ЮРИСПРУДЕНЦИЯ: МАГИСТЕРСКИЕ, ДИПЛОМНЫЕ, КУРСОВЫЕ
Консультационные услуги студентам
Консультационные услуги студентам
Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Муниципальное право. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии
Вернуться к списку статей по юриспруденции
ПРОБЛЕМЫ РАЗГРАНИЧЕНИЯ ПРЕДМЕТОВ ВЕДЕНИЯ И ПОЛНОМОЧИЙ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ: ДОКТРИНАЛЬНЫЙ И НОРМАТИВНЫЙ ПОДХОДЫ
М.Е. СИДОРОВА
Проблемы развития местного самоуправления в современной России лежат в плоскости разграничения полномочий и распределения финансов.
В правовой доктрине категория "полномочия" наряду с понятием "предметы ведения" рассматривается в качестве составного элемента института компетенции органов публичной власти <1>. Публичная сфера предполагает соединенность прав и обязанностей в формулу "полномочия" как правообязанность, которую нельзя не реализовать в публичных интересах <2>.
--------------------------------
<1> См.: Муниципальное право России / Отв. ред. С.А. Авакьян. М., 2009. С. 249 - 250.
<2> Тихомиров Ю.А. Теория компетенции. М., 2001. С. 56 - 57.
В муниципальном праве формально-юридически предметы ведения и полномочия органов местного самоуправления разделены. Предметы ведения воплощены в формализованные законом закрытые перечни вопросов местного значения (ст. ст. 14, 15, 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <3>). Полномочия отдельно закреплены в Законе "Об общих принципах..." (ст. 17) в виде открытого перечня, который может расширяться федеральными законами и уставами муниципальных образований.
--------------------------------
<3> Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 02.07.2013) "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. N 40. Ст. 3822.
Тем не менее в научной литературе под разграничением полномочий между уровнями публичной власти принято понимать именно разделение сфер ответственности, т.е. в строго доктринальном толковании - разграничение предметов ведения.
В основе идеологии реформы местного самоуправления начала 2000 годов (именно тогда происходило формирование действующей модели местного самоуправления) лежала идея четкого разграничения ответственности и источников доходов и расходных обязательств между уровнями публичной власти <4>. В этом направлении сегодня происходят существенные преобразования в законодательстве о местном самоуправлении.
--------------------------------
<4> Ежукова О.А. Проблемы эффективности правового регулирования организации местного самоуправления в Российской Федерации: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2013. С. 202.
За время действия Закона "Об общих принципах..." наиболее явные метаморфозы претерпевал именно институт компетенции органов местного самоуправления. На сегодняшний день принято более 70 федеральных законов, которыми внесены изменения в этот Закон, большинство из них касается именно компетенции органов местного самоуправления.
Первоначальная концепция Закона "Об общих принципах..." содержала в себе крайне прогрессивную (но впоследствии искаженную) идею четкого определения содержания и границ ответственности органов местного самоуправления. При этом необходимо подчеркнуть, что одной из важных законодательных новелл было не только разграничение полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти, но и распределение ответственности между органами местного самоуправления различных видов муниципальных образований.
Предметы ведения органов местного самоуправления были распределены по видам муниципальных образований. Закон "Об общих принципах..." закреплял закрытые перечни вопросов местного значения для каждого типа муниципальных образований.
Впоследствии в ходе непрерывного реформирования законодательства концепция разграничения полномочий была искажена, в первую очередь за счет усложнения юридической конструкции компетенции органов местного самоуправления, введения института "прав органов местного самоуправления на решение вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения" (ст. ст. 14.1, 15.1, 16.1), а также за счет скрытого расширения круга предметов ведения органов местного самоуправления иными отраслевыми федеральными законами в обход Закона "Об общих принципах..." <5>.
--------------------------------
<5> Ежукова О.А. Указ. соч. С. 207.
Тем не менее реформа местного самоуправления так и не достигла поставленной цели, вплоть до настоящего времени проблема эффективного разграничения полномочий органов местного самоуправления далека от решения. Не случайно в Послании Федеральному Собранию РФ в 2013 г. Президент РФ указал на то, что "сегодня в системе местного самоуправления накопилось немало проблем, что объем ответственности и ресурсы муниципалитетов не сбалансированы, существует неразбериха с полномочиями;... они не только размыты, но и постоянно перекидываются с одного уровня власти на другой: из района в регион, с поселения на район и обратно; органы местного самоуправления то и дело сотрясают коррупционные скандалы" <6>.
--------------------------------
<6> URL: http://www.kremlin.ru/news/19825.
Анализируя изменения федерального законодательства по вопросу полномочий органов местного самоуправления, следует отметить, что на протяжении всего срока действия Закона "Об общих принципах..." мало внимания уделялось вопросу разграничения полномочий в самой системе местного самоуправления, а именно вопросам разграничения полномочий муниципальных образований так называемого "первого" и "второго" уровня, т.е. поселений и муниципальных районов. При этом речь в данном случае не идет о городских округах и внутригородских территориях городов федерального значения, где "двухуровневая" система местного самоуправления отсутствует.
Формально-юридический сравнительный анализ ст. ст. 14 и 15 Закона "Об общих принципах..." показывает, что вопросы местного значения муниципальных районов и поселений не только сформулированы достаточно размыто (за что часто Закон "Об общих принципах..." подвергается критике <7>), но и практически повторяют друг друга, различаются они зачастую только указанием на территориальные границы осуществления полномочий.
--------------------------------
<7> См., например: Бабичев И.В., Смирнов Б.В. Местное самоуправление в современной России: становление и развитие. Историко-правовые аспекты. М., 2011. С. 368.
Так, и муниципальный район, и поселение отвечают за организацию электро- и газоснабжения. При этом органы местного самоуправления муниципального района осуществляют указанные полномочия в границах района, а органы местного самоуправления поселения - в границах поселения. С учетом того, что территория поселения входит в состав территории муниципального района, а следовательно, является ее частью, становится не совсем понятно, как органы местного самоуправления, функционирующие на одной территории, должны договариваться и синхронизировать свои полномочия.
Иногда ответ на вопрос о том, как разграничить сферу ответственности органов местного самоуправления с учетом "двухуровневой" организации местного самоуправления, можно найти в законодательстве. К примеру, дорожную деятельность органы местного самоуправления муниципального района осуществляют вне территории населенных пунктов, а органы местного самоуправления поселений - на территории поселений. Или, к примеру, доходы от одних и тех же местных налогов поступают в бюджеты муниципальных районов с межселенных территорий, а в бюджеты поселений - с территорий поселений.
Тем не менее на основании "буквы закона" не всегда удается однозначно и четко определить сферу ответственности органов местного самоуправления.
Так, например, на протяжении нескольких лет в арбитражном суде слушалось дело о законности размещения торговых павильонов на территории подмосковного города Люберцы нескольких индивидуальных предпринимателей и юридических лиц. Дело "дошло" до Высшего Арбитражного Суда РФ, и в итоге органы местного самоуправления добились сноса торговых павильонов по решению суда <8>. Не вдаваясь в детали конкретного судебного спора, рассмотрим порядок получения необходимой разрешительной документации для размещения торгового павильона на примере территории города Люберцы, где существует "двухуровневая" система территориальной организации местного самоуправления, а потому на одной территории свои полномочия осуществляют такие органы местного самоуправления как: администрация города Люберцы Люберецкого муниципального района Московской области, администрация Люберецкого муниципального района Московской области, глава городского поселения Люберцы Люберецкого муниципального района Московской области, глава Люберецкого муниципального района Московской области соответственно. Все эти органы в соответствии с уставами и другими нормативными актами наделены собственными полномочиями, в частности полномочиями по выдаче необходимых разрешений для размещения торговых павильонов и осуществления в них торговли.
--------------------------------
<8> См.: Решение Арбитражного суда Московской области от 20.09.2010 по делу N А41-17491/10; Постановление Десятого арбитражного апелляционного суда от 21.04.2011 по делу N А41-17491/10; Постановление ФАС Московского округа от 26.08.2011 по делу N А41-17491/10; Постановление Десятого арбитражного апелляционного суда от 10.04.2012 по делу N А41-17491/10; Постановление ФАС Московского округа от 01.08.2012 по делу N А41-17491/10; Определение Высшего Арбитражного Суда РФ N ВАС-15257/12 от 29.11.2012 по делу N А41-17491/10 // URL: http://kad.arbitr.ru/.
На территории города действуют Положение о порядке обеспечения жителей города Люберцы услугами торговли <9>, а также Положение о порядке размещения нестационарных торговых объектов на территории города Люберцы <10>. В соответствии с ними для того, чтобы разместить на территории городского поселения торговый павильон, необходимо оформить следующие документы: правоустанавливающие документы на земельный участок и выданное администрацией города свидетельство о праве на размещение нестационарного торгового объекта на территории города. При этом необходимо отметить, что правоустанавливающие документы на земельный участок являются первоочередными.
--------------------------------
<9> Решение Совета депутатов городского поселения Люберцы Люберецкого муниципального района Московской области от 04.07.2006 N 79/13 // Взгляд. Люберцы. 2006. N 18 - 21.
<10> Решение Совета депутатов городского поселения Люберцы Люберецкого муниципального района Московской области от 10.06.2010 N 75/7 // Люберецкая газета. 2010. 25 июня.
Основанием для эксплуатации торгового павильона является утвержденный администрацией города акт приемочной комиссии о соответствии торгового объекта требованиям, указанным в правоустанавливающих документах на земельный участок, свидетельстве о праве на размещение нестационарного торгового объекта и проектной документации. Размещение торговых павильонов осуществляется в местах, определенных схемой размещения нестационарных торговых объектов, утвержденной главой города.
В рассматриваемом спорном деле юридическим лицом были получены такие документы, как Постановление главы муниципального района "О заключении договора аренды под размещение временного торгового павильона", на основании него между юридическим лицом и администрацией муниципального района был заключен договор аренды земельного участка (с целевым назначением: "использование под временный торговый павильон") сроком на три года, а также на основании Протокола межведомственной комиссии по вопросам торговли было получено Свидетельство о праве на размещение объекта торговли, выданное администрацией города.
Несмотря на собранный пакет документов, акт приемочной комиссии, на основании которого происходит эксплуатация объекта, так и не был выдан юридическому лицу, а администрация города обратилась с требованием о демонтаже объекта. Кроме того, распоряжением главы города было прекращено действие Свидетельства о праве на размещение.
Оценка законности ненормативных правовых актов главы муниципального образования не входит в круг рассматриваемых вопросов, однако обратим внимание, что данное распоряжение являлось незаконным, т.к. случаи прекращения действия свидетельства определены в ст. 7 Положения о порядке размещения нестационарных торговых объектов на территории города Люберцы, и акты главы муниципального образования в этот список не входят.
Принимая подобное решение, администрация городского поселения ссылалась на схему размещения нестационарных торговых объектов, которая утверждена главой города и в соответствии с которой на данном земельном участке осуществление торговли не предусмотрено. Вместе с тем арендатор земельного участка ссылался на Постановление главы муниципального района, решением которого с ним и был заключен договор аренды, в котором указано целевое использование земельного участка, однако данный довод ни для администрации города, ни для суда не показался достаточным.
На основании анализа фабулы дела может сложиться впечатление, что органы местного самоуправления в данной ситуации действовали совершенно автономно, при этом глава муниципального района не был знаком со схемой размещения торговых объектов, утвержденной его коллегой. В свою очередь ни администрация города, ни глава города не были осведомлены должным образом о решениях и деятельности главы муниципального района и администрации, примечателен при этом тот факт, что обе администрации находятся по одному и тому же адресу.
В итоге из-за несогласованности действий между органами муниципальных образований разных уровней предпринимательская деятельность юридического лица была полностью блокирована, однако арендная плата за пользование земельным участком начислялась ему за все время действия договора аренды.
Проблема разграничения полномочий между администрацией муниципального района и администрациями поселений, являющихся районными центрами, а также между их главами существует давно и не только в городе Люберцы. Пути решения данной проблемы неоднократно рассматривались законодателем. Так, к примеру, внесенный Законодательным собранием Омской области Проект N 231970-4 о внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <11> предлагал дополнить ст. 84 частью 7 следующего содержания: "7. Полномочия органов местного самоуправления, установленные федеральными законами и не разграниченные между органами местного самоуправления поселений, муниципальных районов и городских округов, до их разграничения осуществляются соответственно органами местного самоуправления муниципальных районов и городских округов, если законом субъекта Российской Федерации не предусмотрено иное".
--------------------------------
<11> Проект N 231970-4 о внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // СПС "КонсультантПлюс".
В пояснительной записке был сделан акцент на отсутствие в федеральном законодательстве четкого разграничения полномочий между органами местного самоуправления поселений и муниципальных районов в различных сферах. Например, ст. 11 Земельного кодекса РФ <12> определяет полномочия органов местного самоуправления в области земельных отношений, ст. 5 Закона РФ "О недрах" <13> содержит полномочия органов местного самоуправления в сфере регулирования отношений недропользования. При этом в указанных Законах не определено, органами местного самоуправления поселений, муниципальных районов или городских округов осуществляются соответствующие полномочия.
--------------------------------
<12> Земельный кодекс РФ от 25.10.2001 N 136-ФЗ (ред. от 23.07.2013) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. N 44. Ст. 4147.
<13> Закон РФ от 21.02.1992 N 2395-1 (ред. от 07.05.2013) "О недрах" // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. N 10. Ст. 823.
Данный проект был отклонен Государственной Думой в 2006 г. Следует отметить, что предложенное положение не вошло ни в одну принятую редакцию и в данный момент в тексте Закона отсутствует.
В связи с рассмотрением вопроса о разграничении полномочий между органами местного самоуправления различных "уровней" муниципальных образований необходимо отметить, что в юридической литературе ставится под сомнение сама целесообразность существования двух администраций: районной и городской. Это касается разграничения их компетенций, которые порождают конфликты и увеличение расходов на содержание аппаратов исполнительно-распорядительных органов <14>.
--------------------------------
<14> Савостьянова С.А. Правовое регулирование доходов местных бюджетов // Финансовое право. 2011. N 9. СПС "КонсультантПлюс".
Именно такой подход к решению проблемы разграничения полномочий между органами местного самоуправления был реализован с принятием Федерального закона от 29.11.2010 N 315-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <15>.
--------------------------------
<15> Федеральный закон от 29.11.2010 N 315-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2010. N 49. Ст. 6411.
Согласно обновленной редакции ч. 2 ст. 34 Закона "Об общих принципах..." в поселении, являющемся административным центром муниципального района, может не создаваться местная администрация, тогда ее полномочия осуществляет администрация муниципального района. Данный порядок вводится в действие, если он предусмотрен уставами соответствующих муниципальных образований.
Помимо задачи оптимизации системы органов местного самоуправления, принятие указанных изменений также было обусловлено стремлением законодателя обеспечить согласованность действий органов местного самоуправления муниципального района и органов местного самоуправления поселения, являющегося его административным центром.
В соответствии с Федеральным законом N 315-ФЗ "О внесении изменений..." поселение, являющееся административным центром муниципального района, не утрачивает статус муниципального образования и продолжает существовать внутри территории муниципального района. При этом, несмотря на упразднение администрации поселенческого уровня, окончательно проблема разграничения полномочий между органами местного самоуправления не решается. В частности, вопрос взаимоотношений представительного органа поселения и администрации муниципального района остается неурегулированным <16>.
--------------------------------
<16> См.: Мокрый В.С., Ежукова О.А. Местное самоуправление: пределы реформирования // Местное право. Научно-практический журнал местного самоуправления и муниципального права. 2011. N 1. С. 21 - 28.
Любопытно, что первоначальный проект Федерального закона "О внесении изменений..." предусматривал возможность упразднения администрации городского округа, являющегося административным центром муниципального района. Однако в итоговом варианте законопроекта был реализован менее радикальный подход.
Реформа местного самоуправления в Российской Федерации продолжается и по сей день. В качестве одного из возможных направлений реформирования местного самоуправления сегодня рассматривают переход на одноуровневое местное самоуправление. Широко обсуждается возможность распространить уровень государственной власти на городские округа и муниципальные районы, сохранив статус муниципальных образований за городскими и сельскими поселениями <17>.
--------------------------------
<17> URL: http://www.gazeta.ru/politics/2013/12/16_a_5804125.shtml.
Очевидно, что оценка целесообразности проведения такого рода преобразований требует глубокой проработки и анализа. По сути, эта идея носит революционный характер в масштабах системы организации муниципальной власти, и ее реализация будет свидетельствовать о признании полного провала реформы местного самоуправления, запущенной с принятием Закона "Об общих принципах...".
Тем не менее рассмотренный в настоящей статье пример, касающийся полномочий органов местного самоуправления, показывает, как в результате несовершенства законодательных конструкций и системы правового регулирования в целом ущемляются права и интересы населения, в служении которому и состоит предназначение органов местного самоуправления.
Таким образом, на данном этапе необходимо проведение полного и всестороннего мониторинга и анализа полномочий органов местного самоуправления, разграниченных в различных федеральных законах, а также в уставах муниципальных образований. Анализ полномочий, определенных уставами муниципальных образований, представляется целесообразным проводить на региональном уровне. По итогам мониторинга предлагается выявить системные проблемы разграничения полномочий и учесть их при разработке концепции реформы местного самоуправления. Конкретные изменения законодательства следует осуществлять на заключительном этапе, в этом случае нормативно-правовое регулирование будет разрешать реальные проблемы, существующие на практике. Лишь при таком подходе есть надежда, что, вновь "запуская" преобразования в области организации местного самоуправления в России, законодатель не оставит без внимания вопрос эффективного разграничения полномочий органов местного самоуправления, функционирующих на одной территории.
Литература
1. Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 02.07.2013) "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. N 40. Ст. 3822.
2. Бабичев И.В., Смирнов Б.В. Местное самоуправление в современной России: становление и развитие. Историко-правовые аспекты. М., 2011.
3. Ежукова О.А. Проблемы эффективности правового регулирования организации местного самоуправления в Российской Федерации: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2013.
4. Муниципальное право России / Отв. ред. С.А. Авакьян. М., 2009.
5. Савостьянова С.А. Правовое регулирование доходов местных бюджетов // Финансовое право. 2011. N 9.
6. Тихомиров Ю.А. Теория компетенции. М., 2001.
Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Муниципальное право, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.
Навигация по сайту:
Контакты:
197839245
"Горячие" документы: