Местное самоуправление как ожидание новогодней ночи (к 150-летию земства). Статьи по предмету Муниципальное право

Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Муниципальное право. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии

ЗАКАЗАТЬ

Вернуться к списку статей по юриспруденции

МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ КАК ОЖИДАНИЕ НОВОГОДНЕЙ НОЧИ (К 150-ЛЕТИЮ ЗЕМСТВА)

Н.С. ТИМОФЕЕВ

В год 150-летия российского земства необходимо окунуться в тот мир надежд, которые испытывало российское общество, в основе принимающее тогдашние реформы как глоток свободы - свободы, за которой приходит тяжелое похмелье.
Местное самоуправление - это мечта. С ним связывают надежды, его проклинают и отрицают, когда они не реализуются, и стараются в очередной раз реформировать. Позволю себе порассуждать в плане наших представлений и ожиданий в ретроспективе. К этому нас приглашает полуторавековой юбилей российского земства. Тем более что нам необходимо разобраться - а что, собственно, можно взять из опыта прошлого. К чему призывают многочисленные апологеты прошлого в лице императорской России XIX века, исследователи советского этапа, охватившего почти весь XX век, а также многострадального современного периода?
Назову свои рассуждения как незрелые мысли о назревших и даже перезревших проблемах.
Следует провести сопоставительный анализ целей, задач, способов их решения и достижения, социальных силах, участвующих в инициировании процесса, а также в центрах принятия решений. Это чрезвычайно интересно и важно.
Местное самоуправление - не только факт, реализуемый через естественное и позитивное право. Это прежде всего идея, связанная и с инициативой, растущей снизу вверх, исходя из обычаев, традиций и позитивных ожиданий. Одновременно местное самоуправление - это развитие под влиянием сверху вниз, определяемым ценностными представлениями людей, возглавляющих государство.
Именно от характера взаимодействия этих векторов зависит содержание местного самоуправления, реализуемое через конституционную модель каждого государства с учетом влияния предшествующего периода.
Принимая во внимание кризисное состояние местного самоуправления России на современном этапе, С.А. Авакьян ставит вопрос о наличии местного самоуправления в России <1>. В связи с этим уместно процитировать высказывание Октавио Паса: "Каждый раз, когда общество оказывается в кризисе, оно инстинктивно обращает свои взоры к истокам и ищет там знамения" <2>.
--------------------------------
<1> Авакьян С.А. А есть ли в России местное самоуправление? // Российская Федерация сегодня. 2009. N 16.
<2> Pazo. Reflections: Mexico and the United States // The New Yorker, 17 сентября 1979 г. P. 138, 153.

Поиск автора носит полемический характер, связан с представлениями о местном самоуправлении - отвергнутом, возрождаемом, переосмысливаемом. Как ни странно, для России состояние и развитие местного самоуправления в условиях различных общественно-экономических формаций имеет много общего. Причем это касается как сферы заимствований, так и собственного опыта. Современные реформы местного самоуправления в Российской Федерации связаны с его (местного самоуправления) огосударствлением. В принципе, это общепризнанный факт. Однако именно это заставляет даже в условиях сегодняшней ситуации закладывать основы будущего прогрессивного развития. В центр внимания должны ставиться проблемы упрочения отношений партнерства государственных и муниципальных органов, компенсирующие недостатки централизованного руководства.
Сущностная характеристика местного самоуправления изменяется. Из "агента" государства оно должно трансформироваться в "партнера". Отвечая на вопрос: какой путь избирается сегодня в России, можем утверждать - традиционный, основанный на регулятивной политике планирования, императивного воздействия и ограничениях. Сохранение такой традиции допустимо при современном состоянии - политическом, экономическом, социальном и т.д., в какой-то степени даже необходимо, но со временем станет преградой на пути дальнейшего поступательного развития. Уже сегодня в государственную политику развития местного самоуправления должны закладываться идеи диалогового характера, основанные на стремлении к достижению сближения местных и государственных интересов и, соответственно, единства действий.
Функциональная взаимосвязь предметов ведения местного самоуправления и государства, делегированные полномочия ставят местное самоуправление в положение исполнителя задач, поставленных сверху. Однако от решения этих задач зависит обеспечение и местного, и государственного интереса. Но местное самоуправление не просто зависимый исполнитель. Сущностная характеристика местного самоуправления изменяется, его деятельность приобретает координационный, инновационный и интегрирующий характер.
Для России на всех этапах свойственно доминирование при подходе к местному самоуправлению чрезвычайной политизации и социализации. В определенной степени можно предполагать влияние на этот процесс Генриха-Фридриха Карла фон Штейна <3>. Именно с его именем связано появление термина "самоуправление". Для нас чрезвычайно важно, что он видел в самоуправлении не только форму участия граждан в управлении государством на местном уровне, но и средство пробуждения у людей чувства принадлежности к единому сообществу. Именно в определенных пределах начинает пониматься самостоятельность территориальной общины по отношению к государству. Нам известны многие формы объединения граждан: национальная, политическая, профессиональная, религиозная. Но только земляческая - территориальная носит всеобщий объединительный характер.
--------------------------------
<3> Известный прусский деятель, много сделавший для возрождения Пруссии после наполеоновского разгрома. С ним связаны отмена крепостного права, издание городового положения 1808 г., введение всеобщей воинской повинности, улучшение финансов. В 1809 г. вынужден бежать в Россию, где находился четыре года. См.: Малый энциклопедический словарь. Т. 4. Брокгауз и Ефрон. С.-Петербург, 1909. Репринтное воспроизведение. М.: Терра - TERRA, 1994. С. 2096.

Можно признать дискуссионной позицию М.М. Сперанского о том, что российское законодательство прирастало собственными силами. Самобытность российского права местного самоуправления, разумеется, существует, но влияние английской и немецкой местной организации самоуправления очевидно. Хотя в научном обиходе общепринятой является позиция заимствования в ходе Земской реформы 1864 г. английского опыта, немецкое влияние не могло не быть принято во внимание.
Трудно представить, что М.М. Сперанский не был знаком с опальным премьер-министром Пруссии Генрихом-Фридрихом Карл фон Штейном, автором Прусского городового положения 1808 г. в период его эмиграции в Россию.
Естественно предположение о том, что Михаил Андреевич Багульянский (1769 - 1847), декан философско-юридического факультета Санкт-Петербургского университета, впоследствии - ректор, действительный статский советник, член Совета Комиссии составления законов, сподвижник Сперанского, творец многочисленных записок, докладов, проектов указов, способствовал распространению зарубежного опыта. Решение российских проблем он стремился найти в истории западноевропейских стран <4> (М.А. Багульянский был приглашенным профессором, работать в России начал в 1804 г., до этого жил и работал в Австрии).
--------------------------------
<4> Томсинов В.А. Российские правоведы XVIII - XX веков: очерки жизни и творчества. М., 2007. С. 219.

Сегодня имеет особое значение то, что реформа 1864 г. связана с появлением и развитием идеи территориальной демократии в Российской империи. Всесословность уездных и губернских земств является, по сути, зарождением политических институтов, не известных ранее Российскому государству. Это был первый робкий шаг в строительстве конституционной монархии. Подтверждение этому выводу можно видеть в позиции С.Ю. Витте, который, делая вывод о невозможности соединения земства и абсолютистского государства, одновременно признавал необходимость земства в развитии государства. Это свидетельствует о тенденции к реформированию государства по пути к конституционной монархии, фактически о призыве к этому <5>.
--------------------------------
<5> Витте С.Ю. Самодержавие и земство. Штутгардт, 1901.

То есть пять десятилетий, прошедших со времени начала реформы первой - 1864 г. и второй - 1892 г., условно обозначенной как контрреформа, связаны с более жестким вписыванием земской деятельности в российскую государственность, свидетельствуют о поступательном движении на данном пути.
Локальный характер земств в то же время нес в себе четко выраженный курс к демократическим формам, в основе которых земство является не просто наиболее эффективной организацией жизни на местах, но и в совокупности в определенной степени может рассматриваться как предпосылка экономико-политической основы государства.
Именно такое представление о земстве не было признано, но было востребовано в условиях советской России.
Политическая роль местного самоуправления и в современных условиях носит характер интегратора различных политических ценностей и политических отношений.
Мы очевидцы того, что в основе развития современного варианта местного самоуправления Российской Федерации находятся не идеи, связанные с возрождением традиций российского местного самоуправления (хотя зачастую это провозглашается). Налицо очередная попытка под прикрытием ценностей демократии и свободы, реализации интересов населения, объединенного территориальной общностью, построить такую систему взаимосвязи муниципальных образований, субъектов РФ и Российской Федерации в целом, которая обеспечивала бы государственное единство не на балансе централизма и децентрализма, а на преимущественном развитии державного централизма.
Самостоятельность органов местного самоуправления носит условный, в ряде случаев даже декларативный характер. Пределы самостоятельности в связи с отсутствием достаточных гарантий нарушаются государством.
В современной России наблюдается также тенденция: "победители" начинают усваивать достижения побежденных. Невольно приходишь к мысли, что ст. 12 Конституции в части невхождения органов местного самоуправления в систему органов государственной власти принята под влиянием реформ 1864 и 1892 гг.
Советский опыт также с этим связан, но носит иное содержание: единство местного и государственного на основе диктатуры большинства, на основе двух принципов - принципа демократического централизма и принципа двойного подчинения, латентно восстанавливаемых в наши дни.
150 лет назад в России, а это было свойственно именно России, прозвучал и был реализован принцип социального служения Родине. В центре внимания патриотов, представляющих все сословия, оказались вопросы образования, здравоохранения, культуры, статистики, прогрессивных форм развития сельского хозяйства. В России развитие капиталистических отношений как нигде в своей основе было замкнуто на развитии самоуправления. Несомненно, это были взаимосвязанные процессы.
Когда мы оперируем примерами вечевой демократии Великого Новгорода и Пскова, то почему-то не афишируем, что эти российские города фактически были членами Ганзейского союза. Связь с прошлым свидетельствует не только о преемственности с предыдущими этапами собственного развития, но и об аккумуляции интегрированного опыта, своими корнями уходящего в далекое средневековье - XII - XIII вв. <6>
--------------------------------
<6> Берман Г. Дж. Западная традиция права. М., 1994. С. 336 - 378.

Мы как-то проходим мимо, не обращая внимания на те факты, что местные сообщества были связаны и с феодальной раздробленностью, и в то же время становились теми притягательными центрами объединительного характера, которые способствовали развитию социальных отношений и новых ценностей.
Когда мы сегодня определяем местное самоуправление как низовой, наиболее приближенный к населению уровень демократии, то идем на поводу тех, кто сводит местное самоуправление к решению хозяйственных вопросов. В то же время, несомненно, местное самоуправление как народовластие является базовым институтом всей демократической организации государства. Довольно часто по положению дел на местах население судит о государственном состоянии.
Следует обратить внимание, что еще в 1862 г., т.е. накануне Земской реформы, Борис Николаевич Чичерин оценивал предлагаемые варианты как "широкие и верные начала", высказал соображения, актуальные и для наших дней. Именно эта актуальность является свидетельством традиционных для России как положительных, так и негативных явлений, пронизывающих все этапы социально-экономических формаций - России императорской, советской и современной. В его представлении земские учреждения - это "административно-хозяйственная часть", но в то же время в земствах есть и политический элемент - "каждый интерес должен иметь свое представительство".
Возможно, В.И. Ленин именно у Б.Н. Чичерина позаимствовал вывод о земствах как об органах не только принимающих решения, но и исполняющих их - вспомним ленинское определение Советов "как работающих корпораций".
Актуально и для сегодняшнего дня звучит печальный вывод Б.Н. Чичерина: "как скоро на них будет возложено все исполнение, так местное представительство превратится в призрак".
В то же время четко определено, что правительство только в "живом союзе с обществом почерпнет новые силы и обретет надежную опору". Актуальным является его вывод: земство, по самому своему существу требует контроля, и контроль этот должен быть в руках лица, не зависимого от местных интересов, т.е. правительства <7>. Как это по-современному звучит и напоминает о единстве и причин, и методов межреформенных перестроек 1864, 1892 гг. и 1995, 2003 и 2013 - 2014 гг.
--------------------------------
<7> Чичерин Б.Н. Философия права // Работы разных лет. Несколько современных вопросов. XI. О земских учреждениях. СПб.: Наука, 1998. С. 495 - 500; Конституционный вопрос в России // Там же. С. 505 - 524.

При всех недостатках и проблемах, сопутствующих великой реформе - земской 1864 г., в памяти остаются приобретения, а не утраты, связанные с современным периодом. С одной стороны, показательно образование - за земский счет было создано более 60 тысяч школ, содержались сотни тысяч учителей и земских врачей. С другой стороны, ликвидация малокомплектных школ, медицинских учреждений и т.д.
В 2003 г., уже после принятия ФЗ-131 "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", В.В. Путин, выступая перед участниками по поводу пятилетия Конгресса муниципальных образований, характеризуя состояние местного самоуправления как неудовлетворительное, использовал такие выражения, как "шпицрутены" и "русские вилы". Очевидна постановка задачи - преодолеть критическое развитие местного самоуправления. Однако остается вопрос: кто должен создать для этого условия?
Местное самоуправление не обладает естественными суверенными правами. Пределы самостоятельности местного самоуправления определяются государством, которое, признав местное самоуправление одной из основ конституционного строя, с одной стороны, ограничило себя в отношении судьбы этого уровня народовластия (местное самоуправление обязательно), а с другой, поставило задачу обеспечения эффективного взаимодействия органов местного самоуправления и органов государственной власти.
Обеспечение такого взаимодействия представляет собой одну из сложнейших задач, с решением которой связано благополучие российского государства в целом. Речь идет о согласовании интересов и формировании общих потребностей. Взаимодействие самостоятельных субъектов, не находящихся в подчинении друг у друга, обладающих собственной компетенцией и экономической основой, наиболее эффективно может быть реализовано при условии формирования правовой базы взаимодействия на всех уровнях - федеральном, субъектов Федерации и муниципальном уровне на основе единства системы государственной и муниципальной публичных властей.
Глубокий кризис местного самоуправления, к сожалению, получил дальнейшее развитие. Конец 2013 г. носил явно муниципальный характер. Ноябрьская встреча с мэрами в отеле "Империал" (муниципальное образование сельское поселение Первомайское, "Новая Москва"), Суздальский съезд муниципалов, выступление Президента на вышеперечисленных мероприятиях, а также выступление 12 декабря 2013 г. по поводу двадцатилетия Конституции РФ с Посланием Федеральному Собранию РФ подвели своеобразный итог реформ. Они не удались. Не достигнуто решение основных проблем. Об этом свидетельствует сравнение задач, определяющих содержание реформы, пояснительных записок к проектам законов и повторение этих же реформ при оценке современного состояния.
В Книгу рекордов Гиннеса следует занести тот факт, что еще до вступления в действие Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131 "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" до 1 января 2009 г., а также с 1 января 2009 г. по 1 января 2012 г. принято 68 законов, касающихся его изменений, в соответствии с которыми изменено более половины его статей (56 из 97), а также введено 12 новых статей. Некоторые статьи правились многократно: ст. 16 - 25 раз, ст. ст. 14 и 15 - 22 раза, ст. 50 - 13 раз, ст. 40 - 11 раз, ст. ст. 17 и 37 - 10 раз. Общее же число изменений уже превысило 200! <8>
--------------------------------
<8> Приводя эти данные, А.Н. Костюков в своей статье "Местному самоуправлению нужна новая государственная защита" (Конституционное и муниципальное право. 2012. N 12. С. 52) невольно определяет субъектов, от которых надо защищать самоуправление.

Анализ конституционной модели местного самоуправления свидетельствует о глубоком расхождении установлений и реализации. Двадцатилетний юбилей активизировал многие процессы. Но действующая Конституция уже сегодня может быть отнесена в ряд ранее существовавших и ушедших в прошлое конституционных актов, не свободных от отложенных обещаний и недемократических установок.
Ряд позиций Федерального закона N 131-ФЗ вступает в противоречие с положениями Конституции Российской Федерации, позициями Конституционного Суда РФ. Это касается, в частности, сфер совместного ведения Федерации и субъектов РФ, где ограничиваются регулятивные полномочия субъектов РФ. Нарушены пределы самостоятельности населения при определении структуры органов местного самоуправления, организации деятельности депутатов, принципы формирования представительных органов, созданы возможности финансовой зависимости городских и сельских поселений от муниципальных районов и городских округов.
Такое правовое регулирование отчуждает население от власти, препятствует развитию его (населения) активной позиции, создает условия для нарушения баланса отношений между населением и органами местного самоуправления. Эти положения требуют пересмотра и приведения в соответствие с общепринятыми демократическими положениями Конституции Российской Федерации.
Здравомыслящий гражданин и тем более - конституционалист, оценивающий реалии жизни через оптику местного самоуправления, не может не быть этатистом. С этих позиций выступает и автор. Жизнь каждого человека неразрывно связана со всеобъемлющей и во все проникающей деятельностью государства. Тем более государства, обеспечивающего реализацию конституционных ценностей через их защиту и соблюдение. Иногда говорят и о признании конституционных ценностей, в отношении которых просматривается допустимость возможностей и усмотрения. При этом одновременно признается, что государство может быть и потенциальным нарушителем конституционных ценностей <9>.
--------------------------------
<9> См. Шустров Д.Г. Государство и конституция // Конституционное и муниципальное право. 2012. N 2. С. 13.

Таким образом, существует опасность подмены народовластия государственным усмотрением. В.А. Лебедев и В.В. Киреев, рассуждая о путях развития российской демократии, отмечают гибкость различных качественных состояний, подмену народовластия всевластием олигархов, утверждение бюрократического капитализма. "... народ России сделал новый шаг по пути формирования гражданского общества", "... незрелость гражданского общества сделала государство главным партийным строителем". Ставится вопрос "о первых шагах к обретению необходимой степени политического единства народа и государства" <10>.
--------------------------------
<10> Лебедев В.А., Киреев В.В. Главное - конституционализм! (пути развития российской демократии) // Конституционное и муниципальное право. 2012. N 2. С. 2 - 8.

В Послании Президента Федеральному Собранию от 12 февраля 2013 г. озвучены тезисы: "дать гражданам больше возможностей влиять на политику российского государства", "надо дать всем активным гражданам законную возможность участия в политической жизни". Коробит слово "дать" и "законную". Это формулировка не хранителя, а хозяина. Государство наше превратилось из хранителя в хозяина. Таким образом, конституционный механизм народовластия оказывается нарушен, публичная власть народа как основа государства отделена партиями и госаппаратом. Обращаясь к местному самоуправлению как разновидности публичной власти, мы обращаемся к его характеристике, связанной с безвластием и зависимым положением.
Кризис местного самоуправления свидетельствует о том, что государство интегрирует в себя граждан за пределами конституционных постулатов. Нарушение принципов интеграционной функции государства приводит к изменению сущностной характеристики как демократии, так и народовластия. Что представляет серьезную угрозу самому государству.
Современное осмысление этих процессов, проведенное на основе парадигмы современной демократии, приводит к необходимости кропотливого анализа соотношения государственного и местного. Прежде всего - в сфере публично-властных отношений - государственных и местных.
Разделение единого народовластия на три формы публичной власти: государственную, муниципальную и общественную, носит явно дезинтеграционный характер. Превращение государства из хранителя в хозяина заставляет искать объединительную основу, способствующую достижению конституционной предназначенности государства.
Естественна позиция, что в основе народовластия - такое многовариантное понятие, как народ. Многовариантность всегда связана с неопределенностью. Кто хозяин народовластия? Избирательный корпус (электорат)? Партии? Корпорации? Олигархи? Ни в одном из перечисленных субъектов мы не находим объединяющего единства. Институты гражданского общества в настоящее время в России находятся в стадии формирования и поиска своего места в политической системе.
При таком положении интегрирующее значение приобретают (кстати, конституционно) местные сообщества, ограниченные пределами муниципальных образований. Когда мы рассуждаем о социально-экономических формациях, то принимаем во внимание две ценности, две формы капитала - экономическую и социальную. В основе социального капитала в местном сообществе находятся традиционные для всех формаций отношения общинности, в основе которых - взаимная поддержка, взаимопомощь, сочувствие, соучастие и т.д.
Сегодня, как и 150 лет назад, социальное служение в местном сообществе рассматривается как фундамент развития гражданского общества. Идеалом признается "... местное сообщество, продвигающее моральные ценности демократии и представляющее активное солидарное политическое участие на уровне своих сообществ" <11>.
--------------------------------
<11> Решетников О.В. Социальное служение в местных сообществах как фундамент развития институтов гражданского общества // Местное право. 2013. N 4 - 5. С. 93.

Анализируя аргументы теорий местного самоуправления, можно сделать вывод, что во всех них, хотя и в разной степени, проявляется возможность политического участия, наиболее эффективного решения на местном уровне задач как территориального сообщества, так и центральной власти. Более того, во всех случаях налицо автономизация самоуправления и существование традиционной оппозиционности местного самоуправления государственной власти.
Независимо от того, является ли община предшественником государства или она получила право на самоуправление из рук государства, именно община является той основой, на которой базируется государство.
В первом случае государство использует существующие автономные образования, ограничивая их самостоятельность, во втором случае создает под себя территориальные образования, наделяя их автономией в допустимых для себя пределах.
Перенос общинности на современное состояние носит условный характер, связанный со значением ее на разных этапах развития российской государственности. Это интегрирующее понятие, значение которого стало приобретать не столько экономическое, сколько правовое и политическое содержание.
Развитие конституционных идей в России свидетельствует о том, что вопросы местного значения в них занимали и занимают особое место. В России следует отметить преобладание эволюционного процесса от абсолютной к парламентской монархии. Каждая из реформ более или менее способствовала формированию общественного мнения, определяющего последующие шаги.
До реформ 1864 г., 1870 г. самоуправленческими институтами были губернские и уездные дворянские собрания. Собрания городских обществ имели более сложную социальную основу, состоящую преимущественно из мещан, купцов и интеллигентов.
Признание в России 21 апреля Днем местного самоуправления, приуроченное к дате издания Жалованной грамоты городам 1785 г., может быть не вполне обоснованно, но достаточно полно свидетельствует о появлении городского сообщества, в определенной мере носящего объединительный характер.
Если сохранить юбилейный подход, то дарование Александром I Конституции Царства Польского в ноябре 1815 г. и его обещание в будущем распространить конституционные порядки на всю Россию породили проект государственной уставной грамоты, который предполагал двухпалатный парламент (сейм). Одна из палат - посольская палата - состояла бы из земских послов и представителей окружных городских обществ <12>.
--------------------------------
<12> Конституционные проекты в России XVIII - начала XX века. М.: Росспэн, 2010. С. 283.

За 17 лет до 1864 г. один из представителей высших интеллектуальных слоев России Н.И. Тургенев в своем трехтомном труде "Россия и русские", провозглашая принцип децентрализации, фактически предвосхитил современный принцип Европейской хартии местного самоуправления - субсидиарность. "Все, что должно быть сделано местными властями, должно быть сделано ими" ... "В России здравый смысл и необходимость больше, чем где бы то ни было, требует децентрализации. Скажу больше: в России нужно не только рассредоточить управление, но и всемерно поощрять местное самоуправление, за недостатком которого все дельное, умное и живое в народе перетекает в центр, в столицу - к величайшему ущербу "провинции" <13>.
--------------------------------
<13> Тургенев Николай. Россия и русские / Перевод с французского. М.: ОГИ, 2001. С. 423, 474.

На основании вышеизложенного можно составить представление о том, какие причины требовали реформ, и о том, какое представление о нормативных путях решения имели их сторонники и исполнители.
Определяя природу местного самоуправления и его сущность, мы исходим из системы отношений между государством и местным самоуправлением. В этой связке как целевая установка прослеживается обеспечение целостности государства и общества.
"Соотношение государственной власти и местного самоуправления не постоянно. Оно меняется в зависимости от многих факторов политического, экономического и социального свойства" <14>. В.И. Васильев, делая этот вывод, объясняет для современной России присутствие государственной власти в сфере местного самоуправления необходимостью вывода муниципалитетов из кризиса. Однако очевидно, что это присутствие трудно представить как помощь в преодолении причин кризиса. В какой-то мере такая помощь напоминает гильотину как средство борьбы с перхотью.
--------------------------------
<14> Васильев В.И. Государственная власть и местное самоуправление: продолжение спора // Конституционные и законодательные основы местного самоуправления в Российской Федерации. М., 2004. С. 39.

Изменения в соотношении государственной власти и местного самоуправления связаны не просто с переходом от одной модели к другой, например, в рамках основных моделей взаимоотношений: административной, децентрализованной, дуалистической, или по другой классификации: модели относительной автономии, модели агентств, модели взаимодействий.
Вопрос должен стоять по-иному. В современных условиях на смену отношениям субординации и подчинения, связанных с иерархическим распределением функций, должны прийти отношения партнерства, базирующиеся на принципах законности, взаимоуважения и взаимной ответственности, согласования интересов. Взаимоотношения органов местного самоуправления и органов государственной власти должны приобрести иной характер. Однако это идеализм. Модели взаимоотношений не могут, как ранее, характеризовать положение в целом. Государство, определяя пределы самостоятельности местного самоуправления, предусматривает в различных сферах местного самоуправления различную степень свободы. При этом могут реализовываться фактически все модели взаимодействия. Мы можем лишь определять ту или иную модель как доминирующую.
На современном, конкретном этапе государственного строительства Российской Федерации особую актуальность приобретают вопросы, связанные с реализацией местным самоуправлением круга вопросов местного значения, которые ограничены исключительно вопросами непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения. Решение поставленных административной реформой задач, направленных как на разграничение предметов ведения и полномочий между уровнями публичной власти, так и на достижение соответствия расходных полномочий местного самоуправления дотационным источникам местных бюджетов и оптимизацию межбюджетного регулирования, создало ситуацию, при которой государственное присутствие в сфере местного самоуправления стало существенно ощутимее.
Финансовая зависимость местного самоуправления приводит к усилению контрольных полномочий государства над муниципальными органами. Доминирующей становится модель, при которой существующие отношения иерархического плана дополняются системой контрактов.
В то же время следует отметить, что наличие двух типов муниципальных образований, создавших двухуровневую систему местного самоуправления, позволяет делать вывод о разном правовом смысле муниципальных образований, представляющих различные уровни местного самоуправления. Степень государственного влияния на муниципальные районы и городские округа (особенно на первые) наиболее ярко выражена по сравнению с влиянием на муниципальные образования поселенческого типа.
Взаимоотношения государства с основной массой муниципальных образований приобретают не прямой (как ранее), а косвенный (опосредованный) характер, что создает систему отношений, способствующую развитию и укреплению местного самоуправления снизу.
Ясно, что подобное изменение взаимоотношений способствует (при определенных условиях) развитию муниципальной демократии прежде всего на уровне, наиболее приближенном к населению. Появляется возможность реализации сущностной природы местного самоуправления.
А.И. Черкасов обоснованно отмечал, что "в условиях еще не окрепшей российской государственности, недостатка административных рычагов воздействия на местное самоуправление, которое было фактически выведено за пределы государственного механизма, а также раздираемой кризисом экономики у субъектов Федерации не мог не возникнуть соблазн временно отказаться от местного самоуправления, не наделенного реальными государственными властными функциями, и заменить его полновесными институтами государственной власти; жесткой исполнительной вертикалью в целях более эффективного решения насущных проблем, не терпящих отлагательства" <15>.
--------------------------------
<15> Черкасов А.И. Федерализм и местное самоуправление: правовое регулирование и взаимоотношения местных и вышестоящих органов власти // Федерализм, региональное управление и местное самоуправление. М., 1999. С. 216 - 217.

Современный этап реформирования местного самоуправления свидетельствует о том, что избран не самый крайний вариант возможного развития.
Такая постановка вопроса позволяет по-иному рассматривать проблему взаимосвязи в системе отношений "государство - местное самоуправление - гражданское общество", где местное самоуправление выступает в роли связующего звена, как элемент не гражданского общества, а государства. Как связующее звено между государством и гражданским обществом оно выступает не во всех случаях жизни, а исключительно по вопросам, имеющим местное значение и представляющим исключительно местный интерес.
Взаимодействие между органами государственной власти и местного самоуправления носит многообразный характер. Их отношения базируются на принципах законности, взаимоуважения и взаимной ответственности, согласования интересов.
Органы государственной власти устанавливают государственную защиту и обеспечивают гарантии самостоятельности местного самоуправления, помогают в хозяйственно-финансовом отношении, осуществляют государственно-правовое регулирование, определяют государственную политику развития местного самоуправления, осуществляют государственный контроль и надзор за соблюдением законности в деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления, устанавливают их государственную ответственность.
О судьбоносности и значении местного самоуправления, его роли в развитии государственности нет споров. В условиях глобалистики общие принципы ведут к рутинному, но эффективному с государственной точки зрения единообразию. Видеть в единообразии некий идеал - рационально, но опасно. Когда не к чему стремиться, жизнь теряет смысл. Поэтому сохранение новогодней мечты, пусть даже иллюзорной, придает и государственному, и общественному развитию характер постоянного поиска освобождения от конкурирующих интересов государства и территориальных сообществ и придает этим отношениям характер соучастия и партнерства.
Возлагая на местное самоуправление многие важные задачи, мы каждый раз надеемся, что "вот наступит новый год" и все пойдет по-новому. Уйдут старые проблемы, и придет наконец желаемый результат. Но он вряд ли наступит, если отношения местного самоуправления и государства не будут базироваться на принципах законности, взаимоуважения, взаимной ответственности и согласования интересов.
Главной задачей государства в очередной реформе местного самоуправления должно стать принятие мер по претворению в жизнь вышеуказанных принципов, что обеспечит реализацию особой муниципальной социальной составляющей российской государственности.

Литература

1. Авакьян С.А. А есть ли в России местное самоуправление? // Российская Федерация сегодня. 2009. N 16.
2. Берман Г.Дж. Западная традиция права. М., 1994.
3. Васильев В.И. Государственная власть и местное самоуправление: продолжение спора // Конституционные и законодательные основы местного самоуправления в Российской Федерации. М., 2004.
4. Витте С.Ю. Самодержавие и земство. Штутгардт, 1901.
5. Конституционные проекты в России XVIII - начала XX века. М.: Росспэн, 2010.
6. Костюков А.Н. Местному самоуправлению нужна новая государственная защита // Конституционное и муниципальное право. 2012. N 12.
7. Лебедев В.А., Киреев В.В. Главное - конституционализм! (Пути развития российской демократии) // Конституционное и муниципальное право. 2012. N 2.
8. Малый энциклопедический словарь. Т. 4. Брокгауз и Ефрон. С.-Петербург, 1909. Репринтное воспроизведение. М.: Терра - TERRA, 1994.
9. Решетников О.В. Социальное служение в местных сообществах как фундамент развития институтов гражданского общества // Местное право. 2013. N 4 - 5.
10. Томсинов В.А. Российские правоведы XVIII - XX веков: очерки жизни и творчества. М., 2007.
11. Тургенев Николай. Россия и русские / Пер. с французского. М.: ОГИ, 2001.
12. Черкасов А.И. Федерализм и местное самоуправление: правовое регулирование и взаимоотношения местных и вышестоящих органов власти // Федерализм, региональное управление и местное самоуправление. М., 1999.
13. Чичерин Б.Н. Философия права // Работы разных лет. СПб.: Наука, 1998.
14. Шустров Д.Г. Государство и конституция // Конституционное и муниципальное право. 2012. N 2.
15. Pazo. Reflections: Mexico and the United States // The New Yorker. 1979. 17 сентября.

Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Муниципальное право, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.

ИА ГАРАНТ