Право и управление: правовой режим сельской жизни. Статьи по предмету Административное право

Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Административное право. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии

ЗАКАЗАТЬ

Вернуться к списку статей по юриспруденции

ПРАВО И УПРАВЛЕНИЕ: ПРАВОВОЙ РЕЖИМ СЕЛЬСКОЙ ЖИЗНИ

А.А. АФАНАСЬЕВ

Во всех комплексных работах отечественных ученых по конституционному и муниципальному праву особое внимание уделяется исследованию комплекса общественных отношений, обеспечивающих развитие сельских территорий как опоры государства <1>. Социологические исследования показывают, что действующая система правового регулирования сельской жизни (комплекса общественных отношений - экономических, социальных, природно-экологических и историко-культурных) не решает в должной мере накопившиеся проблемы сельских территорий. Сельские жители, в большей своей части, или не ощущают изменений к лучшему, или их ожидания не соответствуют реальному положению дел на селе. По данным Центра социальной политики и мониторинга сельского развития ВНИИЭСХ, доля жителей села, указавших на упадок веры в скорое улучшение жизни в деревне, в 2010 г. повысилась по сравнению с предыдущим годом до 24,7% (в 2009 г. - 20,1%), отметивших увеличение числа желающих покинуть деревню - до 28,8% (в 2009 г. - 24%) <2>.
--------------------------------
<1> См.: Авакьян С.А. Библиография по конституционному и муниципальному праву России. М.: Зеркало-М, 2002. 446 с.
<2> Бондаренко Л. Ресурсное обеспечение развития сельских территорий // Аграрная политика: проблемы и решения / АПК: экономика, управление. 2011. Июнь. С. 17.

В 2006 и 2012 гг. автором самостоятельно были проведены социологические исследования на территории Омской области среди глав сельских поселений, руководителей организаций, предпринимателей, депутатов местных представительных органов власти, тех, кто хорошо знает весь комплекс общественных отношений села. Их итоги в целом подтверждают наличие большого числа проблем, требующих оперативного решения с помощью права как со стороны местной власти, так и со стороны государственной - субъектов РФ и, в особенности, федеральной. Так, среди опрошенных в 2012 г. только 28,9% видят, что государственная социально-экономическая политика реально улучшает жизнь граждан сельских территорий, а 67,7% не смогли привести положительных примеров по реализации принятых решений органами государственной власти и органами местного самоуправления, которые реально улучшили жизнь сельских жителей.
На наш взгляд, это следствие проблем государственно-правового регулирования (режима) сельской жизни. Сегодня в нормах базовых федеральных законов не учитываются в полной мере особенности и задачи приоритетного направления государственной политики по развитию села. Каждая сфера жизнедеятельности сельских поселений регулируется отдельными государственными нормативными актами - федеральными законами и законами субъектов РФ, а также на основе законодательства - нормативно-правовыми актами органов местного самоуправления. Поэтому в действующем законодательстве необходимо предусмотреть механизмы, гарантирующие соблюдение конституционно-правовых принципов и законных интересов жителей сельских территорий с целью обеспечения им достойного уровня жизни <3>.
--------------------------------
<3> См. подробнее, например.: Бондарь Н.С. Права человека и местное самоуправление в Российской Федерации. Ростов н/Д.: Изд-во РГУ, 1998. 381 с.

Одним из таких правовых механизмов, позволяющим комплексно (т.е. в согласованном режиме) взаимодействовать всем уровням власти, ведомствам и секторам экономики в решении задачи устойчивого социально-экономического развития сельских территорий, явилось бы принятие федерального закона об основах государственного правового регулирования сельской жизни, на наш взгляд. Данный комплексный федеральный закон мог бы установить основные направления и принципы правового регулирования сельской жизни, что позволит императивно обеспечить должный уровень согласованности принимаемых нормативно-правовых актов в отношении села для всех уровней власти, а также прав и обязанностей всех субъектов данных правоотношений. С помощью такого федерального закона право должно выполнить свою регулятивную функцию <4> и обеспечить достижение главных целей социально-экономической политики государства в отношении села.
--------------------------------
<4> См. подробнее, например: Алексеев С.С. Восхождение к праву. Поиски и решения. М.: Норма, 2001. 748 с.

Какие положения можно предложить в предлагаемый федеральный закон об основах государственного правового регулирования сельской жизни?
1. В нем должны найти свое место основные направления государственной политики в отношении села, обозначенные в Концепции социально-экономического развития сельских территорий до 2020 г. и ч. 4 ст. 5 Федерального закона от 29 декабря 2006 г. N 264-ФЗ "О развитии сельского хозяйства" <5>. Вместе с тем, по нашему мнению, с учетом проведенных социологических исследований к основным направлениям государственно-правового регулирования можно отнести также следующие направления.
--------------------------------
<5> Собрание законодательства Российской Федерации. 2007. N 1. Ст. 27.

В области экономических отношений: 1) принятие комплексного правового акта в форме закона субъекта РФ, учитывающего специфику сельского хозяйства на территории региона и дополняющего федеральные меры поддержки важнейших направлений сельскохозяйственной отрасли. В действующем Федеральном законе от 29 декабря 2006 г. N 264-ФЗ "О развитии сельского хозяйства" не учтены отдельные положения Доктрины продовольственной безопасности РФ <6> и Концепции устойчивого развития сельских территорий РФ на период до 2020 г. <7>, что, на наш взгляд, предполагает их учет именно в региональном законодательстве. В частности не определено и с правовой точки зрения не урегулировано взаимодействие государственной власти и местного самоуправления при осуществлении регулирования АПК, снятие барьеров на ввоз и вывоз сельскохозяйственной продукции, исключение протекционизма в отношении отдельных сельскохозяйственных товаропроизводителей в ущерб другим; 2) развитие личных подсобных хозяйств, малого и среднего бизнеса в селе. Особое внимание необходимо обратить на развитие семейных ферм, небольших крестьянских (фермерских) хозяйств, объединение их в кооперативы с целью централизованного решения их нужд на определенной территории или направления деятельности, а также решения вопроса сбыта продукции. В связи с передачей земельных угодий в частную собственность крайне остро в селе стоит вопрос выделения земли под пастбища для ведения личного подсобного хозяйства, строительство жилья и социальные объекты: государство должно обеспечить нужды сельских поселений, урегулировав решение этих вопросов путем установления региональных стандартов обеспечения землей сельских поселений, а также порядка выкупа земель для нужд сельских поселений при несоблюдении стандартов за счет бюджета субъекта РФ.
--------------------------------
<6> См.: Указ Президента РФ от 30 января 2010 г. N 120 "Об утверждении Доктрины продовольственной безопасности Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2010. N 5. Ст. 502.
<7> См.: Распоряжение Правительства РФ от 30 ноября 2010 г. N 2136-р // Собрание законодательства Российской Федерации. 2010. N 50. Ст. 6748.

В области социальных отношений: 1) установление федеральных стандартов социальной инфраструктуры обеспечения жизнедеятельности села. Это касается предоставления социальных услуг населению сельских поселений в области общего образования, здравоохранения, культуры и социальной защиты. На наш взгляд, в сельских поселениях с количеством жителей 400 - 500 человек и с учетом иных факторов (удаленности от районного и областного центра, наличия инженерной инфраструктуры, природных условий и климата и т.п.), как правило, должны функционировать следующие объекты социальной инфраструктуры: основная общеобразовательная школа, музыкальная школа или ее филиал, врачебная амбулатория, сельский клуб с библиотекой, спортивно-развлекательный комплекс и т.п. Особенности региона необходимо учесть в принимаемом в развитие комплексного федерального закона об основах государственного правового регулирования сельской жизни законе субъекта РФ. Понятно, что в финансовом плане решение этих задач принесет серьезные государственные затраты (именно поэтому законопроект не прошел этапы согласования). Но без установления федеральных социальных стандартов, как показывает практика, реального улучшения качества жизни на всей территории РФ не достигнуть; 2) установление федеральных стандартов инженерной инфраструктуры и транспортного обеспечения жизнедеятельности села. Это касается установления стандартов в решении жизненно важных вопросов (дорога с твердым покрытием до села; транспортное обслуживание; электро-, водо-, тепло- и газоснабжение; услуги жилищно-коммунального хозяйства; электросвязь; почтовые, банковские и бытовые услуги и т.п.), где государство гарантирует поддержку сельским жителям; 3) строительство в сельской местности только современного, полностью благоустроенного жилья и предоставление качественных жилищно-коммунальных услуг. Качество содержания жилищного фонда и коммунальных услуг находится на неудовлетворительном уровне и не соответствует потребностям не только населения, но и общему объему финансовых ресурсов, направляемых в этот сектор экономики. Основная причина неэффективности жилищно-коммунального хозяйства - сохранение нерыночных принципов функционирования в данном секторе услуг; 4) поддержка сельской молодежи. Указом Президента РФ от 16 сентября 1992 г. N 1075 "О первоочередных мерах в области государственной молодежной политики" <8> одним из приоритетных направлений социально-экономической политики государства признано осуществление целостной государственной молодежной политики в России, что предполагает: обеспечение соблюдения прав молодых граждан, установление для них гарантий в сфере труда и занятости, содействие их предпринимательской деятельности; создание условий, направленных на физическое и духовное развитие молодежи, предоставление молодым гражданам гарантированного минимума социальных услуг; осуществление поддержки молодой семьи, талантливой молодежи, молодежных объединений; содействие международным молодежным обменам.
--------------------------------
<8> Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1992. N 12. Ст. 924.

В области природных отношений: 1) обеспечение местного населения первоочередным правом пользования природными богатствами территории, на которой они проживают. Это касается и лесозаготовки, и сборов дикорастущих плодов, охоты, рыбной ловли и другого; 2) усиление мер правового контроля за исполнением экологического и природоохранного законодательства, обеспечение максимального участия в этом местного населения; 3) оказание мер государственной помощи местному населению при катастрофических для сельской территории обстоятельствах. Такие обстоятельства могут наступить в результате обезвоживания рек, поднятия грунтовых вод и заболачивания территории, природных катаклизмов.
В области сохранения историко-культурных отношений важным направлением является развитие музейного дела на территории сельского поселения. Любой сельский житель скажет, что истоки массовой сельской культуры, народных традиций и промыслов, нравственные начала находятся в малых селах. Музеи в малых селах и сегодня уникальное явление, обитель начала начал нашего историко-культурного наследия, вызывающая гордость за своих предков и современников, выходцев из этих мест. Права человека и гражданина на улучшение социально-культурных условий жизни гарантируются Конституцией РФ. А потому поддержка этих музеев - государственное дело. Так же, как и на уровне муниципального района, этот вопрос должен войти в перечень вопросов местного значения сельских поселений.
В области поддержки и развития сельского местного самоуправления: 1) обеспечение экономической самостоятельности сельских поселений в решении вопросов местного значения. Налоговое законодательство РФ необходимо выстроить так, чтобы сельские поселения имели собственные источники дохода, достаточные для решения вопросов местного значения, а не получали их в большей части в виде дотаций из бюджетов иного уровня, тем более не выступали в роли просителей финансовых средств у равноправного в силу конституционных положений муниципального образования - муниципального района. Поступление же дополнительных федеральных средств и средств бюджета субъекта РФ на решение социально-экономических задач в определенной части должно осуществляться на условиях софинансирования с целью поощрения инициативы местного населения и обеспечения государственных задач; 2) передача на уровень муниципального района максимально возможного объема государственных полномочий и отдельных государственных полномочий - сельским поселениям с целью приближения государственной власти к сельскому населению. Самостоятельное и самодостаточное местное самоуправление сельских поселений с переданными от государства полномочиями и финансовыми средствами будет поддерживать в большей степени авторитет власти в целом у населения. Кадры, обеспечивающие функционирование такой местной власти, будут иметь больше возможностей для профессионального и карьерного роста, материальных стимулов. Это будет способствовать закреплению на сельской территории молодежи, квалифицированных кадров, формированию необходимой прослойки сельской интеллигенции. При таких больших территориальных пространствах РФ это один из важных факторов преодоления тенденции обезлюживания сельских территорий; 3) государственная поддержка кадрового состава и актива местного самоуправления. Вопросы обучения кадров, материального обеспечения лиц, долгие годы замещавших муниципальные должности, юридическая помощь органам власти и их должностным лицам и многие другие вопросы должны поддерживаться государством. Об этом свидетельствует и опыт регионов страны. К примеру, заслуживает внимания опыт Ульяновской области, где действует Закон Ульяновской области от 6 октября 2011 г. N 168-ЗО "О сельских старостах" <9>.
--------------------------------
<9> Ульяновская правда. 2011. 12 октября. N 115.

2. Под основными принципами государственно-правового регулирования сельской жизни в комплексном федеральном законе нужно понимать выраженные в нормах права и регулирующие отношения по обеспечению устойчивого социально-экономического развития сельских поселений нормативно-руководящие идеи, положения, которые определяют содержание данных общественных отношений. В государственно-правовом регулировании сельской жизни, безусловно, необходимо учитывать принципы государственной политики по устойчивому социально-экономическому развитию сельских территорий, обозначенные в Концепции социально-экономического развития сельских территорий до 2020 г. и ч. 3 ст. 5 Федерального закона от 29 декабря 2006 г. N 264-ФЗ "О развитии сельского хозяйства".
Вместе с тем анализ федерального законодательства приводит к выводу, что к принципам нормативно-правового регулирования сельской жизни можно отнести: 1) соблюдение прав граждан в сфере сельской жизни и обеспечение связанных с этими правами государственных гарантий; 2) социальную защищенность сельских жителей в случаях отдаленности сельского поселения от органов власти, государственных, муниципальных учреждений и иных организаций, предоставляющих основные социальные услуги, а также вынужденного переезда с сельских территорий ввиду невозможности проживания; 3) учет особенностей села при регулировании отдельных общественных отношений, входящих в сферу сельской жизни. В связи с этим у разработчиков любого нормативно-правового акта возникает обязанность провести его юридическую экспертизу на соответствие целям и задачам государственной социально-экономической политики в отношении села; 4) программно-целевое выделение материальных ресурсов и бюджетных средств на мероприятия, направленные на реализацию государственной социально-экономической политики в отношении села; 5) развитие государственной аграрной политики; 6) ответственность органов государственной власти и органов местного самоуправления, должностных лиц организаций за обеспечение прав граждан в сфере сельской жизни.
3. Обеспечение стабильности государственного правового регулирования (режима) сельской жизни осуществляется юридическими механизмами структурного и материально-правового характера <10>.
--------------------------------
<10> См., например: Бабурин С.Н. Мир империй: территория государства и мировой порядок. М., 2010. С. 172 - 175.

К структурным механизмам относятся: а) действующая на основе Конституции РФ федеральная власть в лице Президента РФ как гаранта Конституции РФ, Федерального Собрания РФ, Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти и их территориальных органов, Конституционного Суда РФ, системы правоохранительных органов РФ; б) действующая на основе основного закона субъекта РФ (конституции, устава) государственная власть субъекта РФ: высшее должностное лицо, высшая представительная и исполнительная власть, конституционный (уставной) суд.
К материально-правовым механизмам, обеспечивающим реализацию государственного правового регулирования сельской жизни, относятся: 1) закрепленные в Конституции РФ в качестве основ: а) верховенство федеральных законов на всей территории РФ (ч. 2 ст. 4 Конституции РФ) и б) целостность территории РФ (ч. 3 ст. 4 Конституции РФ); 2) закрепленные в федеральных законах в качестве принципов: а) устойчивое развитие сельских территорий, обеспеченное государственной аграрной политикой как частью государственной социально-экономической политики (ч. 1 и ч. 4 ст. 5 Федерального закона от 29 декабря 2006 г. N 264-ФЗ "О развитии сельского хозяйства") и б) состав сельских поселений (п. 1 ст. 2 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <11>).
--------------------------------
<11> Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. N 40. Ст. 3822.

Литература

1. Авакьян С.А. Библиография по конституционному и муниципальному праву России. М.: Зеркало-М, 2002. 446 с.
2. Алексеев С.С. Восхождение к праву. Поиски и решения. М.: Норма, 2001. 748 с.
3. Бабурин С.Н. Мир империй: Территория государства и мировой порядок. М.: Магистр: ИНФРА-М, 2010. 829 с.
4. Бондаренко Л. Ресурсное обеспечение развития сельских территорий // Аграрная политика: проблемы и решения / АПК: экономика, управление. 2011. Июнь.
5. Бондарь Н.С. Права человека и местное самоуправление в Российской Федерации. Ростов н/Д.: Изд-во РГУ, 1998. 381 с.

Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Административное право, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.

ИА ГАРАНТ