Российские общественные деятели XIX - нач. XX в. о местном самоуправлении. Статьи по предмету Муниципальное право

Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Муниципальное право. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии

ЗАКАЗАТЬ

Вернуться к списку статей по юриспруденции

РОССИЙСКИЕ ОБЩЕСТВЕННЫЕ ДЕЯТЕЛИ XIX - НАЧ. XX В. О МЕСТНОМ САМОУПРАВЛЕНИИ

В.Ю. БАЙБАКОВ

Вопрос о необходимости местного городского самоуправления поднимался еще в XVII в. (Симеон Полоцкий, Ю. Крижанич, А.Л. Ордин-Нащокин и др.). Но их предложения игнорировались центральной властью, озабоченной установлением абсолютизма. В 1699 г. Петр I предпринял попытку реформирования местных органов власти. Была учреждена ратуша в Москве, городовые магистраты с принципом выборности бурмистров и ратманов, земские избы. Эта реформа отражала намерение опереться на выборные органы власти. Единоличная власть назначаемого правительством воеводы должна была сочетаться с управлением "добрых и знатных людей", избранных местным дворянским обществом. Но опять-таки восторжествовала бюрократия. Лишь в 1785 г. "Жалованной грамотой на права и на выгоды городам Российской империи" Екатериной II было введено городское самоуправление, а в 1864 г. Александром II был подписан закон о земском самоуправлении.
Правовед, историк и социолог М.М. Ковалевский (1868 - 1916), изучая историю политических учреждений России, отмечает, что "характерной чертой введенных Екатериной II реформ местных управлений было установление доминирующего значения земельной аристократии" <1>.
--------------------------------
<1> Ковалевский М.М. Очерки по истории политических учреждений России. М.: Территория будущего, 2007. С. 127.

Екатерина II учредила общую городскую думу, шестигласную думу и собрание градского общества, в состав которого могла войти только верхушка города. Компетенция же общей городской думы была не слишком широкой - она ведала нуждами города и проводила выборы в шестигласную думу. В ведении шестигласной думы было городское хозяйство. По словам М.М. Ковалевского, городское самоуправление было аристократичным и полностью зависящим от личной воли губернатора. Кроме того, органы местного самоуправления контролировались городским магистратом.
Закон 1864 г. о введении земского самоуправления сыграл значительную роль в социально-политической жизни страны. И.И. Петрункевич, известный земский деятель, считал, что эта реформа дала точку опоры и почву для общественно полезной работы, которая сама по себе неизбежно должна раздвинуть рамки, установленные правительством, и подготовить страну к самому широкому самоуправлению. Конкретное отношение к роли и значимости земств существенно менялось на протяжении 60 - 70-х гг. как со стороны правительства, так и в различных кругах общества. Однако в сознании и либералов, и консерваторов земства связывались с идеей (заманчивой для одних и устрашающей для других) представительного правления.
Важным социальным последствием земского самоуправления стало появление так называемого третьего элемента - земской интеллигенции: земских учителей, врачей, статистиков и др. Их стараниями создавались школы, больницы, аптеки и пр., возрастала общая и санитарная культура российских деревень. Так, в статье В.Ф. Абрамова приводятся такие цифры: к 1 января 1913 г. в 43-х земских губерниях обучалось 4540 тыс. учащихся, учителей состояло 1073288 чел., было открыто 1800 двухклассных училищ, 1200 народных домов <2>.
--------------------------------
<2> Абрамов В.Ф. Вопросы истории. 1998, N 8. С. 44 - 60.

В одной из самых отсталых из аграрных губерний России - Курской - к 1900 г. число земских врачебных участков, укомплектованных врачами, увеличилось с 19 в 1870 г. до 86, непосредственно в сельской местности вновь открыты 17 больниц и 56 амбулаторий. Общее число больничных коек увеличилось в уездных центрах с 250 до 500, в сельской местности была 151 койка (в 1870 г. их не было). Число земских врачей возросло с 28 до 101, было открыто 15 земских аптек <3>.
--------------------------------
<3> Краткий исторический очерк деятельности земств Курской губернии за XXXV период (1866 - 1901). Курск: Земская типография, 1902.

В 1870 г. была проведена реформа городского самоуправления. Городские думы проводили значительную работу по благоустройству и развитию городов, но в общественном движении были не так заметны, как земства.
Итак, закон о введении земского самоуправления был восторженно встречен российскими либералами. В развитии самоуправления либералы видели один из путей самореализации личности, ее творческих возможностей, основу организации гражданского общества. Вместе с тем самоуправление означало и разграничение интересов общества, личности и государства, расширение демократического парламентаризма, ограничение произвола власти, одну из форм, позволяющих совместить свободу личности с интересами государства. Как писал Д.Н. Шипов, один из лидеров земского движения, председатель ЦК партии "Союз 17 октября": "Основой правильного развития общественной жизни служит внутреннее устроение личности, заключающееся в уяснении человеком смысла своей личной жизни среди жизни всего мира и воспитании в себе сознания, лежащего на человеке нравственного долга и личной ответственности" <4>. Другая часть этой важной проблемы заключается в повышении уровня правосознания и правовой культуры народа.
--------------------------------
<4> Шипов Д.Н. Воспоминания и думы о пережитом. М.: Росспен, 2007. С. 164.

Известный российский правовед, профессор кафедры государственного права Петербургского университета, защитивший в 1886 г. докторскую диссертацию на тему "История местного самоуправления в России", А.Д. Градовский (1841 - 1889) считал, что самоуправление - понятие политическое, определяемое степенью участия общества не только в административных делах местности, но и в общегосударственном управлении. В своих произведениях общественные деятели давали рекомендации и советы по усовершенствованию местного самоуправления. Так, М.М. Ковалевский рекомендовал избирать в государственную думу лиц с высшим образованием, лиц свободных профессий, журналистов, адвокатов, членов третьего сословия и желательно рабочих.
Историк, правовед и философ К.Д. Кавелин (1818 - 1885) считал необходимым расширить права местного самоуправления, сословные дела вверить выборным от сословий, а общие дела - думе, состоящей частично из чиновников, частично из выборных, но не без гласных, а поставленных в совершенно независимое положение от исполнительных властей. Против самоуправления, созданного по сословным признакам, резко возражал профессор Петербургского университета Н.М. Коркунов (1853 - 1904). По его мнению, местное самоуправление может стать центром гражданского общества. Возражал Н.М. Коркунов и против участия в местном самоуправлении чиновников. Избранные депутаты должны быть представителями местного общества. Для них местные интересы стоят на первом месте, и всякая небрежность в заведовании местным самоуправлением будет ощущаться для них самих.
Философ, правовед Б.Н. Чичерин (1828 - 1904) считал, что местное самоуправление служит школой для самодеятельности народа и лучшим практичным приготовлением к представительскому порядку. "В самодержавных государствах, - писал он, - выбранные местные учреждения, облеченные обширными правами, вдвойне необходимы. Только давая широкий простор общественным силам, этот образ правления может служить на высоте своим задачам и отвечать потребностям государственного благоустройства и общественного развития" <5>. В то же время он высказывал опасение, что местное самоуправление, давая простор свободе частной, препятствует политической свободе. Для политической жизни, по его мнению, нужна централизация, центр, где мысли перерабатываются и объединяются, где происходит политическая борьба.
--------------------------------
<5> Чичерин Б.Н. Вопросы политики // Антология мировой политической мысли в 5 т. Т. 4. М.: Мысль, 1997. С. 154.

Высоко оценивал значение местного самоуправления историк и юрист С.А. Котляревский (1873 - 1940). Рассуждая о парламентаризме, он говорит о двух противовесах его власти.
Первый - Декларация прав человека и гражданина, второй - сама широкая компетенция органов самоуправления, пересозданных на основе всеобщего избирательного права. "Если центральное демократическое представительство не будет поддержано в своей работе самым деятельным сотрудничеством органов местного самоуправления, - утверждает он, - оно окажется бессильным в решении самых жизненных вопросов, каковы аграрный и крестьянский, сама политическая свобода может пройти, так сказать, под русской жизнью, не проникнув в нее достаточно глубоко" <6>.
--------------------------------
<6> Котляревский С.А. Умы и палаты // Новое время, 1995. N 19 - 20. С. 39.

Таким образом, российское либеральное общество возлагало большие надежды на местное самоуправление. В целях его усовершенствования было множество предложений. В основном большинство либералов склонилось к введению всеобщего избирательного права, свободе самоуправления от вмешательства, опеки, произвола чиновничье-бюрократического аппарата и др.
Как уже было сказано, консерваторы и монархисты выступали против органов местного самоуправления. Можно привести в пример мнение монархиста Л.А. Тихомирова. Он пишет, что "в общей сложности система сочетания бюрократического и общественного управления всегда во всех процветающих монархиях не только вытекает из самого смысла государства и монархического принципа, но составляет для верховной власти единственное средство создать действительно хорошее управление страной" <7>. Он рекомендует правила построения общественного управления: а) поручение общественному управлению лишь того размера дел, который им по существу доступен; б) сословность избрания; в) все социальные группы, объединенные в общественном управлении, должны иметь своего представителя; г) количество представителей от разных групп должно быть пропорционально их численности, экономической и социальной важности; д) необходим контроль государственной власти; е) всякому общественному управлению должна быть предоставлена достаточно широкая компетенция; ж) присутствие в системе местного самоуправления представителя церкви.
--------------------------------
<7> Тихомиров Л.С. Монархическая государственность. М.: Айрис-пресс, 2006. С. 508.

Эти предложения Л.А. Тихомирова в основном сводили на нет саму идею местного самоуправления, лишая его творческой самодеятельности, отдавая местное самоуправление в ведение чиновников и бюрократов.
Антиземские реформы Александра III резко отразились на земском самоуправлении. Введение в 1889 г. земских участковых начальников, не имеющих отношения к земству, означало, по сути, полное подчинение земского самоуправления чиновникам. Законом 1890 г. крестьянские гласные стали назначаться губернатором. Однако реформы мало коснулись "третьего элемента", ставшего к тому времени основным двигателем земской работы, и потому земское дело продолжало развиваться. Известный деятель земства И.И. Петрункевич писал: "Роль местного самоуправления никогда не может закончиться, так как местное самоуправление всегда будет основой государства. Оно может изменить свои формы, но всегда эти формы будут выражением общественности, т.е. отражением общественной жизни страны" <8>.
--------------------------------
<8> Петрункевич И.И. Из записок общественного деятеля // Архив русской революции. Т. XXI. Берлин, 1934. С. 262.

Либеральные земцы не раз обращались к Николаю II с петициями, организовывали съезды земских деятелей, был создан "Союз земцев-конституционалистов". В докладе организационного бюро съезду земств и городов в 1905 г. местное управление было представлено как важнейший элемент правового порядка. "Последовательное проведение идеи самоуправления должно привести к распространению круга ведомства местных общественных учреждений на всю область местного, внутреннего управления, за исключением тех специальных отраслей, которые по условиям современной государственной жизни требуют централизации, как, например, таможенного, почтово-телеграфного, акцизного, общего железнодорожного управления и тому подобного" <9>.
--------------------------------
<9> Равновесие властей. Доклад съезда земств и городов // Новое время, 1994. N 14. С. 44.

Уже это высказывание отражает ясное понимание либералами принципа децентрализации государственной власти, необходимости разработки критерия компетенции местной власти. В 1905 г. "Союз земцев-конституционалистов" вместе с "Союзом освобождения" образовали Конституционно-демократическую партию (кадетов), или партию "Народной свободы". В программе партии были внесены пункты о расширении компетенции органов местного самоуправления. В теоретическом аспекте этот вопрос рассматривался как противовес произволу центральных властей, как способ привлечения широкого круга населения к созданию государственных законов.

Литература

1. Ковалевский М.М. Очерки по истории политических учреждений России. М.: Территория будущего, 2007. С. 127.
2. Абрамов В.Ф. Вопросы истории. 1998, N 8. С. 44 - 60.
3. Краткий исторический очерк деятельности земств Курской губернии за XXXV период (1866 - 1901). Курск: Земская типография, 1902.
4. Шипов Д.Н. Воспоминания и думы о пережитом. М.: Росспен, 2007. С. 164.
5. Чичерин Б.Н. Вопросы политики // Антология мировой политической мысли в 5 т. Т. 4. М.: Мысль, 1997. С. 154.
6. Котляревский С.А. Умы и палаты // Новое время. 1995. N 19 - 20. С. 39.
7. Тихомиров Л.С. Монархическая государственность. М.: Айрис-пресс, 2006. С. 508.
8. Петрункевич И.И. Из записок общественного деятеля // Архив русской революции. Т. XXI. Берлин, 1934. С. 262.
9. Равновесие властей. Доклад съезда земств и городов // Новое время, 1994. N 14. С. 44.

Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Муниципальное право, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.

ИА ГАРАНТ