ЮРИСПРУДЕНЦИЯ: МАГИСТЕРСКИЕ, ДИПЛОМНЫЕ, КУРСОВЫЕ
Консультационные услуги студентам
Консультационные услуги студентам
Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Земельное право. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии
Вернуться к списку статей по юриспруденции
ИЗЪЯТИЕ ЗЕМЕЛЬНЫХ УЧАСТКОВ ДЛЯ ПУБЛИЧНЫХ НУЖД
В.А. МАЙБОРОДА
Вступающим в силу с 1 апреля 2015 г. Федеральным законом от 31.12.2014 N 499-ФЗ "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" <1> (далее - Закон N 499) положения Земельного кодекса и ряда других федеральных законодательных актов подвергаются существенной модернизации, связанной с формированием института изъятия земельного участка для государственных или муниципальных нужд.
--------------------------------
<1> Официальный интернет-портал правовой информации. Номер публикации 0001201412310124. URL: http://publication.pravo.gov.ru (дата обращения: 05.01.2015).
Авторами законопроекта в сопроводительной записке к нему цель данного Закона охарактеризована как "...устранение недостатков, неясностей и неточностей правового регулирования порядка изъятия земельных участков и иных объектов недвижимости для государственных или муниципальных нужд" <2>. В целом принятие Закона можно охарактеризовать как достижение заявленной цели: устанавливается новый порядок изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд, определяются основания и содержание принятия решений и заключения соглашений об изъятии. Конкретизированы процедуры, касающиеся предоставляемого возмещения в связи с изъятием земельных участков и другого недвижимого имущества. Регулируются отношения, связанные с образованием земельных участков в случае изъятия части земельных участков. Определены особенности государственного кадастрового учета и государственной регистрации прав на недвижимое имущество при его изъятии. Вместе с тем институт земельного законодательства, изложенный в главе VII.1 ЗК в редакции Закона N 499-ФЗ "Порядок изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд", и новеллы гражданского законодательства в ст. 239.2 Гражданского кодекса "Отчуждение недвижимого имущества в связи с изъятием земельного участка для государственных или муниципальных нужд" имеют ряд недостатков.
--------------------------------
<2> Пояснительная записка к проекту Федерального закона N 304493-5 "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования порядка изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд" // Автоматизированная система обеспечения законодательной деятельности. URL: http://asozd2.duma.gov.ru (дата обращения: 05.01.2015).
Закон N 499-ФЗ вносит изменения в ряд законодательных актов: Земельный кодекс, Гражданский кодекс, Федеральные законы "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним", "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан", "Об оценочной деятельности в Российской Федерации" и ряд других, ключевое значение среди которых имеют изменения, внесенные в Земельный кодекс. В земельное законодательство вводится понятие "правообладатель", под которым понимаются собственники земельных участков, землепользователи, землевладельцы и арендаторы земельных участков.
Функционально-нормативное наполнение категории "изъятие земельного участка для государственных и муниципальных нужд" Законом N 499-ФЗ не произведено, в связи с чем необходимыми к привлечению в уяснении смысла категории выступают методы юридической герменевтики и сравнительного (систематического) анализа. Сложность регулирования данного института, вне зависимости от степени разработанности категорийного аппарата, неоднократно отмечалась в литературе. Н.Н. Бочаровым сформулированы правила построения перечня оснований приобретения (прекращения) права собственности на земельные участки <3>. Е.С. Симоновой выявлены соотношения частных и публичных интересов при сравнительном анализе законодательства стран - участниц СНГ и ЕврАзЭС <4>. И.Е. Бугаевым охарактеризованы положения права собственности субъектов Российской Федерации в объективном или субъективном смысле, в том числе на земли <5>.
--------------------------------
<3> Бочаров Н.Н. Вопросы приобретения, прекращения и обременения права собственности граждан на земельный участок // Юрист. 2014. N 17. С. 31.
<4> Симонова Е.С. Соотношение частных и публичных интересов при ограничении и прекращении прав на земли сельскохозяйственного назначения в общественных интересах: сравнительный анализ законодательства стран - участниц СНГ и ЕврАзЭС // Юридический мир. 2012. N 3. С. 55.
<5> Бугаев И.Е. Право собственности субъектов Российской Федерации // Гражданское право. 2012. N 2. С. 32.
Важным достижением Закона N 499-ФЗ является интеграция нормы о том, что рыночная оценка земельного участка, необходимого для публичных нужд, осуществляется на день, предшествующий решению об изъятии, и с учетом разрешенного вида использования данного участка до его изъятия (ч. 5 ст. 56.8 ЗК в редакции Закона N 499-ФЗ). Данная норма является сформулированным концентратом правоприменительной практики, закрепленным в ответах на вопросы N 7 и N 8 раздела VI "Разъяснения по вопросам, возникающим в судебной практике" Обзора судебной практики ВС 2014 г. <6>. Использование непосредственно в законодательных актах выводов правоприменительной практики, ее дефинитивных достижений не может не вызывать положительной реакции юридического сообщества. Само понятие "изъятие" не используется Конституцией России. Содержащаяся в ч. 3 ст. 35 Конституции гарантия судебного контроля в случае принудительного отчуждения имущества при условии предварительного и равноценного возмещения исследуемым Законом N 499-ФЗ может рассматриваться как примененная достаточно опосредованно в связи со следующими обстоятельствами.
--------------------------------
<6> Обзор судебной практики Верховного Суда Российской Федерации 1 (2014) (утв. Президиумом Верховного Суда РФ 24.12.2014). URL: http://www.supcourt.ru (дата обращения: 05.01.2015).
Конституция в названной норме не предусматривает возможности принудительного отчуждения имущества (земельного участка) для обеспечения муниципальных нужд. Конституцией принудительное нарушение права собственности предусмотрено только для обеспечения государственных нужд. Синонимичность "государственных" и "муниципальных" нужд в данном контексте не является приемлемой, поскольку Конституция - акт прямого волеизъявления народа, в отличие от федерального закона, принимаемого представительными органами.
Конституционная гарантия предварительного и равноценного возмещения в Законе N 499-ФЗ трансформирована в части равноценности лишь в экономическую, то есть только в денежную составляющую, включающую в себя прямую рыночную стоимость и упущенную выгоду. Вместе с тем изъятие земельного участка для публичных нужд, изложенное в Конституции только под условием гарантии судебного контроля, очевидно, является экстраординарной мерой нарушения права частной собственности, подлежащей применению лишь в случае явного и недвусмысленного доминирования публичного интереса над частным. Очевидно, что и компенсация должна включать в себя не только денежную составляющую, но и публичное воздаяние факту соблюдения публичного интереса, вопреки своим, частным интересам. Уместным в данной связи будет публичное информирование населения (с согласия правообладателя) о совершенном поступке в части реализации публичного интереса. Такого рода факультативная и неденежная компенсация, не являясь институтом собственно гражданского законодательства, тем не менее выступит компенсацией не изъятого имущества, а компенсирует вторжение публичного доминирования в автономию воли частного лица.
Стоит отметить, что выразителями такого публичного интереса в Законе N 499-ФЗ выступают не только органы публичной власти, в зависимости от уровня публично-правовой организации, но и иные лица. В соответствии со ст. 56.7 Земельного кодекса в редакции Закона N 499-ФЗ лицами, наделенными правом ходатайства о начале процедуры изъятия земельного участка и фактически реализующими всю процедуру изъятия, выступают не только органы государственной власти, но и частные хозяйствующие субъекты. В ряде случаев видна конкуренция права частной собственности, с частноправовым же интересом, реализуемым, однако, за счет особенным образом мобилизованных средств: инвестиционная программа; сборы на содержание линейных и коммунальных систем. Изъятие происходит не в публичном, а в частном интересе, на содержание которого мобилизован публичный финансовый ресурс.
Особого внимания заслуживает реализация конституционной гарантии предварительного возмещения. Рыночная оценка изымаемого земельного участка осуществляется по заказу лица, выступающего инициатором процедуры изъятия, например, заинтересованного в реализации инвестиционного проекта. Оценка рыночной стоимости изымаемого участка производится в соответствии с Федеральным законом от 29 июля 1998 г. N 135-ФЗ "Об оценочной деятельности в Российской Федерации". Заключение о рыночной стоимости изымаемого земельного участка доводится до сведения правообладателя только на стадии его знакомства с условиями соглашения об изъятии земельного участка, что закреплено в п. 2 ч. 4 ст. 56.10 ЗК в редакции Закона N 499-ФЗ. При этом срок действия отчета об оценке установлен п. 10 ст. 56.8 ЗК вплоть до подписания соглашения об изъятии.
Категория "срок действия отчета об оценке" специально действующим законодательством не определяется. В соответствии с п. 26 федерального стандарта оценки, утвержденного Приказом Минэкономразвития РФ от 20.07.2007 N 256, рекомендуемым для целей совершения сделки с объектами оценки сроком является шестимесячный <7>. Срок действия решения об изъятии установлен п. 13 ст. 56.6 ЗК в редакции Закона N 499-ФЗ и составляет три года со дня его принятия. То есть отчет о рыночной стоимости изымаемого земельного участка является действительным на протяжении всего периода действия решения соответствующего органа об изъятии земельного участка. Правообладателю же Закон N 499-ФЗ предоставляет срок до 90 дней для подписания соглашения об изымаемом объекте недвижимости (п. 10 ст. 56.10 ЗК) либо для представления документированных возражений о размере оценки. Неравноценность закрепленных Законом N 499-ФЗ возможностей во времени для обоснования размера компенсации сама по себе не является нарушением принципа равенства всех перед законом, поскольку одна из сторон данного отношения исходит из возможного, другая - из желаемого, и достижение консенсуса между ними возможно посредством переговоров, мандат на ведение которых также имеется у лица, наделенного правом ходатайства об изъятии.
--------------------------------
<7> Приказ Минэкономразвития РФ от 20.07.2007 N 256 "Об утверждении Федерального стандарта оценки "Общие понятия оценки, подходы к оценке и требования к проведению оценки (ФСО N 1)" // Российская газета. 2007. 4 сентября.
Из определения размера возмещения устранены некоторые объекты, два из которых заслуживают особого рассмотрения:
- объекты недвижимого имущества и их улучшения, расположенные на изымаемом земельном участке, произведенные вопреки его разрешенному использованию;
- неотделимые улучшения земельного участка.
Следует обратить внимание на то, что объект недвижимого имущества и его улучшение, произведенное "вопреки разрешенному использованию земельного участка", не является формулировкой, исключающей регистрацию прав на него в установленном законом порядке, поскольку не является объектом самовольной постройки в смысле ст. 222 ГК, под которым понимается правонарушение норм земельного законодательства, регулирующего предоставление земельного участка под строительство, либо градостроительных норм, регулирующих проектирование и строительство <8>. Таким образом, оценка того, является ли объект недвижимого имущества и его улучшение соответствующим разрешенному виду использования земельного участка, попадает в компетенцию лица, определяющего размер возмещения, то есть органа власти либо лица, по ходатайству которого реализуется процедура изъятия земельного участка.
--------------------------------
<8> Определение Конституционного Суда РФ от 03.07.2007 N 595-О-П "По запросу Сормовского районного суда города Нижнего Новгорода о проверке конституционности абзаца второго пункта 2 статьи 222 Гражданского кодекса Российской Федерации" // Вестник Конституционного Суда РФ. 2007. N 6.
Неотделимое улучшение земельного участка - одна из самых смелых новелл всей отрасли земельного права.
Вне зависимости от работоспособности института оценки "неотделимых улучшений земельного участка" само по себе включение этой категории в оборот отрасли земельного законодательства является еще одним достижением имплементации правоприменительной практики в Закон. Федеральный закон от 21.07.1997 N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" не содержит такого специального объекта государственной регистрации прав как неотделимые улучшения земельного участка. Вместе с тем правоприменительной практике случаи защиты права неотделимых улучшений земельного участка известны. Постановлением Президиума ВАС РФ от 28.05.2013 разрешен по существу спор, одним из объектов которого выступало футбольное поле, как земельный участок, находящийся в аренде <9>.
--------------------------------
<9> Постановление Президиума ВАС РФ от 28.05.2013 N 17085/12 по делу N А32-29673/2011. URL: http://www.arbitr.ru/ (дата обращения: 05.01.2015).
Неоднократно освещалась и в литературе необходимость институализации неотделимых улучшений земельного участка. И.В. Богомяков отмечал недостатки механизма изъятия земельных участков для публичных нужд именно в указанной связи <10>. Д.В. Хаустов и В.Б. Белицкий отмечали необходимость надлежащей оценки улучшений земельного участка при разрежении судебного спора <11>.
--------------------------------
<10> Богомяков И.В. Недостатки механизма изъятия земельных участков для государственных и муниципальных нужд // Российская юстиция. 2006. N 11. С. 21.
<11> Хаустов Д.В., Белицкий В.Б. Правовое аспекты экспертизы в земельном споре // Правовые вопросы недвижимости. 2006. N 2. С. 26.
Таким образом, институализация в земельном обороте неотделимых улучшений земельных участков является позитивным шагом в развитии земельного и гражданского законодательства, вбирающим в себя выработанные высшей судебной инстанцией правовые позиции и открывающим перспективы по внедрению в легальный земельный оборот объектов, фактически в нем находящихся: футбольных полей, детских площадок, искусственных ландшафтов и т.п., уже не являющихся просто земельными участками, но и не образующих самостоятельного объекта недвижимости в соответствии с действующей дефиницией ст. 130 ГК РФ.
Наряду с перечисленными достоинствами и недостатками Закона N 499-ФЗ следует указать на обстоятельства отсутствия в нем условий, при наличии которых суд может вынести решение об отказе в удовлетворении иска об изъятии земельного участка (ст. 282 ГК в редакции Закона N 499-ФЗ) либо о признании незаконным решения об изъятии земельного участка (ст. 56.6 ЗК в редакции Закона N 499-ФЗ). Необходимость формулирования таких условий представляется насущной с учетом процессуальной нормы перераспределения бремени доказывания в спорах с участием публичного элемента, закрепленной в ст. 249 Гражданского процессуального кодекса. В условиях такого спора обязанность по доказыванию законности и обоснованности принятого решения лежит на публичном образовании в лице соответствующего органа, что рассматривается доктриной гражданского процесса как одна из гарантий обеспечения равенства всех перед судом. Вместе с тем данное перераспределение бремени доказывания имеет и оборотную сторону: обыватель вынужден доказывать так называемый "отрицательный факт", надлежащее доказывание которого доктриной гражданского процесса признается невозможным <12>. Установление презумпций непосредственно в отраслевом законе создаст правообладателю реальную возможность судебной защиты права собственности, сконфигурировав предмет доказывания таким образом, чтобы и истец, и ответчик находились в процессе доказывания только позитивных обстоятельств по делу.
--------------------------------
<12> Афанасьев С.Ф., Катукова С.Ю. О доказывании отрицательных фактов и возможности применения фикции признания при их обосновании по гражданским делам // Российская юстиция. 2011. N 3. С. 72.
Очевидно, что подобными презумпциями могут выступать:
1) обязанность суда проводить судебную экспертизу по вопросам технической обоснованности изъятия земельного участка для публичных нужд;
2) право суда назначать экспертизу рыночной оценки изымаемого земельного участка при наличии сведений о недостоверности отчета об оценке, к числу которых возможно отнести любые общедоступные сведения, в том числе объявления о продаже объектов недвижимости. Пунктом 28 Постановления Пленума ВАС РФ от 24.03.2005 N 11 арбитражный суд наделен возможностью определения стоимости объекта, исходя из его рыночной стоимости на момент рассмотрения спора <13>;
--------------------------------
<13> Постановление Пленума ВАС РФ от 24.03.2005 N 11 "О некоторых вопросах, связанных с применением земельного законодательства" // Вестник ВАС РФ. 2005. N 5.
3) право суда существенно перераспределять бремя процессуальных расходов, с возможностью проведения указанных экспертиз за счет публично-правового образования, принявшего решение об изъятии без последующего перераспределения между сторонами;
4) гарантии бесплатной квалифицированной юридической помощи правообладателям, с последующей компенсацией расходов за счет средств соответствующего бюджета.
Установление подобного рода презумпций соотносится с представлением об изъятии собственности не только как с экономическим умалением положения правообладателя, но и как с вторжением в автономию воли лица, в отношении которого реализуется процедура изъятия собственности.
Институт права собственности, преодоление которого в публичном интересе предполагается через институт изъятия, подпадает и под международную судебную юрисдикцию в части прав человеке. В Постановлении от 25 июля 2002 г. по делу "Совтрансавто Холдинг" (Sovtransavto Holding) против Украины" Европейский суд по правам человека отметил, что применительно к праву на уважение своей собственности, гарантированному ст. 1 Протокола N 1 к Конвенции, позитивные обязанности могут предполагать принятие определенных мер, необходимых для защиты права собственности. Это налагает на государство обязательство соблюдать судебную процедуру, которая должна претворять в жизнь необходимые гарантии судебного разбирательства и которая при этом позволит национальным судам эффективно и справедливо разрешать все вопросы между частными лицами <14>. Иначе говоря, конструкция главы VII.1 Земельного кодекса, исходящая из возможности судебной защиты изъятия собственности, но реально его не обеспечивающая, имеет достаточно шансов на то, чтобы стать объектом конституционного судебного контроля либо судебного контроля в рамках процедуры по защите прав человека.
--------------------------------
<14> Постановление Европейского суда по правам человека от 25.07.2002 "Дело "Совтрансавто Холдинг" (Sovtransavto Holding) против Украины" // Журнал российского права. 2003. N 9. С. 133 - 156.
Литература
1. Афанасьев С.Ф., Катукова С.Ю. О доказывании отрицательных фактов и возможности применения фикции признания при их обосновании по гражданским делам // Российская юстиция. 2011. N 3. С. 69 - 73.
2. Богомяков И.В. Недостатки механизма изъятия земельных участков для государственных и муниципальных нужд // Российская юстиция. 2006. N 11. С. 19 - 22.
3. Бочаров Н.Н. Вопросы приобретения, прекращения и обременения права собственности граждан на земельный участок // Юрист. 2014. N 17. С. 30 - 35.
4. Бугаев И.Е. Право собственности субъектов Российской Федерации // Гражданское право. 2012. N 2. С. 31 - 35.
5. Обзор судебной практики Верховного Суда Российской Федерации 1 (2014): (утв. Президиумом Верховного Суда РФ 24.12.2014. URL: http://www.supcourt.ru (дата обращения: 05.01.2015).
6. Определение Конституционного Суда РФ от 03.07.2007 N 595-О-П "По запросу Сормовского районного суда города Нижнего Новгорода о проверке конституционности абзаца второго пункта 2 статьи 222 Гражданского кодекса Российской Федерации" // Вестник Конституционного Суда РФ. 2007. N 6.
7. Постановление Европейского суда по правам человека от 25.07.2002 "Дело "Совтрансавто Холдинг" (Sovtransavto Holding) против Украины" // Журнал российского права. 2003. N 9. С. 133 - 156.
8. Постановление Президиума ВАС РФ от 28.05.2013 N 17085/12 по делу N А32-29673/2011 // Официальный сайт Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации. URL: http://www.arbitr.ru/ (дата обращения: 05.01.2015).
9. Симонова Е.С. Соотношение частных и публичных интересов при ограничении и прекращении прав на земли сельскохозяйственного назначения в общественных интересах: сравнительный анализ законодательства стран - участниц СНГ и ЕврАзЭС // Юридический мир. 2012. N 3. С. 53 - 56.
10. Хаустов Д.В., Белицкий В.Б. Правовое аспекты экспертизы в земельном споре // Правовые вопросы недвижимости. 2006. N 2. С. 24 - 28.
Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Земельное право, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.
Навигация по сайту:
Контакты:
197839245
"Горячие" документы: