Принцип нормативного финансирования национальной системы образования: проблемы содержания и реализации. Статьи по предмету Административное право

Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Административное право. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии

ЗАКАЗАТЬ

Вернуться к списку статей по юриспруденции

ПРИНЦИП НОРМАТИВНОГО ФИНАНСИРОВАНИЯ НАЦИОНАЛЬНОЙ СИСТЕМЫ ОБРАЗОВАНИЯ: ПРОБЛЕМЫ СОДЕРЖАНИЯ И РЕАЛИЗАЦИИ

И.С. ЧЕРЕПОВА

В современных условиях основу правовой доктрины в целом и финансово-правовой - в частности составляют идеи либерализма, такие как собственность, свобода, мир, равенство, веротерпимость, демократия и гражданское общество, которые нашли свое закрепление в действующей Конституции России и не ставятся под сомнение отечественными учеными-юристами. Данное обстоятельство может считаться бесспорным, поскольку именно либерализм является политико-правовой основой рыночной экономики (капитализма) <1>.
--------------------------------
<1> Thurow Lester C. The Future of Capitalism. How Today's Economic Forces Shape Tomorrow's World. Penguin books, 1997. P. 36.

Завершение перехода страны к рыночной экономике отразилось в том числе на системе образования в целом, ее правовой и финансово-экономической основе - в частности. В связи с этим и в связи с изменением законодательной основы системы образования в Российской Федерации приобретает актуальность исследование нормативно-правовой основы финансово-экономического обеспечения отечественного образования.
Финансово-экономическое обеспечение национальной системы образования предполагает формирование и использование кадровых, материальных и финансовых ресурсов, осуществление текущих затрат и капитальных вложений за счет собственных и привлеченных средств отдельных образовательных организаций и всей системы в целом. Сущность финансово-экономического обеспечения указанной системы выражается в фундаментальных и прикладных (специальных) принципах формирования и использования кадровых, материальных и финансовых ресурсов при осуществлении общего, профессионального и дополнительного образования.
Фундаментальные принципы финансово-экономического обеспечения национальной системы образования отражают ее общие взаимосвязи с экономической, финансовой и правовой системами Российской Федерации. К ним возможно отнести: 1) принцип законности; 2) принцип федерализма; 3) принцип приоритета публичного (государственного и муниципального) финансирования; 4) принцип плановости; 5) принцип подконтрольности образовательной деятельности и ее финансово-экономического обеспечения и др. Неукоснительное следование перечисленным принципам способствует целевому и эффективному использованию публичных и частных ресурсов в рамках национальной системы образования, соблюдению финансовой дисциплины <2>.
--------------------------------
<2> Керимов Д.А. Свобода, право и законность в социалистическом обществе. М., 1960; Китаева А.В. Обеспечение законности и дисциплины в деятельности органов государственной власти Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2005.

Фундаментальные принципы финансово-экономического обеспечения национальной системы образования опосредуются в прикладных принципах. Так, например, принцип законности имеет свое продолжение в принципе соблюдения финансовой дисциплины <3>. Система прикладных принципов более динамична. Такие принципы имеют более узкую сферу действия, значительно чаще устанавливаются и упраздняются в зависимости от фактических обстоятельств. В рамках настоящей статьи остановимся на таких прикладных принципах финансово-экономического обеспечения национальной системы образования, как: 1) принцип единства кассы в государственных и муниципальных образовательных учреждениях; 2) принцип бюджетирования, ориентированного на результат; 3) принцип нормативного финансирования.
--------------------------------
<3> Емельянов А.С. Реализация охранительной функции финансового права: Дис. ... докт. юрид. наук. М., 2005. С. 51.

Последний из названных, по сути, является ключевым среди прикладных принципов. Его содержание не раскрывается в законодательстве. Однако отдельным его аспектам и порядку их реализации посвящен целый ряд статей нового Закона "Об образовании в Российской Федерации" <4>. Так, из смысла ст. 99 указанного Закона следует, что финансово-экономическое обеспечение оказания государственных и муниципальных услуг в сфере образования осуществляется в соответствии с действующим законодательством с учетом особенностей, установленных данным Законом, а также разграничения расходных обязательств в сфере образования между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации.
--------------------------------
<4> Федеральный закон от 29 декабря 2012 г. N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации" // СЗ РФ. 2012. N 53 (ч. I). Ст. 7598.

Нормирование затрат на оказание государственных и муниципальных услуг в сфере образования осуществляется применительно к каждому уровню образования в зависимости от государственных образовательных стандартов, вида и направленности образовательных программ с учетом форм обучения, типа образовательной организации, категории (при ее наличии), сетевых форм организации образовательного процесса, образовательных технологий, специальных условий получения образования обучающимися с ограниченными возможностями, обеспечения дополнительного профессионального образования педагогических работников, а также иных особенностей организации образовательного процесса в расчете на одного обучающегося. Исключение из приведенного правила сделано для малокомплектных образовательных организаций и образовательных организаций, расположенных в сельских населенных пунктах и реализующих основные общеобразовательные программы. Нормативы для них формируются без учета подушевого принципа. Следовательно, действующее законодательство определяет необходимость установления нормативов финансирования образовательных учреждений, при этом они могут быть установлены в расчете на одного обучающегося (по общему правилу) либо без учета подушевого принципа (в качестве исключения).
Необходимо обратить внимание на содержание п. 3 ст. 99 Закона об образовании, согласно которому нормативные затраты на оказание государственных или муниципальных услуг в сфере образования включают в себя затраты на оплату труда педагогических работников с учетом обеспечения уровня средней заработной платы педагогических работников за выполняемую ими учебную (преподавательскую) и другую работу, определяемого в соответствии с решениями Президента РФ, Правительства РФ, органов государственной власти субъектов Федерации, органов местного самоуправления. Расходы на оплату труда педагогических работников муниципальных общеобразовательных организаций, включаемые органами государственной власти субъектов Федерации в рассматриваемые нормативы, не могут быть ниже уровня, соответствующего средней заработной плате в соответствующем субъекте Федерации, на территории которого расположены такие общеобразовательные организации.
В условиях перехода от модели правового регулирования образовательной деятельности 90-х годов прошлого века к современной модели актуальным является стимулирование использования новых подходов к организации образования. Примером такого стимулирования могут служить указы Президента РФ, в соответствии с которыми перевод муниципальных общеобразовательных учреждений на нормативное подушевое финансирование и внедрение системы оплаты труда преподавателей, ориентированной на результат, расценивалось в качестве эффективных управленческих действий и являлось одним из оснований для выделения дополнительных ассигнований из федерального бюджета органам исполнительной власти субъектов Федерации и местного самоуправления. Так, в п. 42 Перечня показателей для оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации <5> и в п. 28 Перечня показателей для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов <6> до 1 января 2013 г. <7> присутствовал показатель "доля государственных (муниципальных) общеобразовательных учреждений, переведенных, на нормативное подушевое финансирование и новую систему оплаты труда, ориентированную на результат". Рассматриваемое стимулирование имело не только моральную и организационную составляющую, но также и финансовую. Порядок такого финансового стимулирования был определен Постановлением Правительства РФ от 14 августа 2008 г. N 608 <8>. Следует отметить, что данный порядок был с 2013 г. упразднен в связи с установлением нового <9>, который уже не содержал аналогичных правил.
--------------------------------
<5> См.: Указ Президента РФ от 28 июня 2007 г. N 825 // СЗ РФ. 2007. N 27. Ст. 3256.
<6> См.: Указ Президента РФ от 28 апреля 2008 г. N 607 // СЗ РФ. 2008. N 18. Ст. 2003.
<7> См.: Указ Президента РФ от 14 октября 2012 г. N 1384 // СЗ РФ. 2012. N 43. Ст. 5815; Указ Президента РФ от 21 августа 2012 г. N 1199 "Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации" // СЗ РФ. 2012. N 35. Ст. 4774.
<8> См.: Постановление Правительства РФ от 14 августа 2008 г. N 608 // СЗ РФ. 2008. N 34. Ст. 3918.
<9> См.: Постановление Правительства РФ от 3 ноября 2012 г. N 1142 // СЗ РФ. 2012. N 46. Ст. 6350.

При рассмотрении вопросов финансово-экономического обеспечения системы образования и реализации принципа нормативного финансирования образовательных организаций особый интерес представляют Указы Президента РФ от 7 мая 2012 г. <10>, стратегическая цель которых - достижение высокого уровня жизни россиян за счет улучшения государственного управления, повышения качества работы государственного сектора, производительности труда и инвестиционной активности в экономике. Значительное внимание в майских указах уделяется системе образования. Особое значение в контексте темы настоящего исследования имеют Указы N 597 и 599. В первом из них установлены ориентиры заработной платы работников системы образования. Во втором Правительству РФ была поставлена задача обеспечить к июню 2013 г. переход к нормативно-подушевому финансированию образовательной программы высшего профессионального образования. Результатом решения данной задачи стало вступление в силу Постановления Правительства РФ от 3 июня 2013 г. N 467 "О мерах по осуществлению перехода к нормативно-подушевому финансированию имеющих государственную аккредитацию образовательных программ высшего профессионального образования" <11>.
--------------------------------
<10> См.: Указы Президента РФ от 7 мая 2012 г. N 596 "О долгосрочной государственной экономической политике" // СЗ РФ. 2012. N 19. Ст. 2333; N 597 "О мероприятиях по реализации государственной социальной политики" // СЗ РФ. 2012. N 19. Ст. 2334; N 598 "О совершенствовании государственной политики в сфере здравоохранения" // СЗ РФ. 2012. N 19. Ст. 2335; N 599 "О мерах по реализации государственной политики в области образования и науки" // СЗ РФ. 2012. N 19. Ст. 2336; N 600 "О мерах по обеспечению граждан Российской Федерации доступным и комфортным жильем и повышению качества жилищно-коммунальных услуг" // СЗ РФ. 2012. N 19. Ст. 2337; N 601 "Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления" // СЗ РФ. 2012. N 19. Ст. 2338; N 602 "Об обеспечении межнационального согласия" // СЗ РФ. 2012. N 19. Ст. 2339; N 606 "О мерах по реализации демографической политики Российской Федерации" // СЗ РФ. 2012. N 19. Ст. 2340.
<11> См.: Постановление Правительства РФ от 3 июня 2013 г. N 467 "О мерах по осуществлению перехода к нормативно-подушевому финансированию имеющих государственную аккредитацию образовательных программ высшего профессионального образования" // СЗ РФ. 2013. N 23. Ст. 2924.

В новом Законе об образовании вопросам финансово-экономического обеспечения национальной системы образования посвящены: статья 5, определяющая общие гарантии реализации права на образование; статьи 6 - 9, разграничивающие полномочия Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований в области образования; глава 13, в которой установлены общие принципы экономической деятельности и финансирования в области образования.
Согласно нормам главы 13 нового Закона об образовании выделяется четыре основные источника финансово-экономического обеспечения национальной системы образования: 1) бюджетное финансирование (ст. ст. 99, 100); 2) средства физических и юридических лиц (ст. ст. 101, 104); 3) доходы от использования имущества образовательных организаций (ст. 102); 4) прибыль хозяйственных обществ и партнерств, созданных образовательными организациями для внедрения результатов их интеллектуальной деятельности.
В статьях 99 и 100 нового Закона об образовании закреплен специальный порядок бюджетного финансирования образовательных организаций. Бюджетное законодательство в данной сфере применяется в субсидиарном порядке <12>. Основными особенностями данного специального порядка являются: 1) рассмотренный выше принцип нормативного финансирования (нормативно-подушевого по общему правилу; нормативному без учета подушевого принципа в качестве исключения); 2) предоставление бюджетного финансирования (из федерального бюджета, бюджетов субъектов Федерации и местных бюджетов) в соответствии с доведенными до образовательных учреждений по итогам публичного конкурса контрольными цифрами приема обучающихся, в том числе в порядке целевого приема (ст. 56); 3) осуществление бюджетного финансирования только образовательных организаций, прошедших государственную аккредитацию без учета организационно-правовой формы и формы собственности; 4) предоставление бюджетных ассигнований на цели образования нижестоящим бюджетам бюджетной системы Российской Федерации в форме субвенций, а образовательным организациям - субсидий.
--------------------------------
<12> Болтинова О.В., Мошкова Д.М. Правовое регулирование финансирования высшего образования в свете проводимой реформы // Lex Russica. 2013. N 3.

Новый порядок финансирования образовательных организаций также характеризуется: 1) зависимостью финансового обеспечения от реализации образовательных программ, потребностей образовательной организации, количества обучающихся в образовательной организации; 2) возможностью для образовательной организации самостоятельно перераспределять средства; 3) установлением связи между финансированием и качеством образовательных услуг.
Последнее особенно важно. При этом впервые в отечественном законодательстве закреплена норма, согласно которой к контролю качества образовательных услуг привлекаются представители общественности и работодателей (ст. 95). В качестве инструментов участия общественности и работодателей в оценке качества образования вводится институт независимой оценки качества образования в рамках профессионально-общественной аккредитации образовательных программ. Целью такой оценки является определение уровня обеспечения организации образовательного процесса, а также предоставление необходимой информации потребителям образовательных услуг, формирование образовательного рейтинга среди образовательных организаций как внутри страны, так и на международной арене.
Общественно-профессиональная оценка качества образования широко распространена в мировой практике. Она строится вокруг деятельности конкретной образовательной организации. В ее рамках основное внимание уделяется вопросам качества результатов обучения на уровне конкретных образовательных программ и институциональном уровне применительно к конкретной образовательной организации. Именно качество образования становится основным критерием оценки эффективности деятельности такой организации. На основе рассматриваемой экспертной деятельности формируются национальные и глобальные рейтинги образовательных организаций и образовательных программ, популярные в странах-участницах Болонского процесса (Англия, Германия, Франция), а также в США и ряде стран Азиатско-Тихоокеанского региона (КНР, Сингапур, Южнокорейская республика) <13>.
--------------------------------
<13> Независимая оценка качества образования: цели и ожидания // Служба распространения пресс-релизов. http://www.press-release.ru/branches/education/04ad61d37a7a2 (дата обращения: 30.06.2014).

Результатом независимой оценки качества образования должно стать повышение конкурентоспособности российских образовательных организаций на российском и международном рынке образовательных услуг.
К независимой оценке качества образования предъявляются следующие требования: открытость, гласность, привлечение широкой общественности. Реализация указанных требований должна, по мнению законодателя, обеспечить объективные показатели образовательной деятельности. Соответственно, результаты такой оценки формируют общественное мнение о конкретной образовательной организации, от которого зависит ее конкурентоспособность. Критерии, показатели и параметры оценки определяются самостоятельно оценивающими организациями. Инициатором проведения оценки качества могут быть как сама образовательная организация, так и любое другое заинтересованное лицо.
Институт общественной аккредитации, установленный статьей 96 Закона об образовании, стал новацией для отечественного законодательства. Общественная аккредитация образовательной организации может быть получена в различных российских, иностранных и международных организациях. Подобные инструменты общественного контроля качества образовательных услуг широко распространены в западных странах. Под общественной аккредитацией понимается признание уровня образовательной организации соответствующим критериям и требованиям российских, иностранных и международных организаций. Деятельность общественных аккредитационных структур строится на самостоятельности и автономии от аналогичной деятельности государственных аккредитационных органов.
Профессионально-общественная аккредитация осуществляется путем оценки профессиональных качеств выпускников образовательных организаций. В ее процессе оценивается не качество образовательного процесса как такового, а именно его результат. Следует подчеркнуть опыт ряда иностранных государств: вузы ФРГ подвергаются аттестации общенациональными профессиональными ассоциациями; Совет Англии по финансированию высшего образования использует методики оперативного получения информации об усилиях и достижениях вузов в области обеспечения качества высшего профессионального образования; в США признание качества образования осуществляется посредством неправительственных добровольных институциональных или профессиональных ассоциаций через специализированную аккредитацию. По результатам профессионально-общественной аккредитации формируются рейтинги образовательных организаций по конкретным специальностям (направлениям подготовки).
При анализе источников финансово-экономического обеспечения деятельности конкретных образовательных организаций необходимо указать на то, что новое законодательство об образовании впервые отразило динамику образовательных правоотношений, т.е. механизм их возникновения, изменения и прекращения. Кроме того, самостоятельную законодательную регламентацию получил договор об образовании как основной инструмент регулирования поведения субъектов образовательной деятельности (ст. 54).
Предусматриваются две разновидности договоров: 1) договор об образовании, заключаемый в случаях приема на обучение по образовательным программам дошкольного образования, приема на обучение по дополнительным образовательным программам и обучения за счет средств физических и (или) юридических лиц; 2) договор о целевом приеме и целевом обучении.
Включение в состав нового законодательства об образовании положений о договорных отношениях в этой сфере является вполне оправданным шагом законодателя, что обусловлено дальнейшим развитием экономических основ образовательной деятельности. В сфере образования все более четко очерчивается новый баланс частных и публичных отношений, который требует своего финансово-правового осознания. Степень вмешательства государства и применение сообразных этому правовых инструментов значительно сокращаются, в свою очередь, расширяется сфера действия автономии воли участников образовательных отношений, фиксируемая в договоре как инструменте закрепления хозяйственных связей. Между тем система образования представляет собой особую группу общественных отношений. Они не могут рассматриваться исключительно в контексте национальной или глобальной экономики. В современных условиях образование - это в первую очередь основа национальной безопасности. Вспомним слова Оскара Пешеля, ошибочно приписываемые Отто фон Бисмарку: "Битву при Садовой выиграл прусский школьный учитель". Система образования должна находиться преимущественно в пределах публичных интересов, а ее финансово-экономическое обеспечение должно рассматриваться в качестве одного из ключевых институтов финансового права.

Библиография

Болтинова О.В., Мошкова Д.М. Правовое регулирование финансирования высшего образования в свете проводимой реформы // Lex russica. 2013. N 3.
Емельянов А.С. Реализация охранительной функции финансового права: Дис. ... докт. юрид. наук. М., 2005.
Керимов Д.А. Свобода, право и законность в социалистическом обществе. М., 1960.
Китаева А.В. Обеспечение законности и дисциплины в деятельности органов государственной власти Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2005.
Независимая оценка качества образования: цели и ожидания // Служба распространения пресс-релизов. http://www.press-release.ru/branches/education/04ad61d37a7a2.
Thurow Lester C. The Future of Capitalism. How Today's Economic Forces Shape Tomorrow's World. Penguin books, 1997.

Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Административное право, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.

ИА ГАРАНТ