ЮРИСПРУДЕНЦИЯ: МАГИСТЕРСКИЕ, ДИПЛОМНЫЕ, КУРСОВЫЕ
Консультационные услуги студентам
Консультационные услуги студентам
Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Экологическое право. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии
Вернуться к списку статей по юриспруденции
ПРАВОВЫЕ ПРОБЛЕМЫ ЭКОНОМИЧЕСКОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ОХРАНЫ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ
Н.Г. ЖАВОРОНКОВА, В.Б. АГАФОНОВ
Интеграционные процессы в экономике, политике, экологии затрагивают все большее количество стран и являются в настоящее время устойчивым вектором, определяющим развитие государств на годы вперед.
Фактически весь цивилизованный мир представляет собой те или иные группы стран с большей или меньшей степенью интеграции. Самый яркий пример межгосударственной интеграции - образование и существование Евросоюза и еврозоны. Межгосударственная интеграция возможна на самых разных основаниях, общим для любой интеграции является прежде всего сближение, гармонизация правовых принципов, регуляторов, институтов.
В России примером интеграционных процессов, захватывающих и экономику, и экологию, и право, является существование Таможенного союза, Евразийского экономического сообщества (ЕврАзЭС), Всемирной торговой организации (ВТО), Содружества Независимых Государств (СНГ), других межгосударственных образований. Можно назвать десятки межгосударственных объединений, в которых принимает участие Россия. В какой-то мере любое межгосударственное объединение требует гармонизации экономики, правового поля, методов и форм управления, в том числе в области природопользования и охраны окружающей среды.
Развитие биотехнологий, информационных технологий заставляет государственные структуры быстрее реагировать на зарубежный положительный опыт правового регулирования в области охраны окружающей среды. Сближение экономических и правовых методов управления в области охраны окружающей среды происходит быстро, радикально и повсеместно, оно стало нормой во взаимодействии стран с различными правовыми и экономическими системами.
Экономическое регулирование охраны окружающей среды во всем мире в принципиальных моментах достаточно единообразно. Это прежде всего использование таких инструментов, как налогообложение, нормирование, позитивное или негативное финансовое регулирование.
Пример тому - большое количеством международных договоров и соглашений, в реализации которых участвует Российская Федерация, предусматривающих экономические механизмы охраны окружающей среды. Наиболее значимыми из них являются:
- Конвенция об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте ООН (Экономический и Социальный Совет. Европейская экономическая комиссия. Финляндия. 25.02.1991 - 01.03.1991. Подписана Правительством СССР 06.07.1991, период действия с 06.07.1991. Подтверждено Правительством РФ от 13.01.1992 N Н-N11, ГП МИД РФ);
- Протокол по стратегической экологической оценке к Конвенции об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте (Протокол СЭО/SEA Protocol);
- Конвенция о трансграничном воздействии промышленных аварий (Хельсинки, 17.03.1992, ратиф. 18.03.1992, введена в действие с 04.11.1993 решением Правительства РФ от 04.11.1993 N 1118);
- Протокол о дальнейшем сокращении выбросов серы к Конвенции о трансграничном загрязнении воздуха на большие расстояния (Осло, 1994, ратиф. 14.06.1994);
- Базельская конвенция о контроле за трансграничной перевозкой опасных отходов и их удалением (Базель, 22.03.1989, ратиф. 25.11.1994, введена в действие с 01.05.1995);
- Конвенция о трансграничном загрязнении воздуха на большие расстояния (Женева, от 13.11.1979 N 4005, ратиф. 29.04.1980);
- Рамочная конвенция ООН об изменении климата, РКИК (Framework Convention on Climate Change, UN FCCC);
- Киотский протокол к Рамочной конвенции Организации Объединенных Наций об изменении климата.
В российском законодательстве, прежде всего в Федеральном законе от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" <1>, перечислены основные методы экономического регулирования. К ним относятся:
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2002. N 2. Ст. 133.
- разработка государственных прогнозов социально-экономического развития на основе экологических прогнозов;
- разработка федеральных программ в области экологического развития Российской Федерации и целевых программ в области охраны окружающей среды субъектов Российской Федерации;
- разработка и проведение мероприятий по охране окружающей среды в целях предотвращения причинения вреда окружающей среде;
- установление платы за негативное воздействие на окружающую среду;
- установление лимитов на выбросы и сбросы загрязняющих веществ и микроорганизмов, лимитов на размещение отходов производства и потребления и другие виды негативного воздействия на окружающую среду;
- проведение экономической оценки природных объектов и природно-антропогенных объектов;
- проведение экономической оценки воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду;
- предоставление налоговых и иных льгот при внедрении наилучших существующих технологий, нетрадиционных видов энергии, использовании вторичных ресурсов и переработке отходов, а также при осуществлении иных эффективных мер по охране окружающей среды в соответствии с законодательством Российской Федерации;
- поддержка предпринимательской, инновационной и иной деятельности (в том числе экологического страхования), направленной на охрану окружающей среды;
- возмещение в установленном порядке вреда окружающей среде;
- иные методы экономического регулирования по совершенствованию и эффективному осуществлению охраны окружающей среды.
Перечень методов, приведенный в Федеральном законе, конечно, не является исчерпывающим, однако он дает целевые ориентиры для всех экономических агентов.
Среди перечисленных методов экономического регулирования наибольшего внимания заслуживает такой метод, как взимание платы за негативное воздействие на окружающую среду.
Плата за загрязнение в правовом смысле - это нормативный акт общего действия, состоящий, как правило, из соответствующего постановления Правительства РФ и утверждаемой методики расчета.
К видам негативного воздействия на окружающую среду относятся:
- выбросы в атмосферный воздух загрязняющих веществ и иных веществ;
- сбросы загрязняющих веществ, иных веществ и микроорганизмов в поверхностные водные объекты, подземные водные объекты и на водосборные площади;
- загрязнение недр, почв;
- размещение отходов производства и потребления;
- загрязнение окружающей среды шумом, теплом, электромагнитными, ионизирующими и другими видами физических воздействий;
- иные виды негативного воздействия на окружающую среду.
Размер платежей устанавливается в соответствующих нормативных актах в результате применения тех или иных методик расчета.
Плата за негативное воздействие (не только за загрязнение воды, воздуха, почв, но и за любое воздействие на состояние окружающей среды) оказывает стимулирующее влияние на предпринимателей, понуждая их применять безотходные технологии и устранять негативные последствия загрязнения. Здесь применимы и экономические модели типа "затраты - результат", "затраты - выгоды", "экологическая и социальная эффективность" и многое другое. Плата за загрязнение всего лишь один из экономических методов охраны окружающей среды.
Помимо упомянутых в законе, имеются и другие методы экономического регулирования природопользования. Перечень их достаточно широк и может меняться как во временном, так и в региональном аспекте.
Главное их назначение - целевое регулирование масштабов воздействия на окружающую среду. В данном случае с точки зрения доктрины экологического права важно выявить принципиальные направления развития природоресурсного (экологического) законодательства как с институциональной позиции, так и с позиции качества законотворчества и его соответствия общемировой тенденции к устойчивому развитию.
Концепция устойчивого развития предполагает широкий спектр целей - от сугубо экологических, до социально-экономических. Формулирование целей и стратегии эколого-экономического развития само по себе сложнейший и принципиальный этап государственной политики. С юридической точки зрения выбор целей - это процесс, а конечный результат - нормативный акт, оформленный, как правило, в виде указа Президента РФ, постановления Правительства РФ.
Для более детального анализа целевой функции государственного управления стоит обратиться к правовым вопросам целеполагания на уровне страны.
Очевидно, что формирование основных институтов права и экономики в той или иной мере должно соответствовать основным целям и задачам, стратегии развития страны.
В качестве примера рассмотрим Указ Президента РФ от 07.05.2012 N 596 "О долгосрочной государственной экономической политике" <2>, в котором даются конкретные ориентиры для экономики:
--------------------------------
<2> СЗ РФ. 2012. N 19. Ст. 2333.
а) создание и модернизация 25 млн. высокопроизводительных рабочих мест к 2020 году;
б) увеличение доли продукции высокотехнологичных и наукоемких отраслей экономики в валовом внутреннем продукте к 2018 году в 1,3 раза относительно уровня 2011 года;
в) увеличение производительности труда к 2018 году в 1,5 раза относительно уровня 2011 года.
Актов уровня указов Президента РФ, решений Правительства РФ, посвященных формулированию долгосрочных целей и стратегии развития экономики, достаточно много, и все они так или иначе затрагивают вопросы охраны окружающей среды. Важно понимать, что если прямо вопросы охраны окружающей среды в директивных документах и не упоминаются, то косвенно практически любое решение в области энергосбережения, модернизации производства, инноваций в экономике отвечает целям и задачам по охране окружающей среды.
В практике нормотворчества сложился определенный порядок подготовки и принятия актов, имеющих стратегический характер. Особенно за последние 5 - 7 лет количество таких актов стремительно выросло, вместе с тем до сих пор непонятна их иерархия, правовой статус, легитимность.
Все эти вопросы пытается решить находящийся на рассмотрении в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации проект Федерального закона "О государственном стратегическом планировании", где впервые сделана попытка классификации директивных документов, в связи с чем он очень важен для понимания не только экономической, но прежде всего юридической составляющей нормотворчества.
Государственное стратегическое планирование, как сказано в упомянутом проекте Закона, включает государственное стратегическое планирование социально-экономического развития и государственное стратегическое планирование обеспечения национальной безопасности.
Законодательство о государственном стратегическом планировании должно состоять из федеральных конституционных законов, федеральных законов, а также принятых нормативных правовых актов Президента РФ, Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.
В проекте государственное стратегическое планирование (процесс государственного стратегического планирования) определяется как "регламентируемая законодательством Российской Федерации деятельность органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и иных участников процесса государственного стратегического планирования по прогнозированию социально-экономического развития, программно-целевому планированию и стратегическому контролю".
Цель социально-экономического развития - состояние экономики, социальной сферы, обороны и безопасности, которое определяется участниками государственного стратегического планирования в качестве ориентира своей деятельности и характеризуется количественными и (или) качественными показателями.
Как сказано в цитируемом проекте Закона, к документам государственного стратегического планирования, разрабатываемым на федеральном уровне, относятся:
- прогноз научно-технологического развития Российской Федерации на долгосрочный период;
- прогноз социально-экономического развития Российской Федерации на долгосрочный период;
- концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации;
- долгосрочная бюджетная стратегия Российской Федерации;
- отраслевые документы стратегического планирования на долгосрочный период;
- стратегии социально-экономического развития федеральных округов и отдельных территорий;
- государственная программа вооружения Российской Федерации;
- схемы территориального планирования Российской Федерации;
- федеральные целевые программы;
- основные направления деятельности Правительства Российской Федерации на среднесрочный период;
- проекты по реализации основных направлений деятельности Правительства Российской Федерации на среднесрочный период;
- прогноз социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочный период;
- сводный годовой отчет о результатах и ходе исполнения проектов по реализации основных направлений деятельности Правительства Российской Федерации;
- иные документы, соответствующие требованиям, установленным нормативными правовыми актами, решение о разработке которых принято Президентом РФ.
Как видно из текста проекта, документы, относимые к стратегическим, представляют собой весьма обширную категорию нормативных актов, состоящую из очень разных по юридическим последствиям актов. Однако, к сожалению, в проекте нет указания на то, как отнесение документа к стратегическим влияет на его правовой статус, и поскольку по определению любой из перечисленных документов является комплексным, охватывающим очень широкие сферы регулирования, во всех должна присутствовать проблематика окружающей среды, заложенная практически во всех стратегических документах и составляющая неотъемлемую часть процесса и показателей стратегического планирования.
Как сказано в проекте Закона, основными функциями системы государственного стратегического планирования являются:
- определение внутренних и внешних условий и тенденций социально-экономического развития Российской Федерации, а также выявление возможностей и ограничений социально-экономического развития Российской Федерации, в том числе финансовых;
- определение целей социально-экономического развития Российской Федерации и приоритетов социально-экономической политики;
- определение основных показателей бюджетной системы Российской Федерации на среднесрочную и долгосрочную перспективы;
- выбор путей и способов достижения целей, обеспечивающих наибольшую эффективность использования имеющихся ресурсов;
- формирование комплексов мероприятий, обеспечивающих достижение целей социально-экономического развития Российской Федерации в соответствующих сферах социально-экономического развития Российской Федерации;
- определение необходимых ресурсов для достижения целей и задач социально- экономического развития Российской Федерации;
- координация планируемых действий по достижению целей социально-экономического развития Российской Федерации между федеральным и региональным уровнями государственной власти, коммерческими организациями и гражданским обществом;
- осуществление стратегического контроля;
- научно-техническое, информационное и кадровое обеспечение государственного стратегического планирования социально-экономического развития Российской Федерации.
Отмечая несомненную важность и полезность стратегических документов, следует обозначить и ряд проблем: они чрезвычайно обширны, многоплановы, вариативны, не могут быть в достаточной мере конкретны и обязательны, так как преследуют иные цели; кроме того, они могут быть как взаимосвязанными, так и разноплановыми и создаются на принципиально различных методических основах, как правило, многочисленными экспертными коллективами.
Например, Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации разрабатывается с учетом научно-технологического прогноза на долгосрочный период, на основе прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на долгосрочный период, послания Президента РФ Федеральному Собранию РФ и иных актов Президента РФ и Правительства РФ, содержащих основные направления и цели государственной политики в сфере социально-экономического развития Российской Федерации, комплексного территориального развития с учетом положений стратегии национальной безопасности Российской Федерации.
Долгосрочная бюджетная стратегия Российской Федерации разрабатывается на основе прогноза социального экономического развития Российской Федерации на долгосрочный период, концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации, бюджетного послания Президента РФ Федеральному Собранию РФ и иных актов Президента РФ и Правительства РФ, содержащих основные направления бюджетной политики Российской Федерации, в целях финансового обеспечения достижения установленных в концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации приоритетов и целей социально-экономического развития Российской Федерации на долгосрочную перспективу с учетом возможностей бюджетной системы Российской Федерации и положений стратегии национальной безопасности.
Отраслевые документы стратегического планирования на долгосрочный период служат основой для разработки федеральных целевых программ и схем территориального планирования Российской Федерации, а также плановых и программных документов субъектов естественных монополий. Эти отраслевые документы разрабатываются на период, не превышающий период, на который разрабатывался прогноз социально-экономического развития Российской Федерации на долгосрочный период.
Стратегии социально-экономического развития федеральных округов и отдельных территорий разрабатываются в целях реализации концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на основе прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на долгосрочный период.
В данном случае возникает законный вопрос о целой системе (классе) нормативных актов, правовой статус которых так и не определен. Допустим, что в силу тех или иных причин прогноз некорректный, значит ли это, что и стратегии социально-экономического развития всех уровней будут (должны быть) некорректными? Кто и в каком случае несет ответственность за гигантские потери ресурсов, времени?
Ответ не очевиден, тем более что при такой достаточно жесткой нормативной иерархии в исполнение будут завязаны практически все уровни власти и управления, что фактически дает возможность проводить аналогию с плановым стилем государственного управления.
Следует подчеркнуть, что правовые методы регулирования экономики, выраженные в указах Президента РФ, постановлениях Правительства РФ, и есть те основные документы, которые призваны оказывать опосредованное экономическое и правовое воздействие на состояние окружающей среды.
Когда в стратегических или иных документах говорится: "увеличение производительности труда", "модернизация", "увеличение доли высокотехнологичных отраслей" - имеются в виду, по сути, и программа уменьшения нагрузки на окружающую среду, и программа восстановления среды.
Следует также отметить важность директивных документов в формировании отраслевых и региональных стратегий охраны окружающей среды. Они выражаются в подготовке и принятии федеральных целевых программ, планов развития отраслей и территорий, в том числе таких, как "Развитие здравоохранения", "Развитие образования", "Культура России", "Социальная поддержка граждан", "Развитие науки и технологий" и "Развитие транспортной системы".
Помимо этого, практически во всех законодательных и нормативных актах, особенно в указах Президента РФ и постановлениях и решениях Правительства РФ, приводится (прямо или косвенно) соотносимый анализ развития в аналогичных ситуациях в других странах.
Так, в распоряжении Правительства РФ от 29.03.2013 N 467-р "Об утверждении Государственной программы Российской Федерации "Экономическое развитие и инновационная экономика" <3> дана самая подробная характеристика как достижений, так и проблем, которые коррелируют с зарубежными аналогами.
--------------------------------
<3> СЗ РФ. 2013. N 14. Ст. 1714.
Основной упор в названном распоряжении был сделан, естественно, на экономике. В частности, было отмечено, что в России малый удельный вес инновационно активных предприятий - 9 - 10% (например, в Германии - около 80%, Финляндии - свыше 50%, Литве - свыше 30%); невысокие показатели выпуска и экспорта инновационной продукции; крайне низкая доля частных затрат на исследования и разработки; доля России в мировом наукоемком экспорте продукции гражданского назначения незначительная - 0,5% (тогда как доля США - 36%, Японии - 30%, Германии - 16%, Китая - 6%); невысокий удельный вес инновационной продукции в общем объеме отгруженной промышленной продукции (6,1% против 15% - минимального показателя для современной конкурентоспособной экономики); незначительные величины затрат на модернизацию и технологические инновации в промышленности, явно не соизмеримые с реальными потребностями экономики в расширении спектра принципиально новой конкурентоспособной продукции.
Одной из главных причин подобной ситуации, как отмечено в распоряжении Правительства, является низкий уровень инвестиций в инновации, которые позволили бы обеспечивать непрерывное обновление технической и технологической базы производства, снижать себестоимость, осваивать и выпускать новую конкурентоспособную продукцию, проникать на мировые рынки товаров и услуг. Поэтому не менее важным в процессе повышения инвестиционной активности в России является решение вопросов, связанных с развитием конкуренции.
Применительно к охране окружающей среды это означает, что курс на инновации и модернизацию экономики будет сопровождаться, с одной стороны, разработкой и принятием огромного количества нормативных актов, закрепляющих, развивающих, уточняющих целевые установки, а с другой (хотя в цитируемом решении прямо об охране среды не говорится) - улучшающих состояние окружающей среды. Модернизация означает не только безотходные технологии, энергосбережение, новые конструкты, создающие товары и услуги высокого экологического стандарта; модернизация и инновации - это общемировой тренд, обязательно включающий в себя высокое качество жизни, высокое качество окружающей среды. Это общемировая тенденция, и она четко обозначена как высший приоритет для всех развитых стран, в том числе и для нашей страны.
В программе, одобренной рассматриваемым распоряжением Правительства РФ, специально приведен также анализ недостатков прошедшего периода. Отмечено, в частности, что созданные элементы инновационной системы и увеличение государственного финансирования не запустили в должной степени модернизационные процессы и пока не привели к необходимым структурным изменениям и диверсификации экономики, не удалось переломить ряд значимых для инновационного развития негативных тенденций, в связи с чем необходимо ускорение процесса интеграции национальной инновационной системы в глобальную, повышение инновационной активности и эффективности работы компаний, в том числе государственных, требуется большее взаимодействие науки и бизнеса в целях повышения уровня коммерциализации научных разработок до уровня развитых стран Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР).
Также отмечается низкий уровень доверия в сочетании с низким уровнем эффективности государственного управления; недостаточный уровень предсказуемости направлений развития государственного регулирования и государственной политики; сохраняющиеся проблемы межведомственной и межуровневой координации при планировании и реализации стратегических документов развития; недостаток оперативной и достоверной официальной статистической информации для принятия управленческих решений и корректировки государственной политики; недостаточное развитие механизмов государственно-частного партнерства; ограниченная эффективность государственных инвестиций.
В программе резюмируется, что перечисленные факторы негативным образом отражаются на инвестиционной привлекательности нашей страны и степени ее национальной конкурентоспособности на мировом уровне.
Важно подчеркнуть, что решение Правительства РФ очень четко и даже жестко расставляет акценты: "Только неуклонное и последовательное решение перечисленных проблем позволит осуществить радикальный прорыв в инновационном развитии России. Вместе с тем страна сумеет выйти на устойчивый инновационный путь развития лишь тогда, когда инновации станут основой функционирования всех компонентов системы рыночного хозяйствования: формирования структуры производства и его технической базы, совершенствования систем управления, развития человеческого фактора производства. Только в этом случае возможен переход от инноваций как точечного экономического феномена к преимущественно инновационному пути развития экономики в целом".
По данному вопросу также необходимо отметить, что, хотя специально проблемы охраны окружающей среды не выделены, низкий уровень эффективности государственного управления, и недостаточный уровень предсказуемости направлений развития государственного регулирования, и ограниченная эффективность государственных инвестиций, и недостаток оперативной и статистической информации - все эти и многие другие положения напрямую влияют на эффективность охраны окружающей среды.
Таким образом, правовое регулирование охраны окружающей среды тесно связано с экономическим регулированием процесса модернизации страны, в связи с чем правовые методы регулирования экономики, отраженные в нормативных правовых актах, оказывают опосредованное правовое воздействие и на состояние окружающей среды в целом.
Библиография:
1. Федеральный закон от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. N 2. Ст. 133.
2. Указ Президента РФ от 7 мая 2012 г. N 596 "О долгосрочной государственной экономической политике" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2012. N 19. Ст. 2333.
3. Распоряжение Правительства РФ от 29 марта 2013 г. N 467-р "Об утверждении Государственной программы Российской Федерации "Экономическое развитие и инновационная экономика" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2013. N 14. Ст. 1714.
Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Экологическое право, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.
Навигация по сайту:
Контакты:
197839245
"Горячие" документы: