ЮРИСПРУДЕНЦИЯ: МАГИСТЕРСКИЕ, ДИПЛОМНЫЕ, КУРСОВЫЕ
Консультационные услуги студентам
Консультационные услуги студентам
Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Муниципальное право. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии
Вернуться к списку статей по юриспруденции
МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ НА ПУТИ К НАРОДОВЛАСТИЮ
Н.С. ТИМОФЕЕВ
Очередной виток муниципальной реформы свидетельствует о не удовлетворяющих ни государственную, ни муниципальную бюрократию, ни граждан, ни высших должностных лиц Российского государства результатах предшествующих этапов муниципального конструирования. В очередной раз подтверждается образное выражение Г.В. Барабашева: "Местное самоуправление - трудное дитя России". Трудное, но не нелюбимое. Хотя и особенно любимым его назвать нельзя. Ребенка заласкали "федералы", а теперь подбросили "регионалам". В то же время, пожалуй, впервые можно говорить о появляющейся возможности для многовариантности решения задач и проблем местного самоуправления.
По оценке О.В. Морозова, начальника Управления Президента России по внутренней политике, суть новой редакции Закона N 131-ФЗ прежде всего в том, что "ответственность за результаты состояния местного самоуправления, его эффективность (а автор считает, может быть, и судьбу) относятся сегодня к субъекту, к муниципалам, гражданам. Это ваш выбор" <1>.
--------------------------------
<1> Из выступления на семинаре-совещании председателей законодательных собраний регионов 24 мая 2014 г. См. стенограмму: Местное право. 2014. N 3. С. 8911.
Преобразования местного самоуправления связываются со стремлением сделать "политическую систему более открытой, более демократической, более конкретной и в большей степени соответствующей и вызовам времени, и нашему устройству, нашей Конституции, выбору наших граждан" <2>.
--------------------------------
<2> Там же. С. 90.
Впервые за 19 лет перманентного реформирования даруется возможность реализовывать не только разные модели местного самоуправления, в каждом субъекте свою, но и внутри субъекта разновариантную. Но за признанием этого позитивного вывода, весьма условного, скрыты подводные камни на пути развития местного самоуправления, определяемые И.В. Бабичевым как риски развития.
К этим рискам следует отнести не только чрезмерную централизацию управления в субъектах Федерации (риск N 1) и, как следствие этого, "федерализацию" субъектов РФ, но и замкнутость и клановость правящей элиты, непрозрачность управления, "олигархизация региональных экономических процессов, закрытие социальных лифтов" для притока новых кадров в управление и экономику (риск N 2);
- как следствие этого, "замораживание" развития общественных и гражданских структур в регионах (риск N 3);
- как следствие этого, криминализация ряда экономических и социальных сфер в регионах, нарастание коррупции (риск N 4);
- как следствие этого, возникновение центробежных тенденций внутри всей Федерации (риск N 5).
Осторожный подход к оценке ситуации в возможном развитии рисков как крайних ситуаций, выраженных в колонке редактора <3>, носит определенную недоговоренность.
--------------------------------
<3> Местное право. 2014. N 3.
Вышеуказанные риски носят характер постоянный. Они были и будут. Другое дело, что "раскрепощение" регионов может способствовать их (рисков) развитию.
Есть еще ряд опасностей, влияющих на становление модернизированной современной модели местного самоуправления, и главная из них, опасность первого уровня, - реформенная усталость и естественное стремление к стабильности.
К опасности второго уровня следует отнести надвигающуюся очередную реформу, связанную с приведением в порядок муниципальных полномочий, устанавливаемых 202 отраслевыми законами.
Однако самая серьезная опасность заключается в незыблемости проблем бюджетного обеспечения муниципальных образований. По-прежнему отсутствуют бюджетные и налоговые правовые механизмы финансового обеспечения сложившихся перераспределяемых разграниченных и делегированных полномочий.
К позитивным ожиданиям можно отнести то, что современная реформа будет способствовать развитию эффективной государственной и муниципальной бюрократии на основе использования общинно-общественного потенциала. Автор стоит на позиции признания наиболее возможного пути решения проблем российской государственности за счет раскрепощения и использования общественного потенциала. Обращение в годовщину 150-летия Земской реформы 1864 г. к ее основному потенциалу свидетельствует, что именно привлечение на службу Отечеству "земских людей" способствовало возвеличиванию России.
В современных условиях муниципальной реформы особое значение приобретают проблемы городского местного самоуправления. Мы вынуждены признать, что города превращаются из социально-общественных территориальных сообществ в особые зоны экономико-политического характера, базирующиеся не на "полисной демократии", а на "государственном усмотрении". С этим связаны и новеллы обновленного ФЗ N 131-ФЗ в части изменения территориальных основ местного самоуправления. Двухуровневая модель организации местного самоуправления - муниципальный район - городское, сельское поселение - дополняется двухуровневым городским самоуправлением - городской округ с внутригородским делением.
Однако в данном случае возможность, предоставляемая субъектам, сохранения существующего порядка или развития нового в муниципальном и экспертном сообществе оценивается так же, как "опасность". Она заключается в возможности усиления государственного регулирования развития городских агломераций, рассматриваемых как опорный каркас развития страны <4>. Ясно, что перспективы их развития потребуют усиления государственного воздействия. Однако в данном случае развитие муниципальной внутригородской составляющей будет связано с обеспечением интересов населения.
--------------------------------
<4> См.: Информационно-аналитические материалы Министерства регионального развития Российской Федерации. 28.02.2014. N 2628-сн/06/.
Создание депутатского корпуса во внутригородских муниципальных образованиях будет способствовать продвижению новых молодых инициативных кадров и в муниципальную, и государственную систему органов.
С расширением депутатского корпуса связано и позитивное решение конфликтов между элитами.
По признанию руководителей заксобраний субъектов, "новое - это хорошо забытое старое. В Челябинске эта схема действовала до 1991 года. У нас 7 районов было, и было 7 советов народных депутатов, были руководители исполкомов, и они себя очень хорошо зарекомендовали. Тогда эти советы пользовались авторитетом, уважением и поддержкой граждан" <5>.
--------------------------------
<5> Из выступления на семинаре-совещании с председателями законодательных собраний регионов. Москва, 24 мая 2014 г. См. стенограмму выступления В.В. Мякуш (Челябинская область), Л.М. Берлина (Иркутская область).
Вполне очевидно, что сохранение одноуровневого местного самоуправления в городских округах со значительной численностью населения (особенно тех, которые уже структурированы на внутригородские административные муниципальные образования) значительно усиливает угрозу вовлечения местного самоуправления в сферу государственно-политических отношений.
Создание, а фактически возрождение внутригородских муниципальных образований не только приближает местное самоуправление к жителям, но и усиливает его возможности за счет количественного и качественного роста депутатского корпуса.
Таким образом, наиболее полно реализуется триединая сущность местного самоуправления как формы публичной власти, как деятельности населения и развития различных форм самоорганизации граждан. Сохранение одноуровневого городского самоуправления ограничивает гражданскую активность и не способствует преодолению отчужденности граждан от власти.
Нельзя также не принимать во внимание, что построение вертикали городской местной власти способствует ограничению процессов, связанных с ростом зависимости общегородского уровня местного самоуправления как от органов государственной власти субъектов Российской Федерации, так и органов федерального уровня.
Локализация городского сообщества позволит развить практику непосредственного выдвижения своих представителей для избрания на выборные муниципальные должности и депутатов представительных органов через избирательные списки, формируемые локальными сообществами с преимущественным применением мажоритарной системы.
Закон 2003 г. разрешал местное самоуправление на внутригородских территориях только двух городов федерального значения - Москвы и Санкт-Петербурга. Остальным городам, в т.ч. с миллионным населением, предоставлялся статус городского округа с внутригородским административным управлением. Нельзя не согласиться с оценкой С.А. Авакьяна о том, что "при такой системе население Москвы и Санкт-Петербурга реально не имеет местного самоуправления на уровне города, но оно и не участвует в управлении районами городов, в которых проживает" <6>.
--------------------------------
<6> Авакьян С. А есть ли в России местное самоуправление? // Российская Федерация сегодня. 2009. N 16.
Развитие двухуровневого самоуправления в ФЗ N 131-ФЗ 2003 г., пришедшего на смену ФЗ N 154-ФЗ 1995 г., закреплявшему одноуровневую и равностатусную систему муниципальных образований, получило продолжение в ФЗ N 136-ФЗ 2014 г. Казалось бы, законодательное закрепление возможности создания "матрешки" в пределах городского округа должно быть одобрено муниципальным сообществом. Однако современные реалии муниципального строительства Российской Федерации свидетельствуют о явном стремлении не воспользоваться "новыми" возможностями.
Обращая внимание на это обстоятельство, председатель Комитета Государственной Думы РФ по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления Виктор Кидяев с сожалением констатирует: "...сплошь и рядом ставится под сомнение возможность эффективного городского хозяйства в условиях районного деления и делается вывод, что законопроект направлен на то, чтобы отменить выборы глав городов" <7>.
--------------------------------
<7> Реформа МСУ продолжается // Самоуправление. 2014. N 4. С. 4.
В какой-то мере может быть повторен московский путь развития внутригородского местного самоуправления. Московская власть, вынужденная по принуждению пойти на самоуправление на уровне районов, на основе "свободы усмотрения" устанавливает перечень вопросов местного значения, источников доходов местных бюджетов, определяет состав муниципальной собственности и т.д.
Центром решения проблем жизнеобеспечения становятся территориальные органы исполнительной власти Москвы - районные управы. Иногда такую модель называют государственно-муниципальной. Существующие формы взаимодействия органов местного самоуправления и районных управ носят характер необязательных "согласований и участия". Сферы реального взаимодействия не имеют существенного значения. Анализ компетенции управ районов (см. Постановление Правительства Москвы от 24 февраля 2010 г. N 157-ПП "О полномочиях территориальных органов исполнительной власти города Москвы") свидетельствует о том, что организационные, правовые и экономические полномочия районных управ связаны с наличием функций, как властных, так и управленческих.
Следует согласиться с выводом о том, что полномочия представляют собой арсенал средств (организационных, правовых, экономических), с помощью которых управа выполняет функции органа государственной власти и управления <8>. Перед нами пример превращения города из социальных общностей территориальных сообществ в особые зоны экономико-политического характера, базирующиеся на "государственном усмотрении". Налицо "упущенная выгода", связанная с разнообразием и инициативой, реализуемыми непосредственно муниципальными органами и населением.
--------------------------------
<8> См.: Жихар Ю.П. Управа района в системе исполнительных органов власти города Москвы: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Челябинск, 2011. С. 23 - 24.
Очевидно, что проблемы управления городами - федеральными и городскими округами, определяемыми как городские агломерации, носят общий характер. В обоих случаях требуется развитие демократизации объединительного плана. Следует отметить, что представительные системы разных уровней - и государственных, и муниципальных - на конституционной основе направлены на сочетание интересов, которые обеспечиваются за счет, во-первых, взаимодействия общегосударственного и городского и городских муниципальных районов, во-вторых, централизованного планирования и инициативы районов, в-третьих, развития значимой самостоятельности, в-четвертых, права участия районных советов в работе городского, внесения своих предложений, требующих консенсусных решений (традиционных для русской общинности), в-пятых, возможности права вето муниципальных районов по отношению к городскому уровню и т.д.
Заслуживает внимания и зарубежный опыт, связанный с общими собраниями депутатов различных уровней представительных систем (например, коммун и дистриктов во Франции), опыт прежних наших Советов, связанный с деятельностью территориальных депутатских объединений (следует обратить внимание на то, что принципы единства в развитии городского хозяйства и руководства районными Советами были заложены Законом РСФСР 1971 г. "О городском, районном в городе Совете народных депутатов РСФСР").
Мы вступили на путь очередного политического и социального экспериментирования. При этом должны исходить из неразрывности гуманистических ценностей, индивидуальной свободы, экономического процветания, социальной солидарности.
Налицо признание необходимости новой организации институционального партнерства всех участников территориального развития на политическом уровне (выборных лиц и граждан), а также административном и техническом уровнях, что является необходимым условием, обеспечивающим социальный прогресс, экономический рост и в конечном итоге устойчивое развитие.
К развитию в этом направлении приглашает нас Европейская хартия городов II (Париж, 13 ноября 2007 г.), призывающая к строительству в рамках общих ценностей и обмена опытом как новый урбанистический проект для больших и малых городов на будущие годы.
Концепция управления городом, отвечающая этим целям, заключается в сочетании трех ценностей - свободы, участия, эффективности.
Для нашего современного обсуждения проблем реформирования городского местного самоуправления особый интерес представляет развитие принципа субсидиарности, отраженного в Европейской хартии местного самоуправления. Европейская хартия городов II исходит из того, что этот принцип применяется как к надмуниципальным урбанизированным территориям, управление в которых должно основываться на власти избирателей на основе всеобщего избирательного права, так и к внутримуниципальным территориям (кварталам, округам, районам), в которых должны быть собрания выборных лиц, собственные средства и полномочия по решению вопросов местного значения. Полагаю, что именно такой подход должен рассматриваться как стратегический.
Конституционная норма (ч. 2 ст. 3 Конституции РФ) устанавливает единую систему органов публичной власти в государстве. Организационное обособление органов местного самоуправления не закрывает путь к новым (а иногда и возврату к старым) формам организационного взаимодействия органов местного самоуправления и органов государственной власти. Такой подход будет способствовать качественному и эффективному выполнению общей функции по обеспечению условий достойной жизни и свободного развития человека.
В.И. Васильев развитие местного самоуправления связывает с превращением его в неотъемлемую часть общей системы народовластия <9>. По сути, речь идет о придании органам местного самоуправления новых свойств, об изменении их природы, о сближении с органами государственной власти.
--------------------------------
<9> Васильев В.И. Местное самоуправление: конституционные идеи и практика // Управление библиотечных фондов (Парламентская библиотека). Публикации в журналах и интернет-ресурсах. Ч. 1. М., 2014. С. 21.
На заседании Совета по развитию местного самоуправления при Президенте РФ 21 января 2013 г. Президент РФ В.В. Путин признал, что "несмотря на то, что этот уровень управления не называется государственным в юридическом смысле этого слова, но по смыслу, конечно, это один из самых важных государственных уровней власти, потому что он непосредственно работает с людьми в ежедневном и ежечасном режиме" <10>. Следуя этому тезису, мы должны признать основной обязанностью как органов государственной власти, так и муниципальных органов уважительное отношение к позиции территориальных (местных) сообществ, встречаемых в многочисленных формах участия населения в осуществлении единого народовластия.
--------------------------------
<10> Стенограмма заседания Совета по развитию местного самоуправления при Президенте РФ от 21 января 2013 г. URL: http://news.Kremlin.ru.news/17397.
Литература
1. Авакьян С. А есть ли в России местное самоуправление? // Российская Федерация сегодня. 2009. N 16.
2. Бондарь Н.С. Самоуправление как демократия малых пространств // Сборник материалов научной конференции, посвященной памяти Г.В. Барабашева. М., 2005.
3. Васильев В.И. Местное самоуправление: конституционные идеи и практика // Управление библиотечных фондов (Парламентская библиотека). Публикации в журналах и интернет-ресурсах. Ч. 1. М., 2014.
4. Жихар Ю.П. Управа района в системе исполнительных органов власти города Москвы: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Челябинск, 2011.
5. Информационно-аналитические материалы Министерства регионального развития Российской Федерации. 28.02.2014. N 2628-сн/06/.
6. Семинар-совещание с председателями законодательных собраний регионов. Москва, 24 мая 2014 г. // Стенограмма выступлений.
7. Стенограмма заседания Совета по развитию местного самоуправления при Президенте РФ от 21 января 2013 г. URL: http://news.Kremlin.ru.news/17397.
8. Тихомиров Ю.А. Публичное право. М., 1995.
9. Чиркин В.Е. Публичное управление. М., 2004.
Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Муниципальное право, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.
Навигация по сайту:
Контакты:
197839245
"Горячие" документы: