Выборы между реформами российского избирательного законодательства: избирательная кампания по выборам мэра г. Новосибирска (январь - апрель 2014 г.). Статьи по предмету Конституционное право России

Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Конституционное право России. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии

ЗАКАЗАТЬ

Вернуться к списку статей по юриспруденции

ВЫБОРЫ МЕЖДУ РЕФОРМАМИ РОССИЙСКОГО ИЗБИРАТЕЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА: ИЗБИРАТЕЛЬНАЯ КАМПАНИЯ ПО ВЫБОРАМ МЭРА Г. НОВОСИБИРСКА (ЯНВАРЬ - АПРЕЛЬ 2014 Г.)

А.А. МАКАРЦЕВ

В первой половине 2014 г. были приняты законы, направленные на сокращение числа избирательных объединений, обладающих правом выдвигать кандидатов (списки кандидатов) без представления в соответствующую избирательную комиссию подписей избирателей. В Федеральном законе от 22 февраля 2014 N 20-ФЗ "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" <1> нашло закрепление требование о необходимости поддержки выдвижения кандидатов политической партией посредством представления в соответствующую избирательную комиссию подписей избирателей, если выдвижение политической партией федерального списка кандидатов, кандидата по одномандатному избирательному округу не поддержано избирателями на основании результатов последних выборов депутатов Государственной Думы, депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов. Так, выдвижение политической партией федерального списка кандидатов, кандидата по одномандатному избирательному округу считается поддержанным избирателями на основании результатов последних выборов депутатов Государственной Думы, депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации и не требует сбора подписей избирателей в любом из следующих случаев: 1) федеральный список кандидатов, выдвинутый политической партией, по результатам последних выборов депутатов Государственной Думы был допущен к распределению депутатских мандатов или получил не менее 3 процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании по федеральному избирательному округу; 2) список кандидатов, выдвинутый политической партией, был допущен к распределению депутатских мандатов в законодательном (представительном) органе государственной власти хотя бы одного субъекта Российской Федерации созыва, действующего на день официального опубликования (публикации) решения о назначении выборов депутатов Государственной Думы, и т.д.
--------------------------------
<1> Собрание законодательства Российской Федерации. 2014. N 8. Ст. 740.

Подобный подход нашел развитие и в регулирование избирательных кампании по выборам органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Например, согласно изменениям <2>, внесенным в Федеральный закон от 12 июня 2002 N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" <3>, условием поддержки выдвижения политической партией, ее структурным подразделением кандидатов (списков кандидатов) на региональных и муниципальных выборах, при соблюдении которого не требуется представление подписей избирателей, является получение списком кандидатов, выдвинутым этой политической партией, не менее трех процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании по федеральному избирательному округу на выборах депутатов Государственной Думы Российской Федерации либо по единому избирательному округу по выборам законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации.
--------------------------------
<2> Федеральный закон от 5 мая 2014 г. N 95-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" // Рос. газ. 2014. 7 мая. N 6373.
<3> Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. N 24. Ст. 2253.

Фактически эти законы положили начало новому этапу развития российского избирательного права, который можно рассматривать в качестве некоторой контрреформы по отношению к изменениям, которые были внесены в избирательное законодательство в 2012 г. В соответствии с принятым по инициативе Президента Российской Федерации Федеральным законом от 2 мая 2012 N 41-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с освобождением политических партии от сбора подписей на выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, в органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления" <4> политические партии освобождались от сбора подписей избирателей на всех выборах, за исключением выборов главы государства.
--------------------------------
<4> Собрание законодательства Российской Федерации. 2012. N 19. Ст. 2275.

С одной стороны, подобный подход согласуется с ролью политических партий в современной общественно-политической жизни. Они являются необходимым условием должного функционирования механизма демократии, выражают интересы тои или иной части общества и выполняют его волю <5>. В силу действовавшей на момент внесения законодательной инициативы редакции Федерального закона от 11 июля 2001 N 95-ФЗ "О политических партиях" <6> с 1 января 2012 г. в политической партии должны были состоять не менее 40 тыс. членов, при этом более чем в половине субъектов Российской Федерации политическая партия обязывалась иметь региональные отделения с численностью не менее 400 членов. Наличие такого количества членов партии в большинстве субъектов Российской Федерации можно считать показателем уровня поддержки российскими гражданами кандидатов (списков кандидатов), выдвинутых этой партией, поэтому их регистрация в упрощенном порядке, без предоставления подписей избирателей, видится логичной.
--------------------------------
<5> Чуров В.Е., Эбзеев Б.С. Демократия и управление избирательным процессом: отечественная модель // Журнал российского права. 2011. N 11. С. 10.
<6> Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. N 29. Ст. 2950.

С другой стороны, подобный подход не в полной мере согласуется с уменьшением количества членов политических партий. Создание всероссийских политических партий, состоящих из небольшого количества членов, снижает уровень их легитимности. Эти политические объединения не обладают поддержкой значительного числа российских граждан, но имеют право выдвигать кандидатов (списки кандидатов) почти на всех выборах без предоставления подписей избирателей. В связи с этим справедливым можно признать вопрос В.И. Фадеева: "Надо ли было искусственно ускорять процесс развития многопартийности, снижая требование к созданию политических партий?" <7>.
--------------------------------
<7> Фадеев В.И. Стабильность и развитие Конституции Российской Федерации // Конституционализм и правовая система России: итоги и перспективы. Материалы секции конституционного и муниципального права V Международной научно-практической конференции "Кутафинские чтения": Сборник докладов / Отв. ред. В.И. Фадеев. М.: Проспект, 2014. С. 17.

Стартовавшая в январе 2014 г. в Новосибирске избирательная кампания по выборам главы муниципального образования являлась одной из последних, в которой политические партии, появившиеся после партийной реформы 2012 г., смогли принять активное участие, выдвигая кандидатов без представления подписей избирателей. Снижение Федеральным законом от 2 апреля 2012 N 28-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О политических партиях" <8> минимального количества членов политических партий с сорока тысяч до пятисот человек положило начало появлению многочисленных партий различной политической направленности. Если период с середины 2012 по 2013 г. был посвящен организационным мероприятиям в сфере партийного строительства, то с начала 2014 г. новые политические партии уже имели возможность принимать активное участие в политической жизни. Из шестидесяти семи политических партий, имеющих право в соответствии с Федеральным законом "О политических партиях" принимать участие в выборах, на 9 января 2014 г. региональные отделения на территории Новосибирской области имели пятьдесят шесть <9>.
--------------------------------
<8> Собрание законодательства Российской Федерации. 2012. N 15. Ст. 1721.
<9> Список региональных отделений политических партий, зарегистрированных на территории Новосибирской области на 09.01.2014. URL: http://www.izbirkomnso.ru/political_parties/1025/14475585/ (дата обращения - 10 февраля 2014 г.).

Назначение выборов и общая характеристика
избирательной системы по выборам мэра г. Новосибирска

9 января 2014 г. мэр г. Новосибирска, срок полномочий которого заканчивался в марте 2014 г. <10>, перешел на должность заместителя губернатора Новосибирской области. В связи с этим встал вопрос о проведении досрочных выборов главы самого большого муниципального образования в России <11>. Согласно п. 4 ст. 10 Федерального закона от 12 июня 2002 N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" в случае досрочного прекращения полномочий органов местного самоуправления досрочные выборы должны быть проведены не позднее чем через шесть месяцев со дня такого досрочного прекращения полномочий. Согласно этому требованию выборы мэра г. Новосибирска должны были быть проведены до 11 июля 2014 г.
--------------------------------
<10> Выборы мэра г. Новосибирска согласно ст. 81.1 Федерального закона от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" должны были пройти во второе воскресенье сентября 2014 г.
<11> Новосибирск является третьим по численности населения городом Российской Федерации. Имеет статус городского округа. На 1 января 2014 г. численность населения города согласно данным Федеральной службы государственной статистики по Новосибирской области была равна 1547910 человекам. URL: http://www.novosibstat.ru (дата обращения - 15 марта 2010 г.); численность избирателей, зарегистрированных на территории города Новосибирска, - 1161286 человек. URL: http://www.izbirkom.novo-sibirsk.ru (дата обращения - 10 марта 2014 г.).

Предложение председателя Совета депутатов Новосибирска, прозвучавшее на сессии представительного органа муниципального образования, состоявшейся 15 января 2014 г., назначить голосование по досрочным выборам мэра Новосибирска на 6 апреля 2014 г. не встретило всеобщей поддержки депутатов. Некоторые депутаты, обосновывая свое мнение о необходимости провести выборы главы муниципального образования как можно позже, отмечали, "что неправильно использовать демократические процедуры в политтехнологических целях. Считаем, что два с половиной месяца - недостаточный срок для того, чтобы все субъекты избирательного права могли полноценно этим правом воспользоваться" <12>. Несмотря на несогласие ряда депутатов, большинством голосов (33 - за, 4 - против) выборы были назначены на 6 апреля 2014 г. <13>.
--------------------------------
<12> Протокол сессии Совета депутатов города Новосибирска от 15 января 2014 г. N 40. С. 16. URL: http://gorsovetnsk.ru/sessions/9662/ (дата обращения - 10 февраля 2014 г.).
<13> Решение Совета депутатов г. Новосибирска от 15 января 2014 N 1041 "О назначении досрочных выборов мэра города Новосибирска" // Бюллетень органов местного самоуправления города Новосибирска. 2014. N 4. С. 2.

Избирательная кампания по выборам мэра г. Новосибирска представляет интерес еще потому, что приходила на фоне рассмотрения в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации предложений по изменению избирательного законодательства, которые могли в случае их законодательного оформления до назначения выборов существенно повлиять на ход предстоящей избирательной кампании и итоги голосования. Так, 17 января 2014 г. депутатами Государственной Думы в первом чтении был принят проект Федерального закона N 360863-6 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части введения формы голосования против всех кандидатов (против всех списков кандидатов)" <14>. В связи с этим предусмотренное законодательством требование о проведении досрочных выборов в течение шести месяцев со дня досрочного прекращения полномочий предоставляло право Совету депутатов г. Новосибирска дождаться возможного принятия этого Закона <15>. В этом случае у избирателей города Новосибирска появилась бы возможность голосовать против всех и итоги выборов могли бы быть иными.
--------------------------------
<14> URL: http://asozd2.duma.gov.ru/main.nsf (дата обращения - 25 февраля 2014 г.).
<15> См.: Федеральный закон от 04.06.2014 N 146-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления" и Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" // http://pravo.gov.ru. Номер опубликования: 0001201406040017.

Интригу в предстоящие выборы вносило и то, что они впервые в истории города должны были пройти по мажоритарной избирательной системе относительного большинства. До 2013 г. глава муниципального образования г. Новосибирска избирался по мажоритарной избирательной системе абсолютного большинства, при которой избранным признается кандидат, набравший более половины голосов избирателей, принявших участие в голосовании. Из четырех избирательных кампаний по выборам главы муниципального образования, проводимых в г. Новосибирске на основе мажоритарной избирательной системы абсолютного большинства за последние два десятилетия, только в ходе выборов 2004 г. ни один из кандидатов не набрал больше половины голосов избирателей и проводился второй тур.
Инициированное Советом депутатов г. Новосибирска предложение об изменении избирательной системы по выборам мэра г. Новосибирска получило достаточно широкое обсуждение на состоявшихся 23 августа 2013 г. публичных слушаниях. Обоснованиями данного предложения являлись его соответствие действующему законодательству и экономия финансовых средств (примерно 6 - 8 млн. руб.), которые в случае сохранения существующей избирательной системы могли бы быть потрачены на проведение второго тура. В ходе публичных слушаний выявились различные точки зрения по поводу предложенных изменений. Несмотря на то что приглашенные на публичные слушания эксперты в своих заключениях поддержали инициативу Совета депутатов, многие выступающие высказали мнение о необходимости сохранения мажоритарной избирательной системы абсолютного большинства.
Совет депутатов г. Новосибирска, принимая во внимание результаты слушаний, решением от 25 сентября 2013 N 935 "О внесении изменений в Устав города Новосибирска, принятый решением городского Совета Новосибирска от 27.06.2007 N 616" <16> изменил избирательную систему по выборам главы муниципального образования. Мэр Новосибирска стал избираться по мажоритарной избирательной системе относительного большинства, при которой избранным признается кандидат, набравший большинство голосов избирателей, принявших участие в голосовании.
--------------------------------
<16> Бюллетень органов местного самоуправления города Новосибирска. 2013. N 87. С. 4.

Необходимо отметить, что в дальнейшем несколько участников публичных слушании обратились в суд с заявлением об отмене решения Совета депутатов г. Новосибирска об изменении избирательной системе по выборам главы муниципального образования в связи с нарушением порядка проведения публичных слушаний. Суд, рассмотрев дело, не увидел нарушений законодательства и отказал заявителям в удовлетворении требовании <17>.
--------------------------------
<17> Решение Центрального районного суда города Новосибирска от 11 февраля 2014 г.

Проводя анализ изменении избирательной системы по выборам главы муниципального образования г. Новосибирск, необходимо принимать во внимание природу института муниципальных выборов, которая связана с процессом реализации двух групп прав российских граждан (а в предусмотренных законом случаях - и иностранных граждан). С одной стороны, он связан с реализацией избирательных прав граждан, направленных на формирование органов публичной власти, с другой стороны, институт муниципальных выборов имеет непосредственную связь с правами на осуществление местного самоуправления.
Конституционный Суд Российской Федерации, несмотря на то что право граждан на осуществление местного самоуправления не нашло закрепления во второй главе Конституции Российской Федерации, неоднократно высказывал мнение о фактическом наличии данного конституционного права. Так, в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 30 ноября 2000 N 15-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного закона) Курской области в редакции Закона Курской области от 22 марта 1999 года "О внесении изменении и дополнении в Устав (Основной закон) Курской области" отмечается, что по смыслу статей 32 (часть 2), 130, 131 и 132 Конституции Российской Федерации граждане имеют право на осуществление местного самоуправления и реализуют его путем референдума, выборов, иных форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы самоуправления. Это означает, в частности, что граждане имеют право на участие - непосредственно или через своих представителей - в осуществлении публичной власти в рамках муниципального образования, причем как само муниципальное образование, так и право проживающих на его территории граждан на осуществление местного самоуправления возникают на основании Конституции Российской Федерации и закона, а не на основании волеизъявления населения муниципального образования <18>.
--------------------------------
<18> Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. N 50. Ст. 4943.

Можно предположить, что последствием закрепления мажоритарной системы относительного большинства для выборов мэра г. Новосибирска может являться снижение уровня легитимности высшего должностного лица муниципального образования, система замещения должности которого, как отмечает Конституционный Суд Российской Федерации, является одной из форм осуществления права граждан на местное самоуправление. Признание властных институтов легитимными по итогам выборов опирается на внутренние побудительные мотивы и складывается на основе чувственного восприятия, опыта и рациональной оценки избирательных процедур. В связи с этим легитимность выборов определяется не только механизмами правового регулирования всех стадий избирательного процесса, анализ реализации которых позволяет населению судить о демократичности выборов, уровне уважения властью участников избирательной кампании, но и избирательной системой, которая определяет возможности и условия осуществления активного и пассивного избирательного права, а в конечном итоге реализует одну из основных целей избирательного права - создание легального компромисса между всеми слоями общества.
Проблема связи применяемой для формирования органов местного самоуправлении избирательной системы с отдельными характеристиками муниципального образования, структуры его органов находилась в центре внимание ученых и практиков несколько лет назад в связи с использованием при выборах представительных органов муниципальных образований пропорциональной избирательной системы. Согласно позициям Конституционного Суда Российской Федерации законодательное регулирование муниципальных выборов как вопроса, имеющего общегосударственное и местное значение, не может быть произвольным. В частности, определение видов избирательных систем, в рамках которых происходит формирование состава представительных органов муниципальных образований, должно соотноситься с конституционной природой местного самоуправления как наиболее приближенного к населению уровня публичной власти <19>. Конкретизируя эту позицию, Конституционный Суд Российской Федерации отметил, что "законодательное регулирование видов избирательных систем должно соотноситься с конституционной природой местного самоуправления как наиболее приближенного к населению уровня публичной власти и предназначенного для осуществления совместной, под свою ответственность деятельности на территории муниципального образования и решения именно вопросов местного значения с учетом исторических и иных местных традиций", а "использование избирательных систем должно осуществляться с учетом особенностей избирательной демократии на муниципальном уровне" <20>.
--------------------------------
<19> Определение Конституционного Суда РФ от 1 июня 2010 г. N 830-О-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы граждан З. и И. на нарушение их конституционных прав Законом Республики Ингушетия "О внесении изменения в статью 4 Закона Республики Ингушетия "О формировании органов местного самоуправления во вновь образованных муниципальных образованиях в Республике Ингушетия" // Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 2010. N 6.
<20> Постановление Конституционного Суда РФ от 7 июля 2011 г. N 15-П "По делу о проверке конституционности положений части 3 статьи 23 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и частей 2 и 3 статьи 9 Закона Челябинской области "О муниципальных выборах в Челябинской области" в связи с жалобами Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и граждан Б. и Г." // Собрание законодательства Российской Федерации 2011. N 29. Ст. 4557.

Проблема применения различных избирательных систем в отдельных муниципальных образованиях нашла отражение и в письме Председателя Центральной избирательной комиссии Российской Федерации В.Е. Чурова, направленном председателям избирательных комиссий субъектов Российской Федерации в 2010 г. В нем подчеркивалось, что "при распределении по пропорциональной избирательной системе менее 20 мандатов могут возникать проблемы, связанные с распределением депутатских мандатов, в том числе при обработке итогов голосования и определении результатов выборов с использованием программного обеспечения ГАС "Выборы", как было указано в Методических рекомендациях по выбору вида пропорциональной избирательной системы при подготовке проекта закона субъекта Российской Федерации о выборах депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, утвержденных Постановлением ЦИК России от 25 декабря 2002 года N 167/1419-3. Так, при распределении мандатов по итогам выборов высока вероятность нарушения принципа пропорциональности распределения депутатских мандатов" <21>. Фактически, как отмечает Е.С. Шугрина, "Центральная избирательная комиссия Российской Федерации признает, что использование пропорциональной избирательной системы в небольших муниципальных образованиях приводит к фактическому нарушению избирательных прав граждан, что, в свою очередь, означает и нарушение права на осуществление местного самоуправления" <22>. А это, по нашему мнению, может означать и признание возможности установления зависимости избирательной системы, на основе которой могут формироваться органы местного самоуправления, от специфических характеристик муниципального образования, структуры его органов, численности населения. В связи с этим в дальнейшем с целью повышения легитимности института муниципальных выборов возможно связать использование различных избирательных систем на муниципальном уровне с отдельными характеристиками муниципальных образовании.
--------------------------------
<21> Цит. по: Шугрина Е.С. Местное самоуправление и пропорциональная избирательная система: добрососедство или противостояние? (Обзор заключений, направленных в Конституционный Суд Российской Федерации по делу об использовании пропорциональной избирательной системы на муниципальном уровне) // Местное право. 2011. N 3. С. 38.
<22> Шугрина Е.С. Местное самоуправление и пропорциональная избирательная система: добрососедство или противостояние? (Обзор заключений, направленных в Конституционный Суд Российской Федерации по делу об использовании пропорциональной избирательной системы на муниципальном уровне) // Местное право. 2011. N 3. С. 39.

Выдвижение и регистрация кандидатов

Согласно п. 25 ст. 2 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" при проведении выборов глав муниципальных образований избирательным объединением является не только политическая партия, ее региональное отделение или иное структурное подразделение, а также иное общественное объединение, устав которого предусматривает участие в выборах и которое создано в форме общественной организации либо общественного движения и зарегистрировано в соответствии с законом на уровне, соответствующем уровню выборов, или на более высоком уровне, или соответствующее структурное подразделение указанного общественного объединения. Несмотря на это, именно политические партии, их структурные подразделения в этой избирательной кампании стали основным субъектом выдвижения кандидатов. Одной из причин этого является то, что в соответствии с действующим на тот момент законодательством политические партии при выдвижении кандидатов не должны были представлять подписи избирателей.
Начавшаяся избирательная кампания по выборам мэра г. Новосибирска привлекла внимание многих политических сил. Так, к 22 февраля 2014 г., к окончанию срока подачи документов на регистрацию, правом выдвижения кандидатов воспользовались тридцать пять его субъектов. Необходимо отметить, что три кандидата, заявившие о своем самовыдвижении в первые дни избирательной кампании, в дальнейшем были выдвинуты политическими партиями. Это произошло после того, как двое из них не смогли собрать необходимое для регистрации количество подписей, а часть подписей, представленных третьим кандидатом, согласно решению Новосибирской городской муниципальной избирательной комиссии "были признаны выполненными не самими избирателями собственноручно, а неустановленными лицами", в связи с чем комиссия отказала ему в регистрации <23>. Позднее первые два кандидата были выдвинуты региональными отделениями политических партий в Новосибирской области "Партия духовного преображения России" и "Против всех" в Новосибирской области" <24>, третий - местным отделением политической партии "Альянс зеленых - народная партия" <25>. Всего политическими партиями было выдвинуто шестнадцать человек, которые и были зарегистрированы избирательной комиссией без предоставления подписей избирателей. Из шестнадцати самовыдвиженцев, которые остались после выдвижения вышеупомянутых трех кандидатов политическими партиями, только двое представили подписи избирателей, на основании которых один из них и был зарегистрирован <26>.
--------------------------------
<23> Решение Новосибирской городской муниципальной избирательной комиссии от 20 февраля 2014 г. N 48/272 "Об отказе П. в регистрации кандидатом на должность мэра города Новосибирска". URL: http://www.izbirkom.novo-sibirsk.ru (дата обращения - 10 марта 2014 г.).
<24> Решение Новосибирской городской муниципальной избирательной комиссии от 24 февраля 2014 г. N 50/285 "О регистрации Ю. кандидатом на должность мэра города Новосибирска"; решение от 26 февраля 2014 г. N 51/295 "О регистрации Т. кандидатом на должность мэра города Новосибирска". URL: http://www.izbirkom.novo-sibirsk.ru (дата обращения - 10 марта 2014 г.).
<25> Решение Новосибирской городской муниципальной избирательной комиссии от 1 марта 2014 г. N 53/305 "О регистрации П. кандидатом на должность мэра города Новосибирска". URL: http://www.izbirkom.novo-sibirsk.ru (дата обращения - 10 марта 2014 г.).
<26> Решение Новосибирской городской муниципальной избирательной комиссии от 3 марта 2014 г. N 54/317 "О регистрации Л. кандидатом на должность мэра города Новосибирска". URL: http://www.izbirkom.novo-sibirsk.ru (дата обращения - 10 марта 2014 г.).

Избирательные споры

Большое количество кандидатов, которые были зарегистрированы Новосибирской избирательной комиссией, определило как массовый характер предвыборной агитации, так и достаточно большое количество возникших в ходе кампании избирательных споров. Массовый характер агитационной кампании можно продемонстрировать на примере количества распространенных в ходе выборов агитационных материалов. Так, в ходе избирательной кампании кандидаты уведомили об изготовлении и распространении следующих видов агитационных материалов: баннеры (24345 штук), брошюры (11000 штук), буклеты (2139000 штук), календари (165000 штук), листовки (4110700 штук), наклейки (162518 штук), открытки (1000099 штук), плакаты (486484 штуки), иные материалы (3587516 штук). Всего в Новосибирскую городскую муниципальную избирательную комиссию за время избирательной кампании о кандидатов поступила информации об изготовлении 11785563 различного вида агитационных материалов, или 10,21 на одного избирателя г. Новосибирска <27>.
--------------------------------
<27> 6 апреля 2014 г. на момент окончания голосования в списки избирателей было включено 1153332 избирателя.

Избирательные споры, которые были разрешены в ходе проведения выборов, условно можно разделить на несколько групп. К первой относятся споры, возникшие на основании заявлении о проведении незаконной предвыборной агитации, решения по которым принимались членами Новосибирской избирательной комиссией почти всегда единогласно. Это удовлетворяло заявителей, и они не предпринимали ни каких мер для их обжалования в вышестоящую комиссию или в судебном порядке. Одно из решении, которое не нашло всеобщую поддержку у членов комиссии, касалось размещения на улицах города плаката с названием одной из политических партий. По мнению заявителя, размещение на улицах г. Новосибирска информационного плаката с названием партии "ЛДПР", региональное отделение которой выдвинуло кандидата на должность мэра г. Новосибирска, является предвыборной агитацией и должно быть оплачено из соответствующего избирательного фонда. Новосибирская городская избирательная комиссия отметила, что размещение плаката произошло до начала избирательной кампании по выборам мэра г. Новосибирска. В связи с этим был сделан вывод, что его содержание не носит агитационного характера в отношении Новосибирского регионального отделения Политической партии ЛДПР, так как не содержит признаков предвыборной агитации, предусмотренных пунктом 2 статьи 48 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации". С учетом того что размещенную на щитах информацию по своему содержанию нельзя расценивать как предвыборную агитацию, по мнению Комиссии, отсутствуют основания для удовлетворения требовании заявителя <28>. По нашему мнению, это решение не в полной мере соответствует положению п. 4 ст. 56 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", согласно которому оплата рекламы с использованием наименования, эмблемы, иной символики избирательного объединения, выдвинувшего кандидата, список кандидатов, в период избирательной кампании осуществляется только за счет средств соответствующего избирательного фонда.
--------------------------------
<28> Решение Новосибирской городской муниципальной избирательной комиссией от 1 марта 2014 г. N 53/312 "О рассмотрении заявления В. от 26.02.2014 о размещении информационного плаката с текстом "ЛДПР". URL: http://www.izbirkom.novo-sibirsk.ru (дата обращения - 10 марта 2014).

Другую группу составляют избирательные споры, разрешенные судебными органами и связанные с попыткой отмены регистрации кандидатов. При этом ряд из них представляет интерес как с научной, так и с практической точки зрения. 19 марта 2014 г. Судом Центрального района г. Новосибирска <29> было принято решение об отказе в удовлетворении заявления кандидата П. об отмене решения Новосибирской городской муниципальной избирательной комиссии от 3 марта 2014 N 54/317 "О регистрации Л. кандидатом на должность мэра города Новосибирска" в связи с нарушениями, содержащимися, по мнению заявителя, в представленных кандидатом Л. подписных листах. В обоснование своих требовании П. заявил, что в подписном листе наименование субъекта Российской Федерации в столбце "адрес места жительства" было указано лицами, не являющимися сборщиками подписей или избирателями. Этот вывод был сделан на основании того, что информация об адресе места жительства была написано не очень аккуратно.
--------------------------------
<29> Решение Центрального районного суда г. Новосибирска от 19 марта 2014 г. Дело N 2-2956/2014.

Можно предположить, что важной составляющей обоснования позиции судебного органа в отношении оценки формы и содержания подписного листа является его цель - отразить волю избирателя по поводу поддержки выдвижения того или иного кандидата, списка кандидатов. Необходимость правильного оформления подписного листа, соблюдение его формы, по мнению судебных органов, хотя и является важным средством обеспечения процесса регистрации, но не замещает цель выражения волеизъявления избирателей о поддержке выдвижения кандидата. Анализ судебных решении, касающихся регистрации кандидатов на основании собранных подписей, позволяет сделать вывод, что несоблюдение формы подписного листа, в той части, которая не противоречит его основной цели, не всегда является основанием для отказа в регистрации кандидата <30>.
--------------------------------
<30> Макарцев А.А. Избирательные документы: некоторые проблемы правового регулирования формы и содержания // Право и политика. 2010. N 11 (131). С. 1895.

Подобный подход к форме подписного листа начал проявляться в судебной практике уже давно. Так, решением Новосибирского областного суда от 20 ноября 2001 г. <31> была удовлетворена жалоба на решение окружной избирательной комиссии по выборам депутатов Новосибирского областного Совета депутатов. Избирательная комиссия отказала в регистрации кандидату на основании того, что была нарушена форма подписного листа, установленная законом. Нарушение заключалось в отсутствии в нем примечания, в котором указывается на необходимость отражения в подписном листе информации о судимости кандидата, наличии у него депутатского мандата. По мнению суда, отсутствие примечания не являлось основанием отказа в регистрации. Подобный подход к форме подписного листа нашел отражение и в решении суда Ленинского района г. Новосибирска от 30 марта 2005 г. <32>, согласно которому было отказано в удовлетворении жалобы о признании недействительными подписей избирателей в поддержку кандидата Г. По мнению заявителя, избирательная комиссия зарегистрировала кандидата неправомерно, так как в подписных листах фраза "кандидат (подпись и дата)" находилась в ином месте, чем это предусмотрено приложением к закону. Черепановский районный суд Новосибирской области <33>, несмотря на нарушение кандидатом на должность главы района формы подписного листа, отменил решение муниципальной избирательной комиссии об отказе ему в регистрации.
--------------------------------
<31> Решение Новосибирского областного суда от 20 ноября 2001 г. Дело N 1-32/2001.
<32> Решение суда Ленинского района г. Новосибирска от 30 марта 2005 г. Дело N 2-35/2005.
<33> Решение Черепановского районного суда Новосибирской области от 16 февраля 2010 г. Дело N 2-160-2010.

При этом ряд требовании, предъявляемых к форме подписного листа, несоблюдение которых может ввести избирателей в заблуждение, правомерно относится судебными органами к ее существенным элементам. Так, в ходе избирательной кампании по выборам главы Криводановского сельсовета Новосибирского района Новосибирской области суд отменил регистрацию кандидата К. в связи с отсутствием в подписном листе указания на дату голосования - 14 марта 2010 г. <34>. В подписном листе указывалась дата сбора подписей, что, по мнению суда, могло ввести избирателей в заблуждение. Суд кассационной инстанции подтвердил решение Новосибирского районного суда <35>.
--------------------------------
<34> Решение Новосибирского районного суда Новосибирской области от 16 февраля 2010 г.
<35> Кассационное определение Новосибирского областного суда от 27 февраля 2010 г. Дело N 33-1022/2010.

Резонансным для всего хода избирательной кампании было дело, связанное с попыткой отмены регистрации кандидата З., являющегося во время избирательной кампании исполняющим обязанности мэра г. Новосибирска. В соответствии с ч. 2 ст. 39 Устава г. Новосибирска в случае досрочного прекращения полномочий мэра г. Новосибирска его полномочия в полном объеме исполняет первый заместитель. Вследствие этого З., являясь на 9 января 2014 г. первым заместителем мэра Новосибирска, на основании распоряжений мэрии Новосибирска от 10 января 2014 г. приступил к исполнению полномочий главы муниципального образования в полном объеме.
Обосновывая свое заявление в суд об отмене решения Новосибирской городской муниципальной избирательной комиссии от 3 марта 2014 "О регистрации З. кандидатом на должность мэра г. Новосибирска", кандидат С. ссылался на неоднократное использование З. "преимуществ своего должностного положения, выразившихся в несоблюдении установленных законодательством ограничений, неоднократном использовании преимуществ своего служебного положения как первого заместителя мэра г. Новосибирска и должностного положения как исполняющего обязанности мэра города, получении регулярного и монопольного доступа к средствам массовой информации". Заявитель считал, что "кандидат З. неправомерно отказался от ухода в отпуск для участия в избирательной кампании, в результате чего З., будучи муниципальным служащим, получил доступ к информационным муниципальным ресурсам".
Представитель З. в возражении на заявление об отмене регистрации кандидата отметил, что "выборные должностные лица местного самоуправления (к которым относится мэр города Новосибирска) не являются муниципальными служащими. Таким образом, на лицо, замещающее должность мэра Новосибирска, не распространяется требование ч. 2 ст. 40 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" об освобождении от выполнения должностных или служебных обязанностей".
Суд первой инстанции, рассматривая обстоятельства дела, обратил внимание, что статус З. определяется как статус муниципального служащего, а не выборного должностного лица местного самоуправления. Поскольку в соответствии со ст. 19 Федерального закона от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" <36> единственным фактом, подтверждающим прекращение статуса муниципального служащего, может быть только факт расторжения трудового договора (контракта). В суд не было представлено документальное подтверждение факта расторжения договора (контракта) З. с мэрией Новосибирска. Более того, в представленной в суд копии трудовой книжки З. отсутствовала запись о расторжении трудового договора (контракте) о назначении на муниципальную службу на должность первого заместителя мэра г. Новосибирска. Суд отмечал, что, поскольку З. не вступал в должность мэра в установленном Уставом Новосибирска порядке, статус выборного должностного лица он не приобрел. Он лишь временно приостановил исполнение обязанностей заместителя мэра Новосибирска. Окончание этого периода может быть связано как с прекращением статуса муниципального служащего, так и с дальнейшим исполнением своих должностных обязанностей. Факт временного исполнения З. обязанностей мэра г. Новосибирска, по мнению суда, не изменяет статус муниципального служащего, а лишь временно наделяет его полномочиями главы муниципального образования. Вследствие этого доводы заинтересованных лиц и прокурора о том, что З. является лицом, замещающим должность мэра г. Новосибирска, а также что в случае исполнения полномочии мэра статус муниципального служащего прекращается, были отклонены как не основанные на законе, и суд принял решении об удовлетворении требовании заявителя <37>. Это решение было отменено Новосибирским областным судом <38>, который посчитал, что исполняющий обязанности мэра г. Новосибирска в полном объеме обладает полномочиями главы муниципального образования и отказ от ухода в отпуск в период избирательной кампании нельзя рассматривать как неправомерный.
--------------------------------
<36> Собрание законодательства Российской Федерации. 2007. N 10. Ст. 1152.
<37> Решение Центрального районного суда г. Новосибирска от 21 марта 2014 г. Дело N 2-3061/2014.
<38> Апелляционное определение судебной коллегии по гражданским делам Новосибирского областного суда от 29 марта 2014 г. Дело N 33-3526-2014.

С научно-практической точки зрения представляет интерес дело, связанное требованием отмены регистрации кандидата на основании несоблюдения требований п. 1.1 ст. 56 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", согласно которому запрещается агитация, нарушающая законодательство Российской Федерации об интеллектуальной собственности. Необходимо отметить, что отношения, связанные с использованием в агитационных материалах объектов интеллектуальной собственности, являются межотраслевыми, что определяется комплексным характером избирательного права. Их можно охарактеризовать в качестве структурно-сложных <39>, регулирование которых требует использования как публично-правовых, так и частноправовых механизмов. В связи с этим при рассмотрении подобных дел необходимо принимать во внимание не только избирательное законодательство, но и особенности правового регулирования гражданско-правовых отношении.
--------------------------------
<39> Алексеев С.С. Избранное. М.: Статут, 2003. С. 4.

Актуальность рассматриваемой проблемы определяется еще и тем, что несоблюдение п. 1.1 ст. 56 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" кандидатом или избирательным объединением влечет применение в отношении их одной из самых жестких мер конституционно-правовой ответственности в сфере избирательного права - отмену регистрации кандидата (списка кандидатов). Эти законодательные положения направлены на обеспечение экономических интересов обладателей, владельцев, производителей объектов интеллектуальной собственности и дают им возможность выбора при решении вопроса о предоставлении права использовать их интеллектуальную собственность конкретным кандидатам и избирательным объединениям.
В заявлении об отмене регистрации кандидата Л. отмечалось, что последним 26 марта 2014 г. осуществлялась трансляция на канале радиовещания "Дорожное радио - Новосибирск" агитационного ролика, в котором звучала музыка из многосерийного кинофильма "Ликвидация". Согласие на использование музыкального произведения от автора кандидатом получено не было. Суд, рассмотрев обстоятельства дела, сделал вывод, что заявителем не было представлено достаточных доказательств идентичности музыкального сопровождения в спорном агитационном материале и музыкальном сопровождении фильма "Ликвидация". Также, по мнению Суда "аудиоролик, выпущенный в эфир Дорожным радио - Новосибирск не превышает 30 секунд, музыка же к кинофильму является законченным произведением, значительно превышает по времени звучания аудиоролик. Отдельные же части произведения, не отвечающие требованию ч. 3 ст. 1259 Гражданского кодекса Российской Федерации, не являются объектами авторских прав". Также заявитель не смог доказать факт передачи кандидатом Л. спорного ролика радиостанции. Вследствие этого в удовлетворении требовании было отказано <40>.
--------------------------------
<40> Решение Центрального районного суда г. Новосибирска от 28 марта 2014. Дело N 2-3190/2014.

В контексте анализа этого дела необходимо обратить внимание, что такое основание отмены регистрации кандидатов, списка кандидатов, как нарушение законодательства об интеллектуальной собственности, является чрезмерно строгой и неоправданной конституционно-правовой санкцией. Фактически возможность отмены регистрации за нарушение законодательства об интеллектуальной собственности, на значимость и сложность которого обращалось особое внимание Верховным Судом Российской Федерации <41>, формализует состав конституционно-правового правонарушения посредством норм гражданско-правового законодательства. По нашему мнению, основанием отмены регистрации может являться только деяние, которое умаляет избирательные права субъектов избирательного процесса.
--------------------------------
<41> Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 19 июня 2006 N 15 "О вопросах, возникших у судов при рассмотрении гражданских дел, связанных с применением законодательства об авторском праве и смежных правах" // Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 2006. N 8.

Голосование и подведение итогов выборов

31 марта 2014 г. Новосибирская городская муниципальная избирательная комиссия на основании личных заявлении кандидатов и решения избирательного объединения об отзыве кандидата приняла решения об аннулировании регистрации шести человек <42>. В связи с тем что список кандидатов существенно изменился, комиссией было принято решение об изменении текста избирательного бюллетеня, в который были включены оставшиеся одиннадцать кандидатов <43>. Одной из причин принятия этого решения являлось облегчение работы членов участковых избирательных комиссии. В случае использования той формы избирательного бюллетеня, которая была утверждена решением Новосибирской городской муниципальной избирательной комиссии от 14 марта 2014 N 58/337 "Об утверждении текста избирательного бюллетеня на досрочных выборах мэра города Новосибирска 6 апреля 2014 года", члены участковых комиссий должны были вычеркивать данные о шести кандидатах, чья регистрация была аннулирована, вручную.
--------------------------------
<42> Решение Новосибирской городской муниципальной избирательной комиссии от 31.03.2014 N 64/365 "Об аннулировании регистрации кандидата на должность мэра города Новосибирска К."; решение Новосибирской городской муниципальной избирательной комиссии от 31.03.2014 N 64/364 "Об аннулировании регистрации кандидата на должность мэра города Новосибирска С."; решение Новосибирской городской муниципальной избирательной комиссии от 31.03.2014 N 64/363 "Об аннулировании регистрации кандидата на должность мэра города Новосибирска М."; решение Новосибирской городской муниципальной избирательной комиссии от 31.03.2014 N 63/361 "Об аннулировании регистрации кандидата на должность мэра города Новосибирска К."; решение Новосибирской городской муниципальной избирательной комиссии от 31.03.2014 N 63/360 "Об аннулировании регистрации кандидата на должность мэра города Новосибирска Ж."; решение Новосибирской городской муниципальной избирательной комиссии от 31.03.2014 N 63/359 "Об аннулировании регистрации кандидата на должность мэра города Новосибирска П.". URL: http://www.izbirkom.novo-sibirsk.ru (дата обращения - 10 апреля 2014 г.).
<43> Решение Новосибирской городской муниципальной избирательной комиссии от 31 марта 2014 г. N 64/367 "О внесении изменений в решение Новосибирской городской муниципальной избирательной комиссии от 14 марта 2014 г. N 58/337". URL: http://www.izbirkom.novo-sibirsk.ru (дата обращения - 10 апреля 2014 г.).

День голосования по выборам мэра г. Новосибирска, по признанию представителей различных политических сил, прошел без существенных нарушений избирательного законодательства. В помещениях для голосования присутствовали 1363 члена участковых избирательных комиссии с правом совещательного голоса, 931 наблюдатель от кандидатов, 903 наблюдателя от избирательных объединении, 390 представителей средств массовой информации.
В голосовании на выборах приняли участие 375926 избирателей, что составляет 32,59% от их общего числа. На предыдущих выборах мэра Новосибирска это показатель был следующим: 2000 г. - 60,6%, 2004 г. - 54,92%, (39,24% - повторное голосование), 2009 г. - 50,30%. Победителем был признан кандидат, получивший 164451 голос избирателей <44> (43,75% от числа избирателей принявших участие в голосовании или 14,2% от общего числа избирателей, зарегистрированных в г. Новосибирске). Ближайший его соперник проиграл ему 15703 голоса, набрав 148748 (39,57% от числа избирателей принявших участие в голосовании или 12,8% от общего числа избирателей, зарегистрированных в г. Новосибирске).
--------------------------------
<44> Решение Новосибирской городской муниципальной избирательной комиссии от 7 апреля 2014 N 68/389 "О результатах досрочных выборов мэра города Новосибирска". URL: http://www.izbirkom.novo-sibirsk.ru (дата обращения - 10 апреля 2014 г.).

Выводы

Избирательную кампанию по выборам мэра Новосибирска 2014 г. можно считать результатом реализации изменений, внесенных в Федеральный закон "О политических партиях" в первой половине 2012 г. Снижение требований к политическим партиям и регистрация выдвинутых ими кандидатов без предоставления подписей избирателей приводят к использованию института политических партий в качестве избирательной технологии. Кандидаты, выдвинутые в порядке самовыдвижения, не сумевшие собрать необходимое количество подписей избирателей или которым в регистрации было отказано, выдвигались повторно уже от избирательного объединения, являющегося структурным подразделением одной из многочисленных политических партии.
Отсутствие обязанности представлять подписи избирателей фактически превратило политические партии в универсальный инструмент обеспечения выдвижения и регистрации кандидатов. В этом контексте позитивным моментом является уже упомянутое выше закрепление в российском избирательном законодательстве критериев поддержки политической партии избирателями, при соблюдении которых ей при выдвижении кандидатов (списков кандидатов) не надо представлять подписи избирателей.
Анализ этой избирательной кампании позволяет сделать несколько предложений, направленных на совершенствование российского избирательного законодательства. Во-первых, с целью повышения легитимности института муниципальных выборов в российском законодательстве необходимо установить зависимость избирательной системы, на основе которой могут формироваться органы местного самоуправления, от специфических характеристик муниципального образования. В частности, закрепить связи вида избирательной системы по выборам органов местного самоуправления с численностью проживающего на его территории населения.
Во-вторых, существование системы многочисленных малых партий позволяет высказать мнение о необходимости закрепления в законодательстве возможности создания ими избирательных блоков. Как отмечается в литературе, снижение требований к минимальной численности политических партий должно привести к возвращению в избирательное законодательство понятия "избирательный блок", а также к необходимости регулирования соглашений о создании и деятельности избирательных блоков <45>. Это является логичным, если вспомнить обоснования их исключения из российской избирательной системы Федеральным законом от 21 июля 2005 N 93-ФЗ "О внесении изменении в законодательные акты Российской Федерации о выборах и референдумах и иные законодательные акты Российской Федерации" <46>. В пояснительной записке к проекту этого Закона отмечалось, что его принятие связывалось с тенденцией увеличения численности политических партий: "Принятые в последнее время законодательные меры, направленные на увеличение численности политических партии, дают основание полагать, что отпала необходимость их объединения в избирательные блоки для совместного выдвижения кандидатов, списков кандидатов и участия в иных избирательных действиях" <47>.
--------------------------------
<45> Заикин С.С. Перспективы законодательного закрепления института избирательных блоков в России// Конституционализм и правовая система России: итоги и перспективы. Материалы секции конституционного и муниципального права V Международной научно-практической конференции "Кутафинские чтения": Сборник докладов. Отв. ред. В.И. Фадеев. М.: Проспект, 2014. С. 286.
<46> Федеральный закон от 21 июля 2005 г. N 93-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации о выборах и референдумах и иные законодательные акты Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2005. N 30 (ч. 1). Ст. 3104.
<47> Пояснительная записка к проекту Федерального закона N 161724-4 "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации о выборах и референдумах и иные законодательные акты Российской Федерации" (по вопросу уточнения избирательного законодательства) // СПС "КонсультантПлюс".

В-третьих, эта избирательная кампания подтверждает тезис о необходимости обеспечения стабильности избирательного законодательства, которая должна находить отражение как в формах, так и в сроках принятия и введения в действие законов, регулирующих избирательные отношения <48>. Частое внесение изменений в избирательное законодательство приводит к отсутствию стабильной избирательной системы по выборам отдельных органов и выборных должностных лиц. Это, в свою очередь, устанавливает зависимость между датой и условиями проведения выборов, закрепленными в законодательстве, и в конечном итоге с результатами голосования. Так, на результаты стартовавших в январе 2014 г. выборов мэра г. Новосибирска, которые согласно законодательству могли быть проведены до июля 2014 г., могло существенно повлиять принятие закона, направленного на введение формы голосования против всех кандидатов, что позволяет на практике манипулировать сроками избирательной кампании с целью достижения определенного результата на выборах.
--------------------------------
<48> Ставнийчук М.И. Политические партии и доступ на выборы // Политические партии в демократическом обществе: правовые основы организации и деятельности: Материалы Междун. конф. Санкт-Петербург, 27 - 28 сентября 2012 г. Под. ред. В.Д. Зорькина. М.: Норма, 2013. С. 59.

Дальнейшее реформирование избирательного законодательства должно проходить в рамках проводимой в Российской Федерации долговременной электоральной политики, направленной на создание эффективных механизмов правового регулирования избирательных отношений. Институты и нормы избирательного права должны приниматься в рамках определенной системы и быть направлены на реализацию в полном объеме активного и пассивного избирательного права, а не рассчитаны на идеальные в правоприменении ситуации.

Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Конституционное право России, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.

ИА ГАРАНТ