуправление, как правило, не абстрактно, а в тот или иной исторический период, в определенных государствах, в конкретных социальных условиях.
--------------------------------
<2> Овчинников И.И. Теоретико-правовые основы местного самоуправления в Российской Федерации: Автореф. дис. на соискание ученой степени д-ра юрид. наук. М., 2000. С. 19.

Сторонник теории естественных прав А. Токвиль видел причину возникновения общины в природе человека, вместе с тем он смешивал генезис общины и ее фактическую роль в государственном механизме Новой Англии XIX в. "Сами по себе институты общинной власти, - писал он, - совершенно не способны противостоять сильному и предприимчивому правительству; для того чтобы успешно защитить себя, им необходимо всесторонне развиваться и воспринимать те взгляды и обычаи, которые распространены по всей стране. Таким образом, до тех пор пока независимость общины не войдет в обычай в обществе, ее можно без труда уничтожить, а стать обычной для общества она может только после того, как долгое время просуществует в законах" <3>. Анализируя в первой половине XX в. тезис о том, что государство лишь признает общину, Л.А. Велихов указывал, что на самом деле в большинстве государств местное самоуправление исторически "не только признано, но и октроировано государством, а полного невмешательства суверенной государственной власти в дела коммун нигде не существует" <4>.
--------------------------------
<3> Токвиль А. Демократия в Америке. М., 1994. С. 65.
<4> Велихов Л.А. Основы городского хозяйства. Ч. 2 // Библиотека приложений к журналу "Городское управление". Обнинск, 1996. Отд. 1. С. 2.

Генетическая характеристика компетенций муниципалитетов не дает еще представления о пределах муниципальной деятельности, отмечал во второй половине XX в. Г.В. Барабашев. Государство может конструировать компетенцию своих местных органов более или менее жестко, допустить большую или меньшую степень децентрализации функций управления на местах. Даже для Великобритании, являющейся родиной классических муниципальных форм, и США, где имеются богатые традиции самоуправления, доктрина производительности полномочий муниципальных органов от государственной власти соответствует фактическому положению муниципалитетов как органической части государственного механизма <5>.
--------------------------------
<5> Барабашев Г.В. Муниципальные органы США и Великобритании // Местное самоуправление. М., 1996. С. 145.

Конституция Российской Федерации рассматривает местное самоуправление и как элемент государственного устройства, одну из форм народовластия, и как деятельность населения по решению вопросов местного значения, что закрепляется в положениях, расположенных не просто в разных статьях (частях статьи), но и в разных главах ее текста. Как следует из части 2 ст. 3 Конституции России, народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. В ст. 12 Конституции Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление, закрепляется самостоятельность местного самоуправления в пределах своих полномочий, а также невхождение органов местного самоуправления в систему органов государственной власти. При этом в силу ст. 130 Конституции РФ местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения.
Вопрос о толковании предоставленной совокупности конституционных положений, непосредственно связанных с пониманием местного самоуправления, вызвал широкую дискуссию среди специалистов в области конституционного и муниципального права.
В центре внимания исследований вновь оказался вопрос о сущности местного самоуправления. Прежде всего споры развернулись вокруг ст. 3 и 12 Конституции России: насколько оправданна формулировка об обособленности органов местного самоуправления? Не является ли такой подход отражением устаревшей общественной (хозяйственной) теории местного самоуправления? Не разрушает ли он единства публичной власти в Российской Федерации? Насколько он соотносится с современными реалиями в условиях провозглашения Российской Федерации социальным государством?
Отечественное местное самоуправление возникло в конце XX в. как результат проводимой сверху политики, как плод децентрализации государственной власти.
В ходе реформ государство именно признало некоторые фактически имеющиеся отношения и явления, существование которых в советский период отрицалось, а то и запрещалось официальной юриспруденцией (частная собственность, частное предпринимательство и т.п.). Однако совершенно иным было становление местного самоуправления. Никаких муниципальных отношений, складывающихся независимо от воли государства и лишь признаваемых им, ни до начала реформы, ни в ходе ее не наблюдалось. Трансформация местных органов государственной власти в органы местного самоуправления осуществлялось постепенно, путем изменения законодательства. Причем этот процесс был во многом непоследователен, отражал в себе издержки проводимых преобразований и до сих пор не вполне завершен.
В 1990 г. в Конституцию СССР были внесены дополнения. В частности, устанавливалось, что в систему местного самоуправления, кроме местных Советов народных депутатов, входят органы территориального общественного самоуправления, собрания граждан, иные формы непосредственной демократии. При этом местные Советы по-прежнему оставались органами государственной власти. Закон РСФСР от 6 июля 1991 г. "О местном самоуправлении в РСФСР" уже указал на принадлежность органов местного самоуправления к органам государственной власти. Местный Совет народных депутатов он именовал представительным органом власти, а местную администрацию - органом управления. В 1992 г. разделение органов государственной власти и органов местного самоуправления получило закрепление в Конституции РФ. Советы и администрации на уровне субъектов Федерации получили статус органов государственной власти, на уровне городов, районов, сел и поселков - органов местного самоуправления, не относящихся к числу органов государственной власти. Конституция Российской Федерации 1993 г. прямо указала на обособление органов местного самоуправления от системы органов государственной власти.
Органы местного самоуправления были созданы не местными обществами, а волей государства как правопреемники местных Советов и их исполкомов, получившие в наследство имущество, служащее решению вопросов местного значения: изношенные водопроводные и электрические сети, требующий ремонта жилищный фонд, нуждающиеся в бюджетном финансировании школы, больницы, общественный транспорт и т.д. Провозглашение новых принципов устройства местной власти отнюдь не меняло в один момент природу и функции этой власти. Как отмечает Н.С. Бондарь <6>, сама направленность реформ предопределяет не только высокую ответственность государства и его органов за ход преобразований на нижних этажах власти, но и природу, характер этой власти. Ведь те предметы ведения, которые переходят на уровень местного самоуправления, становятся таковыми лишь в силу решений самих органов государственной власти.
--------------------------------
<6> Бондарь Н.С. Самоуправление как "демократия малых пространств": баланс власти и свободы // Материалы научной конференции, посвященной памяти Г.В. Барабашева. М., 2005. С. 55.

Переломной точкой в развитии муниципальной демократии в России следует считать закрепление конституционных принципов самостоятельности местного самоуправления и невхождения его органов в систему органов государственной власти, а также первые демократические выборы народных депутатов местных Советов в РСФСР, прошедшие в марте 1990 г.
Начало 1990-х гг. было временем смелых экспериментов, порой безудержно стремящихся к расширению демократии, подлинно активного участия граждан в диалоге с местной властью. Однако демократизация местной государственной власти, будучи требованием времени и неотъемлемой частью конституционной реформы, тем не менее не меняла самой природы этой власти. Ее основной функцией оставалось оказание населению социальных услуг за счет государственных ресурсов. Местные бюджеты не смогли самостоятельно нести бремя коммунальных расходов. Население и органы местного самоуправления объективно не могли найти собственные источники материальных и финансовых средств, необходимых для решения вопросов местного значения.
Местные Советы, впервые в новейшей отечественной истории избранные на демократической альтернативной основе, были бесцеремонно разогнаны в 1993 г., заменены системой вертикального государственного администрирования. В некоторых регионах России местное самоуправление до сих пор не может оправиться от удара. Тем не менее демократические реформы начала 1990-х гг. дали мощный импульс развитию институтов местного самоуправления, что отразилось и в новой Конституции Российской Федерации.
Другой предпосылкой конституционной реформы местной государственной власти стало стремление заимствовать положительно зарекомендовавший себя зарубежный опыт, ввести российские муниципальные институты в лоно европейской цивилизации. Статья 12 Конституции Российской Федерации отражала не признание государством "естественно возникшего" местного самоуправления, а требование ст. 2 Европейской хартии местного самоуправления о том, что принцип местного самоуправления должен быть признан во внутреннем законодательстве и по возможности в Конституции государства. Российская Конституция признала демократически организованное местное самоуправление необходимым институтом народовластия, обязательным элементом государственного механизма.
Таким образом, Конституция Российской Федерации не только не подтверждает неких "естественных" прав местного самоуправления, но и не предоставляет ему непосредственно (без конкретизации провозглашенных принципов в текущем законодательстве) серьезных юридических гарантий.
Следует согласиться с выводами группы экспертов о том, что ст. 12 Конституции Российской Федерации "препятствует широкому, не санкционированному законодательно применению механизмов административного воздействия органов (должностных лиц) государственной власти на органы (должностных лиц) местного самоуправления", "способствует переводу взаимоотношений между органами государственной и муниципальной власти с основы подчинения в первую очередь административным предписаниям вышестоящего начальника (что характерно для феодальной и советской систем власти) на более цивилизованную основу подчинения нормам законодательства" <7>. Включение данной статьи в главу 1 Конституции, устанавливающую основы конституционного строя России, символизировало качественно новый этап децентрализации государственной власти, но не проявление общественной природы местного самоуправления <8>.
--------------------------------
<7> Доклад Управления Президента Российской Федерации по вопросам местного самоуправления "О проблемах соответствия норм законодательства Российской Федерации требованиям международных договоров Российской Федерации в сфере местного самоуправления". 2000. С. 13.
<8> Сергеев А.А. Местное самоуправление в Российской Федерации: проблемы правового регулирования. М.: ТК Велби, Изд-во "Проспект", 2006. С. 118.

На законодательном уровне понятие "местное самоуправление" различно раскрывалось в разные периоды. Закон N 154-ФЗ в ст. 2 под местным самоуправлением понимал, с одной стороны, признаваемую и гарантируемую Конституцией Российской Федерации самостоятельную и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций, с другой - основу государственного устройства. Причем оба эти аспекта отражались в разных частях одной статьи Закона (п. п. 1 и 2 ст. 2).
Иной подход использован законодателем при раскрытии понятия местного самоуправления в Законе N 131-ФЗ: в едином законодательном определении отражены оба аспекта сущности местного самоуправления. Как следует из ст. 2 Закона N 131-ФЗ, местное самоуправление в Российской Федерации - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.
С таким определением не соглашается Т.М. Бялкина, по мнению которой замена понятия "деятельность населения" на "форму осуществления народом власти" в определении местного самоуправления представляется не совсем оправданной, поскольку, во-первых, осуществление власти - это тоже деятельность, во-вторых, акцент переносится на формы деятельности, отодвигая на задний план ее сущность, цели, задачи и, в-третьих, власть в теории управления выступает в качестве свойства, атрибута управленческой деятельности, необходимого субъектам управления для того, чтобы делать свои веления (решения) обязательными для исполнения <9>. Автор полагает необходимым отразить в понятии местного самоуправления праксиологический аспект: "...рассмотрение местного самоуправления в качестве определенного вида управленческой деятельности не только допустимо, но и более целесообразно, поскольку отвечает его сути как института государственного устройства, обладающего публичной властью в целях обеспечения эффективного решения вопросов, возникающих в местных территориальных коллективах".
--------------------------------
<9> Бялкина Т.М. Компетенция местного самоуправления: проблемы теории и правового регулирования: Дис. ... д-ра юрид. наук. Саратов, 2007. С. 48.

О.И. Баженова <10> подчеркивает, что современное законодательное определение как нельзя более удачно подчеркивает двуединую сущность местного самоуправления в единстве взаимосвязи ее обеих составляющих: местное самоуправление сегодня - это не просто форма управления делами на местах, а прежде всего форма осуществления публичной власти (неотъемлемый элемент государственного устройства), реализуемая посредством муниципальной управленческой деятельности. Каждая из этих составляющих в конечном счете связана с пониманием муниципальной власти как власти территориального коллектива населения: первая - с обозначением такой власти в статике, вторая - с обозначением ее в динамике <11>. Такая власть существует наряду с властью государственной.
--------------------------------
<10> Баженова О.И. Муниципальное образование как субъект права. М.: Изд-во Моск. универ-та, 2010. С. 42.
<11> Чиркин В.Е. Публичная власть. М., 2005. С. 52.

Нельзя не сказать, что необходимость рассмотрения местного самоуправления в качестве способа децентрализации государственной власти признавалась уже на этапе создания Конституции России. Один из ее разработчиков - член Конституционной комиссии В.Д. Зорькин в выступлении на пресс-конференции 23 сентября 1991 г. пояснил: "Нормальное федеративное государство существует в три этажа (федеральный уровень, уровень земель и местное самоуправление), и их компетенции четко разведены. И государство не имеет права вмешиваться в полномочия местного самоуправления в тех вопросах, которые отведены этому местному самоуправлению, местных вопросах. Формирование этих трех этажей - это лучшая гарантия для разделения властей по вертикали" <12>.
--------------------------------
<12> Из истории создания Конституции Российской Федерации. Т. 2. М., 2007. С. 417 - 418.

В то же время столь же четкая позиция по вопросу о соотношении государственной власти и местного самоуправления при разработке Конституции Российской Федерации отсутствовала, о чем свидетельствует анализ проектов Конституции России, предлагавшихся на различных этапах работы Конституционной комиссии. Так, в ст. 2 проекта Конституции Российской Федерации, подготовленного Конституционной комиссией по состоянию на 16 сентября 1991 г., закреплялось, что народовластие осуществляется непосредственно и через систему государственных органов. Согласно ч. 1 ст. 6 этого же документа система государственной власти основывается на принципе разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную и разделения полномочий между Россией, составляющими ее республиками, землями и самоуправляющимися территориальными сообществами. Организационное обособление местного самоуправления от государства было закреплено лишь в окончательном варианте текста Конституции России и подтверждено Конституционным Судом Российской Федерации в Постановлении от 15 января 1998 г. N 3-П "По делу о проверке конституционности статей 80, 92, 93, 94 Конституции Республики Коми и статьи 31 Закона Республики Коми от 31 октября 1994 г. "Об органах исполнительной власти в республике Коми" <13>. Анализируя положения главы 6 "Местные представительные и исполнительные органы власти" (ст. 92 - 94) Конституции Республики Коми, Конституционный Суд Российской Федерации отметил: "Указание на то, что они являются органами власти, само по себе не свидетельствует об их государственной природе. Публичная власть может быть и муниципальной". Впервые для обозначения власти местного самоуправления Конституционный Суд Российской Федерации использовал термин "муниципальная власть", прочно вошедший в современный обиход науки конституционного и муниципального права.
--------------------------------
<13> Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 1998. N 2.

В настоящее время перед законодателем, юридической наукой и практикой стоит задача выстраивания отношений между государством и местным самоуправлением на принципиально новых началах, установления адекватного политико-правовому строю и культурным традициям механизма их взаимодействия. Следует вести речь о формировании такой системы управления, в которой государство не утрачивает роль верховного властителя, но существенно меняет "лицо". Муниципальная власть здесь выступает как "продолжение власти государственной" <14>, особый социальный институт в государстве, если и к самому государству подходить как к социальной системе.
--------------------------------
<14> Уваров А.А. Местное самоуправление в соотношении с государственной властью в Российской Федерации (Проблемы развития и взаимодействия): Дисс. ... д-ра юрид. наук. М., 2002. С. 28.

Таким образом, местное самоуправление как сложное социально-правовое явление представляет собой, с одной стороны, способ децентрализации публичной власти, с другой - муниципально-управленческую деятельность, осуществляемую населением непосредственно и опосредованно. Такова двуединая сущность местного самоуправления.
Постоянные, многолетние постановки органами местного самоуправления одних и тех же вопросов зачастую не приводят к необходимым решениям. Отсюда и отсутствие каких-либо четких перспектив для местного самоуправления. В то же время постоянно ощущается прессинг со стороны государства с возложением на органы местного самоуправления дополнительных функций, связанных со сбором разного рода статистических данных и подготовкой отчетности для органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Литература

1. Баженова О.И. Муниципальное образование как субъект права. М.: Изд-во Моск. универ-та, 2010. С. 42.
2. Барабашев Г.В. Муниципальные органы США и Великобритании // Местное самоуправление. М., 1996. С. 145.
3. Бондарь Н.С. Самоуправление как "демократия малых пространств": баланс власти и свободы // Материалы научной конференции, посвященной памяти Г.В. Барабашева. М., 2005. С. 55.
4. Бялкина Т.М. Компетенция местного самоуправления: проблемы теории и правового регулирования: Дис. ... д-ра юрид. наук. Саратов, 2007. С. 48.
5. Васильев В.И. Законодательная основа муниципальной реформы. М., 2005. С. 174.
6. Велихов Л.А. Основы городского хозяйства. Ч. 2 // Библиотека приложений к журналу "Городское управление". Обнинск, 1996. Отд. 1. С. 2.
7. Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 1998. N 2.
8. Доклад Управления Президента Российской Федерации по вопросам местного самоуправления "О проблемах соответствия норм законодательства Российской Федерации требованиям международных договоров Российской Федерации в сфере местного самоуправления". 2000. С. 13.
9. Из истории создания Конституции Российской Федерации. Т. 2. М., 2007. С. 417 - 418.
10. Овчинников И.И. Теоретико-правовые основы местного самоуправления в Российской Федерации: Автореф. дис. на соискание ученой степени д-ра юрид. наук. М., 2000. С. 19.
11. Сергеев А.А. Местное самоуправление в Российской Федерации: проблемы правового регулирования. М.: ТК "Велби", Изд-во "Проспект", 2006. С. 118.
12. Токвиль А. Демократия в Америке. М., 1994. С. 65.
13. Уваров А.А. Местное самоуправление в соотношении с государственной властью в Российской Федерации (Проблемы развития и взаимодействия): Дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2002. С. 28.
14. Чиркин В.Е. Публичная власть. М., 2005. С. 52.

Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Муниципальное право, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.

ИА ГАРАНТ