ЮРИСПРУДЕНЦИЯ: МАГИСТЕРСКИЕ, ДИПЛОМНЫЕ, КУРСОВЫЕ
Консультационные услуги студентам
Консультационные услуги студентам
Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Муниципальное право. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии
Вернуться к списку статей по юриспруденции
НАЦИОНАЛЬНЫЕ И НАДНАЦИОНАЛЬНЫЕ ГАРАНТИИ ПРАВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ: ПРОБЛЕМЫ СБАЛАНСИРОВАННОЙ РЕАЛИЗАЦИИ
Н.В. ДЖАГАРЯН
Признание местного самоуправления и его прав как одной из ценностей российского конституционного строя Конституция сопровождает императивным указанием на гарантирование местного самоуправления (ст. 12), особо оговаривая гарантии его судебной защиты и запрет на ограничение его прав, установленных Конституцией и федеральными законами (ст. 133). Гарантирование местного самоуправления служит, стало быть, атрибутом его конституционно-правового статуса и включает в себя как сами гарантии (средства и институты, обеспечивающие реальные возможности реализации гражданами их прав на местное самоуправление), так и процесс гарантирования <1>.
--------------------------------
<1> Муниципальное право Российской Федерации: Учебник для вузов / Под ред. Н.С. Бондаря. 3-е изд., перераб. и доп. М.: Юрайт, 2013. С. 612.
Гарантирование прав местного самоуправления основывается на взаимосвязанном единстве вытекающих из преамбулы Конституции принципов государственно-правовой преемственности народа и его открытости миру. В преамбуле Конституции парные идеи традиционализма и модернизма, автономии и глобализации, уважения и охраны национального культурно-правового наследия и восприимчивости к зарубежному и международного опыту выражены довольно отчетливо. Принимая Конституцию, народ России исходил из идеи возрождения суверенной российской государственности на основе сохранения исторически сложившегося государственного единства, почитания памяти предков, переданных ими любви и уважения к Отечеству, веры в добро и справедливость. В этой памяти, любви, уважении и вере заключено стремление к следованию государственно-правовым традициям, обычаям, нравам, признание в качестве одной из важнейших конституционных ценностей социокультурного своеобразия. Но вместе с тем преамбула Конституции выражает осознание народом себя как части мирового сообщества и, соответственно, его мировоззренческую установку на участие в отношениях глобальной цивилизации. В развитие этих положений Конституция утверждает народный и государственный суверенитет (ч. 1 ст. 3, ч. 1 ст. 4), верховенство, высшую юридическую силу и прямое действие Конституции (ч. 2 ст. 4, ч. 1 и 2 ст. 15) и одновременно - вхождение общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров России в состав ее правовой системы (ч. 4 ст. 15); признание и гарантирование прав и свобод человека согласно общепризнанным принципам и нормам международного права (ч. 1 ст. 17); право на обращение в межгосударственные органы по защите прав и свобод при исчерпании внутригосударственных средств правовой защиты (ч. 3 ст. 46); признание наряду с перечисленными в Конституции других общепризнанных прав и свобод человека (ч. 3 ст. 55); возможность участия России в межгосударственных объединениях и передачи им части полномочий на определенных условиях (ст. 79). На основе этих конституционных положений, пишет Н.С. Бондарь, осуществляется проникновение наднациональных, в том числе европейских, ценностей современного конституционализма в пространство российской правовой системы, обеспечивается их определенное взаимодействие с национальными конституционными и иными правовыми ценностями, и вместе с тем открываются возможности для дополнительного обеспечения, гарантирования и защиты национальных конституционных ценностей наднациональными институтами <2>.
--------------------------------
<2> Бондарь Н.С. Аксиология судебного конституционализма: конституционные ценности в теории и практике конституционного правосудия. Серия "Библиотечка судебного конституционализма". Вып. 2. М.: Юрист, 2013. С. 120 - 121.
По смыслу изложенных конституционных положений местное самоуправление в России признается и гарантируется в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами России согласно Конституции, а конституционно-правовой механизм гарантирования прав местного самоуправления предполагает сочетание в нем государственно-правовых и международно-правовых обеспечительных норм, средств и институтов <3>.
--------------------------------
<3> См. об этом подробнее: Джагарян Н.В. Представительная демократия и ее реализация в местном самоуправлении: вопросы теории и практики. Ростов н/Д: Изд-во Южного федерального университета, 2013. С. 268 - 292.
Соотношение государственно-правовых и международно-правовых средств гарантирования прав местного самоуправления в условиях характерных для современного этапа мирового развития далеко не однозначных, противоречивых процессов правовой глобализации требует критической оценки и формирования взвешенных конституционно-правовых подходов к оптимально сбалансированному сочетанию этих начал. Гарантирующее воздействие международно-правовых средств в отношении прав местного самоуправления, относящихся к каталогу общепризнанных в современных конституционных государствах прав и свобод человека и гражданина, должно быть связано определенными конституционными пределами и целями защиты конституционно значимых национальных интересов.
Каждая страна претворяет в жизнь модель местного самоуправления с непременно свойственными ей теми или иными чертами оригинальности и самобытности. Существенное значение имеет в данном случае культурный фактор, поскольку в условиях местного самоуправления, пожалуй, наиболее непосредственное, зримое воплощение получает свойственная данному обществу философия конституционного мировоззрения. Необходимость уважительного отношения к возможным различиям в видении демократии, организации избирательных систем неоднократно подчеркивалась Венецианской комиссией <4> и Европейским судом по правам человека <5>.
--------------------------------
<4> European Commission for Democracy through Law (Venice Commission), Report on electoral law and electoral administration in Europe, Strasbourg, 12 June 2006, CDL-AD(2006)018. P. 38 - 39. URL: http://www.venice.coe.int/webforms/documents/?pdf=CDL-AD(2006)018-e (дата обращения: 10.03.2014).
<5> Application N 9267/81, Mathieu-Mohin and Clerfayt v. Belgium, Judgment of 2 March 1987, § 54; Application N 24833/94, Matthews v. United Kingdom, Judgment of 18 February 1999, § 63; Application N 26772/95, Labita v. Italy, Judgment of 6 April 2000, § 201; Application N 46726/99, Podkolzina v. Latvia, Judgment of 9 April 2002, § 33; Application N 74025/01, Hirst v. United Kingdom, Judgment of 6 November 2005, § 61; Application N 10226/03, Yumak and Sadak v. Turkey, Judgment of 8 July 2008, § 105 - 115.
При решении вопросов о соотношении между собой внутригосударственных и международно-правовых гарантий прав местного самоуправления нужно придерживаться того свойственного российскому конституционному правопорядку фундаментального подхода, согласно которому реализация одних конституционных ценностей не должна приводить к умалению других, таких же по своему характеру. Это в полной мере относится к соотношению ценностей государственного суверенитета и добросовестного выполнения международных обязательств (pacta sunt servanda).
Входящие в состав российской правовой системы нормы международного права, направленные на гарантирование прав местного самоуправления, должны учитываться федеральным законодателем при регулировании общественных отношений и правоприменительными органами при применении соответствующих норм, в том числе при разрешении конкретных дел, притом в правоприменительной сфере они имеют приоритет в соотношении с национальным муниципальным правом. Но это общее коллизионное правило, определяющее приоритет норм международного права (ч. 4 ст. 15 Конституции), распространяется на случаи типичного соотношения в ходе применения норм международного права и норм законов, тогда как вопросы соотношения международно-правовых норм с нормами, непосредственно закрепленными в Конституции и из нее выводимыми, находятся за его пределами, им не решаются. Это общее правило не является исключением в отношении принципа высшей юридической силы и прямого действия Конституции (ч. 1 ст. 15), служащего важнейшим проявлением правового суверенитета России и полновластия ее народа. Во всяком случае, на оценку конституционности решений законодателя в области местного самоуправления не влияют муниципальные нормы международного права, если Конституция и конкретизирующие ее федеральные законы устанавливают более высокий стандарт гарантирования местного самоуправления, что вытекает из Постановления Конституционного Суда РФ от 30 ноября 2000 г. N 15-П.
Вместе с тем при оценке соотношения и путей гармонизации национального законодательства и международных, прежде всего получивших свое закрепление в Европейской хартии местного самоуправления, стандартов в муниципальной сфере следует учитывать следующие основные концептуальные моменты методологического характера.
1. При довольно активно ведущейся сегодня работе по формированию универсальных принципов муниципальной демократии подобный процесс тем не менее не может рассматриваться в аспекте повсеместной и полной унификации организации местного самоуправления. В частности, при подготовке Европейской хартии местного самоуправления, как следует из пояснительного доклада к ней, целью было достижение необходимой степени гибкости вновь создаваемого документа, чтобы имелась возможность учитывать различия между национальными конституционными системами и административными традициями за счет предоставления национальным властям определенного предела выбора из положений, которые они бы считали обязательными <6>. В связи с этим национальные власти обладают широкими возможностями для принятия в условиях достаточно гибких и минимальных по своей сути международно-правовых стандартов в области местного самоуправления решений, направленных на создание наиболее оптимальной в конкретных условиях системы местного самоуправления сообразно собственному пониманию муниципальной демократии.
--------------------------------
<6> Explanatory Report on the European Charter of Local Self-Government (ETS No 122). URL: http://conventions.coe.int/Treaty/en/Reports/Html/122.htm (дата обращения: 10.03.2014).
2. Права местного самоуправления отражают диалектику единства субъективно-личностных и организационно-властных начал, а их гарантирование неразрывно связано с вопросами организации муниципальной власти как части системы публичной власти народа. Поэтому законодательное регулирование местного самоуправления обусловлено необходимостью учета как конституционных требований, относящихся к правовому статусу личности в аспекте участия граждан в самостоятельном осуществлении населением местного самоуправления, так и конституционных принципов, относящихся к национальному механизму народовластия. В этом плане международно-правовые нормы, включая нормы Хартии, не имеют универсального безусловного приоритета перед волей федерального законодателя, выражающего в соответствии с Конституцией суверенную волю народа.
3. Рассматривая Хартию как основной международно-правовой источник муниципального права, в ее соотношении с муниципальными нормами национального законодательства, нельзя не учитывать, что по своему предмету, содержанию и духу она является актом гуманистической направленности и призвана обеспечить необходимый уровень гарантий права граждан участвовать в управлении государственными делами на местном уровне. Отсюда следует, что, с одной стороны, конвенционные положения нацелены на исключение произвольного обращения национальных властей с местными сообществами и ограничение их вмешательства в муниципальную свободу теми рамками, за пределами которых происходит нарушение минимальных гарантий права на местное самоуправление. С другой - они не могут рассматриваться как вводящие ограничения муниципальной свободы и не обязывают население осуществлять право на местное самоуправление именно и только через те формы и средства, которые явно выражены в конвенционных нормах. Следовательно, по смыслу Хартии, деятельность национальных властей будет означать нарушение конвенционных требований, если она полностью лишит местные сообщества возможности воспользоваться той или иной конвенционной гарантией, тогда как установление во внутригосударственном праве норм, альтернативных конвенционным положениям, при наличии у местных сообществ реальной возможности самостоятельного выбора конкретной модели организации и осуществления местного самоуправления, включая и ту, что предусмотрена Хартией, не является порочным с позиции соблюдения международно-правовых, а также конституционных требований.
4. Хотя принципы местного самоуправления, содержащиеся в Хартии, распространяются на все существующие на территории ее стран-участниц категории органов местного самоуправления (ст. 13), Хартия призвана обеспечить гарантии права граждан на участие в управлении государственными делами на местном, т.е. наиболее приближенном к населению, уровне (абзац шестой преамбулы). Это позволяет сделать вывод о том, что соответствующие принципы местного самоуправления рассчитаны в своей основе на определение стандартов первичного (коммунального) самоуправления. Универсализация этих стандартов в условиях объективной специфики самоуправленческих отношений, складывающихся на различных уровнях территориальной структуры государства, требовала бы ее сочетания с дифференциацией правового регулирования и, соответственно, введением специальных правил, касающихся, в частности, территориального (например, районного) уровня самоуправления. Соответственно, поскольку явные оговорки такого рода в тексте Хартии отсутствуют, национальные власти, которые не могли не подразумевать наличие особенностей осуществления местного самоуправления на разных территориях, вправе в отсутствие прямого запрета использовать иные, помимо прямо предусмотренных Хартией, юридические конструкции в отношении организации муниципальной власти верхнего (территориального) уровня. При этом население, по общему правилу, должно иметь возможность самостоятельного выбора той или иной конкретной модели организации муниципальной представительной системы в рамках установленных законодательством альтернативных вариантов.
Таким образом, включение в состав российской правовой системы муниципальных норм международного права не ставит под сомнение верховенство Конституции, с которой все такого рода нормы должны быть согласованы, как не предопределяет Конституция и приоритет в соотношении с федеральными законами таких положений международных правовых актов, которые существенно осложняют полноценную реализацию суверенных конституционных интересов народа России, достойную жизнь и свободное развитие граждан. Законодатель вправе, не подвергая сомнению существо прав местного самоуправления, установить его организационный механизм, руководствуясь приоритетной целью обеспечения выраженных в конституционных ценностях национальных интересов, даже если это потребует - в исключительных случаях и с соблюдением принципа пропорциональности - некоторых отступлений от вытекающих из международных актов формальных обязательств, при том что такие отступления не должны предполагать, что обязательства подобного рода оказались бы полностью неисполнимыми, т.е. они не могут ставить под сомнение существо международного договора.
Литература
1. Бондарь Н.С. Аксиология судебного конституционализма: конституционные ценности в теории и практике конституционного правосудия. Серия "Библиотечка судебного конституционализма". Вып. 2. М.: Юрист, 2013.
2. Джагарян Н.В. Представительная демократия и ее реализация в местном самоуправлении: вопросы теории и практики. Ростов н/Д: Изд-во Южного федерального университета, 2013.
3. Корзина И.А. Гарантии местного самоуправления (сравнительно-правовой анализ) // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2012. N 2.
4. Муниципальное право Российской Федерации: Учебник для вузов / Под ред. Н.С. Бондаря. 3-е изд., перераб. и доп. М.: Юрайт, 2013.
5. Сергеев А.А. Доступ к правосудию как гарантия прав местного самоуправления // Государственная власть и местное самоуправление. 2006. N 2.
6. Тимофеев Н.С. О смысле современных моделей местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. 2013. N 7.
7. Шугрина Е.С. Возможность обращения в межгосударственные органы за защитой муниципальных прав // Конституционное и муниципальное право. 2007. N 13.
Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Муниципальное право, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.
Навигация по сайту:
Контакты:
197839245
"Горячие" документы: