ЮРИСПРУДЕНЦИЯ: МАГИСТЕРСКИЕ, ДИПЛОМНЫЕ, КУРСОВЫЕ
Консультационные услуги студентам
Консультационные услуги студентам
Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Административное право. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии
Вернуться к списку статей по юриспруденции
ПЕРСПЕКТИВЫ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ПРОЦЕДУРЫ УРЕГУЛИРОВАНИЯ СЛУЖЕБНЫХ СПОРОВ НА ГОСУДАРСТВЕННОЙ ГРАЖДАНСКОЙ СЛУЖБЕ
М.В. ВОРОБЬЕВА
Для законодательства Российской Федерации о государственной гражданской службе такое понятие, как "индивидуальный служебный спор", сравнительно новое. Впервые его легальное определение было дано в Федеральном законе от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" <1>. До вступления в силу указанного Закона рассмотрение споров, возникающих на гражданской службе, регулировалось трудовым законодательством.
--------------------------------
<1> СПС "КонсультантПлюс".
Вместе с тем многие авторы отрицают возможность возникновения служебных споров на государственной гражданской службе. Так, Ж.Н. Машутина утверждает: "Странным было бы утверждение, что административный орган, уполномоченный государством на совершение властных действий, на властные веления в отношении гражданина, спорит в суде с этим гражданином относительно правомерности или неправомерности своего действия или веления" <2>. А.А. Демин также полагает, что в процессе реализации компетенции органа управления спор не возникает, поскольку орган управления действует в рамках не юридического процесса, а процедуры его функционирования <3>.
--------------------------------
<2> Машутина Ж.Н. Производство по делам, возникающим из административно-правовых отношений, судебный административный процесс // Вопросы государства и права. Томск, 1974. С. 100.
<3> Демин А.А. Административный процесс в развивающихся странах. М.: Изд-во УДН, 1987. С. 37, 38.
Вместе с тем в настоящее время на законодательном уровне рассмотрение индивидуальных служебных споров регулируется главой 16 Закона о государственной гражданской службе. Так, в соответствии со статьей 69 названного Закона индивидуальным служебным спором признаются неурегулированные между представителем нанимателя и гражданским служащим либо гражданином, поступающим на гражданскую службу или ранее состоявшим на гражданской службе, разногласия по вопросам применения законов, иных нормативных правовых актов о гражданской службе и служебном контракте, о которых заявлено в орган по рассмотрению индивидуальных служебных споров. При этом в части 2 ст. 70 предусматривается, что порядок рассмотрения служебных споров в органах по рассмотрению служебных споров регулируется данным Законом и другими федеральными законами, а порядок рассмотрения дел по служебным спорам в судах определяется также гражданским процессуальным законодательством Российской Федерации.
Однако в Законе о государственной гражданской службе порядок работы комиссий по служебным спорам регулируется одной статьей 70, особый порядок рассмотрения служебных споров комиссиями государственных органов в процессуальном законодательстве Российской Федерации не устанавливается и специального федерального закона, регулирующего порядок работы комиссий по служебным спорам, на сегодняшний день также нет.
Проанализировав действующее законодательство о государственной гражданской службе в части регулирования служебных споров и судебную практику по данному вопросу, отмечаем, что в данной сфере существует ряд правовых пробелов. Например, на наш взгляд, указание в статье 69 Закона о государственной гражданской службе на то, что индивидуальным служебным спором будут являться только разногласия, о которых заявлено в орган по рассмотрению индивидуальных служебных споров, представляется неточным, поскольку в соответствии с частью 7 ст. 70 служебный спор рассматривается комиссией по служебным спорам, если гражданский служащий самостоятельно или с участием своего представителя не урегулировал разногласия при непосредственных переговорах с представителем нанимателя.
Учитывая изложенное, можно предположить, что служебный спор будет рассматриваться комиссией по служебным спорам, только если на первой стадии развития переговоры гражданского служащего с представителем нанимателя окажутся безрезультатными. Для устранения указанных пробелов в правовом регулировании служебных споров в федеральном законодательстве, на наш взгляд, было бы целесообразно внести в главу 16 Закона о государственной гражданской службе некоторые изменения.
Представляет интерес точка зрения И. Калинина. По его мнению, в целях устранения пробела законодатель может пойти по пути дублирования соответствующих норм из Трудового кодекса РФ в законодательство о государственной гражданской службе. Автор предлагает часть 2 ст. 70 Закона о государственной гражданской службе изложить в следующей редакции: "Порядок рассмотрения служебных споров в органах по рассмотрению служебных споров регулируется трудовым законодательством Российской Федерации в части, не противоречащей настоящему Федеральному закону, а порядок рассмотрения дел по служебным спорам в судах определяется также гражданским процессуальным законодательством Российской Федерации" <4>.
--------------------------------
<4> Калинин И. Проблемы разрешения индивидуальных служебных споров // Кадровик. Трудовое право для кадровика. 2011. N 8.
Главой 16 Закона о государственной гражданской службе федеральным органам исполнительной власти не предоставлены полномочия принимать свои нормативные правовые акты в данной сфере. Вместе с тем, обращаясь к общей норме, можно отметить, что согласно статье 5 данного Закона регулирование отношений, связанных с гражданской службой, осуществляется в том числе нормативными правовыми актами государственных органов. С учетом изложенного в целях обеспечения прозрачности, открытости и эффективности проведения процедуры разрешения служебных споров на государственной гражданской службе многие органы государственной власти издают свои ведомственные нормативные правовые акты, которые устанавливают порядок рассмотрения служебных споров (например, Приказ Министерства связи и массовых коммуникаций РФ от 14 сентября 2009 г. N 116 "О комиссии по служебным спорам Министерства связи и массовых коммуникаций Российской Федерации", Приказ Федеральной службы по надзору в сфере образования и науки от 11 мая 2007 г. N 1307 "О комиссии Федеральной службы по надзору в сфере образования и науки по служебным спорам", Приказ Генеральной прокуратуры РФ от 25 сентября 2009 г. N 314 "О комиссии Генеральной прокуратуры Российской Федерации по служебным спорам", Приказ Федеральной службы по контролю за оборотом наркотиков от 9 июня 2009 г. N 286 "Об утверждении Инструкции по организации работы комиссий органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ по индивидуальным служебным спорам", Приказ Федеральной миграционной службы от 30 сентября 2011 г. N 356 "Об утверждении Положения об организации работы комиссий по индивидуальным служебным спорам в системе ФМС России").
Анализ указанных ведомственных нормативных правовых актов показывает, что некоторые вопросы процедуры разрешения служебных споров регулируются по-разному, и это приводит, в свою очередь, к различному пониманию данных норм в правоприменительной практике, к различному пониманию прав и обязанностей сторон служебного спора. Например, в статье 70 Закона о государственной гражданской службе не устанавливается, какие именно решения может принимать комиссия по служебным спорам, носят ли данные решения обязательный характер для исполнения или рекомендательный.
Напротив, в Приказе Генеральной прокуратуры РФ от 25 сентября 2009 г. N 314 предусмотрено, что по результатам рассмотрения письменного заявления гражданского служащего (гражданина) комиссия принимает одно из следующих решений:
- отказать в удовлетворении заявленных требований;
- рекомендовать устранить выявленные нарушения.
При этом член комиссии, не согласный с ее решением, вправе в письменном виде изложить свое мнение, которое подлежит приобщению к протоколу заседания комиссии.
Учитывая изложенное, в целях легализации сложившейся правоприменительной практики, на наш взгляд, было бы целесообразно внести в статью 70 Закона о государственной гражданской службе изменения, указав, что комиссия по служебным спорам вправе принять одно из следующих решений:
- отказать одной из сторон в удовлетворении заявленных требований;
- указать, какие именно были допущены нарушения, и рекомендовать одной из сторон спора устранить их.
При этом необходимо также за членами комиссии по служебным спорам закрепить право на особое мнение.
Между тем остается незатронутым следующий вопрос: если решение комиссии по служебным спорам для сторон спора обязательно для исполнения, какие меры ответственности могут быть применены к представителю нанимателя и гражданскому служащему при его неисполнении?
На наш взгляд, было бы целесообразно предусмотреть для субъектов служебного спора за неисполнение решения комиссии по служебным спорам дисциплинарную ответственность. Нельзя также забывать, что достаточно важным является вопрос о правах и обязанностях субъектов служебного спора. Неслучайно, например, Н.Г. Кипер определяет административно-правовой спор как разногласия между субъектами административно-правовых отношений по существу различно понимаемых ими взаимных прав и обязанностей <5>. С. Попович, говоря о субъектах административно-правового служебного спора, понимал под административным спор, связанный с законностью административного акта, спор, на возбуждение которого имеет право, с одной стороны, физическое, юридическое лицо или иной субъект, если он считает, что административный акт ущемляет какое-либо его право или непосредственный основанный на законе личный интерес, а с другой стороны - государственный орган, если он считает, что административным актом нарушен закон в пользу физического или юридического лица или же в ущерб определенному учреждению, соответственно общественно-политическому содружеству <6>. Кроме того, Ю.Н. Старилов определяет административный спор как конфликт или юридическую коллизию между представителями государства и иными субъектами из-за противозаконного административного нормотворчества, повлекшего за собой нарушение публичных прав <7>. Д.Б. Миннигулова также подчеркивает: содержанием индивидуального служебного спора является несогласие государственного гражданского служащего с правильностью применения законодательства о государственной гражданской службе и условий служебного контракта; при этом содержанием индивидуального служебного спора не может быть требование об изменении условий прохождения гражданской службы, установленных законом или закрепленных в служебном контракте <8>.
--------------------------------
<5> Кипер Н.Г. Административно-правовой спор (теоретические проблемы) // Юридический мир. 2007. N 12.
<6> Попович С. Административное право. Часть общая. М.: Прогресс, 1968. С. 504.
<7> Старилов Ю.Н. Административная юстиция: теория, история, перспективы. М., 2001.
<8> Миннигулова Д.Б. Несовершенство нормативного регулирования права на забастовку государственных гражданских служащих Российской Федерации // Административное право и процесс. 2011. N 7. С. 22 - 24.
Вместе с тем в главе 16 Закона о государственной гражданской службе не устанавливаются права и обязанности гражданского служащего и представителя нанимателя при возникновении служебного спора. Данный пробел, на наш взгляд, может приводить на практике к различному пониманию прав и обязанностей субъектов.
Проанализировав все вышеуказанные ведомственные нормативные правовые акты, в целях устранения данного правового пробела, на наш взгляд, было бы целесообразно дополнить главу 16 Закона о государственной гражданской службе новой статьей о правах и обязанностях сторон при возникновении служебного спора. Так, по нашему мнению, гражданский служащий либо гражданин, поступающий на гражданскую службу или ранее состоявший на гражданской службе, при возникновении служебного спора обязан:
- принять все возможные меры, необходимые для разрешения служебного спора;
- присутствовать на заседании комиссии по служебным спорам, на котором будет рассматриваться его вопрос.
Гражданский служащий либо гражданин, поступающий на гражданскую службу или ранее состоявший на гражданской службе, при возникновении служебного спора вправе:
- принимать участие лично или с участием своего представителя в переговорах с представителем нанимателя с целью урегулирования служебного спора;
- обращаться в профсоюзный выборный орган, пользоваться бесплатной юридической помощью;
- истребовать у представителя нанимателя, руководителей структурных подразделений государственного органа, в котором он проходит гражданскую службу, необходимые документы;
- во время заседания комиссии по служебным спорам вправе в свою защиту давать письменные объяснения, приглашать свидетелей, экспертов, заявлять ходатайства, в том числе о проведении независимых экспертиз;
- если в случае неявки гражданского служащего на заседание комиссии по уважительной причине комиссия приняла решение о снятии вопроса с рассмотрения, гражданский служащий вправе подать заявление о рассмотрении служебного спора повторно в пределах срока, установленного Законом о государственной гражданской службе;
- обжаловать в суд решение комиссии по служебным спорам в 10-дневный срок со дня вручения ему копии решения комиссии.
Представитель нанимателя при возникновении служебного спора обязан:
- принять все возможные меры, необходимые для разрешения служебного спора;
- присутствовать лично или обеспечить присутствие уполномоченного лица на переговорах с гражданским служащим в целях урегулирования служебного спора или на заседании комиссии по служебным спорам, на котором будет рассматриваться его вопрос.
Представитель нанимателя при возникновении служебного спора вправе:
- назначить своих представителей для участия в переговорах или на заседании комиссии по служебным спорам;
- приглашать свидетелей, экспертов, других гражданских служащих на заседание комиссии по служебным спорам;
- обжаловать в суд решение комиссии по служебным спорам в 10-дневный срок со дня вручения ему копии решения комиссии.
При этом, на наш взгляд, следует принимать во внимание, что во время урегулирования служебного спора на заседании комиссии по служебным спорам между сторонами должны действовать принципы состязательности и равенства сторон. Несмотря на то что представитель нанимателя и гражданский служащий изначально не равны в правах, так как представитель нанимателя обладает властными полномочиями, перед комиссией по служебным спорам стороны должны быть равны, им должны быть предоставлены равные возможности использовать все способы для защиты своих прав.
Наряду с этим, на наш взгляд, в Законе о государственной гражданской службе необходимо закрепить положение, что комиссия по служебным спорам в целях объективного рассмотрения дела имеет право вызывать на заседание свидетелей, приглашать специалистов, получать в данном государственном органе у руководителей структурных подразделений, в территориальных органах - у начальников структурных подразделений территориальных органов необходимые документы в установленный комиссией по служебным спорам срок.
Вместе с тем не стоит забывать о том, что в соответствии с Методикой проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утв. Постановлением Правительства РФ от 26 февраля 2010 г. N 96 "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов", заполнение законодательных пробелов при помощи подзаконных актов в отсутствие законодательной делегации соответствующих полномочий - установление общеобязательных правил поведения в подзаконном акте в условиях отсутствия закона является коррупциогенным фактором <9>.
--------------------------------
<9> СЗ РФ. 2010. N 10. Ст. 1084.
Учитывая изложенное, в заключение можно отметить: ведомственные нормативные правовые акты конкретизируют некоторые положения Закона о государственной гражданской службе, восполняют многие пробелы в части, касающейся разрешения служебных споров на государственной гражданской службе, но тем не менее без внесения соответствующих изменений в федеральное законодательство ведомственные нормативные правовые акты могут привести на практике к разнообразию административных процедур по разрешению служебных споров, а это, в свою очередь, предоставляет правоприменителю право на практике действовать по своему усмотрению, что зачастую приводит к возникновению коррупциогенных факторов на гражданской службе и ущемлению прав гражданских служащих.
Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Административное право, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.
Навигация по сайту:
Контакты:
197839245
"Горячие" документы: