Роль законотворческой деятельности в реализации экологической функции государства: теория и практика. Статьи по предмету Экологическое право

Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Экологическое право. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии

ЗАКАЗАТЬ

Вернуться к списку статей по юриспруденции

РОЛЬ ЗАКОНОТВОРЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ В РЕАЛИЗАЦИИ ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ ФУНКЦИИ ГОСУДАРСТВА: ТЕОРИЯ И ПРАКТИКА

Р.Х. ГИЗЗАТУЛЛИН

Роль законодательной ветви государственной власти в реализации экологической функции государства определяется ее сущностными характеристиками.
В соответствии с Конституцией России <1> Федеральное Собрание - парламент Российской Федерации - является представительным и законодательным органом Российской Федерации (ст. 94).
--------------------------------
<1> См.: Конституция Российской Федерации: принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. // Российская газета. 1993. N 237. 25 декабря.

Правовой статус Федерального Собрания как законодательного органа означает, что только оно в соответствии с Конституцией наделено правом принятия федеральных законов - нормативных правовых актов, обладающих высшей юридической силой, имеющих прямое действие на всей территории страны и обязательных к соблюдению всеми субъектами общественных отношений.
Представительная сущность российского парламента обусловливает его обязанность руководствоваться в своей деятельности выраженными в Конституции интересами многонационального народа Российской Федерации, делегировавшего ему право осуществления государственной власти. В контексте экологической функции государства такими интересами являются общественные экологические интересы.
По нашему мнению, экологические интересы российского общества определяют главную задачу, которую должна решить законодательная власть в рамках реализации экологической функции государства. Такой задачей является создание экологического законодательства, соответствующего положениям Конституции России о демократической, правовой и социальной сущности российского государства и высшей ценности человека, его прав и свобод и предусматривающего эффективный правовой механизм распоряжения в интересах общества природными ресурсами, находящимися в собственности государства, а также аналогичного механизма обеспечения рационального природопользования, охраны окружающей среды, соблюдения, охраны и защиты экологических прав граждан <2>. Таким образом, можно говорить о том, что деятельность законодательной власти в рамках экологической функции государства направлена на законодательное обеспечение выполнения положений ч. 1 ст. 9 (земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории) и ст. 42 Конституции России (каждый имеет право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением).
--------------------------------
<2> Обратим внимание, что экологическое законодательство формируется не только законодательной властью, но ведущую роль играет именно законодательная власть, поскольку в правовом государстве регулирование общественных отношений должно осуществляться преимущественно законами, а не подзаконными нормативными правовыми актами.

В свете вышесказанного представляется очевидным вопрос: что представляет собой эффективное экологическое законодательство?
В общей теории права под эффективностью права, законодательства понимается соотношение между целями правовых норм и результатом их действия <3>. Что касается эколого-правовых норм, то общей, конечной целью их действия является сохранение или восстановление благоприятного состояния окружающей среды. Соответственно, система правовых актов, принимаемых законодательной властью, должна предусмотреть эколого-правовой механизм, способный обеспечить достижение названной цели. Результатом действия этих норм и одновременно критерием их эффективности будет являться соответствие состояния окружающей среды характеристикам, определяющим ее благоприятность. Речь идет о качественных (чистота воздуха, воды, почвы) и количественных (ресурсоемкость природных ресурсов) характеристиках окружающей среды, ее эстетическом богатстве и наличии видового разнообразия.
--------------------------------
<3> См.: Проблемы общей теории права и государства: Учебник для вузов / Под общ. ред. академика РАН, доктора юрид. наук, проф. В.С. Нерсесянца. М.: НОРМА - НОРМА-ИНФРА М, 2001. С. 499.

Оценивая законодательную деятельность федерального парламента, направленную на правовое обеспечение отвечающего экологическим интересам российского общества распоряжения природными ресурсами, находящимися в государственной собственности, правовое обеспечение охраны окружающей среды и рационального природопользования, а также соблюдения, охраны и защиты экологических прав и законных интересов граждан, следует указать на ее непоследовательность, которая проявилась в динамике развития экологического законодательства.
Началом, отправной точкой формирования современного экологического законодательства стало принятие Закона РСФСР "Об охране окружающей природной среды" <4>.
--------------------------------
<4> См.: Закон РСФСР от 19 декабря 1991 г. N 2060-1 "Об охране окружающей природной среды" // ВСНД и ВС РФ. 1992. N 10. Ст. 457.

Несмотря на то, что этот Закон имел ряд существенных недостатков, тем не менее, как указывает О.Л. Дубовик, "... его принятие сыграло колоссальную роль в становлении современного экологического законодательства, фактически предопределив направления его развития" <5>.
--------------------------------
<5> Дубовик О.Л. Экологическое право: Учебник. 3-изд., перераб. и доп. М.: Проспект, 2010. С. 141.

В период, последовавший с момента его принятия, и вплоть до начала 2000-х годов деятельность законодательной власти можно в целом оценивать положительно.
В 1990-е годы была сформирована система экологического законодательства, включившая в себя блоки законодательных и иных нормативных правовых актов об окружающей среде, о природных ресурсах и природных комплексах, а также совокупность экологизированных норм иных отраслей российского законодательства.
Отметим, что такая структура экологического законодательства сформировалась благодаря более сбалансированному развитию интегрированного и дифференцированного подходов к правовому регулированию экологических отношений. Данное обстоятельство, как указывает М.М. Бринчук, служит фактором прогрессивного, научно более обоснованного развития экологического права <6>. Как известно, в советский период опережающее развитие имел дифференцированный подход, когда правовое регулирование осуществлялось преимущественно в отношении охраны и использования отдельных природных объектов и ресурсов.
--------------------------------
<6> См.: Бринчук М.М. Трудные времена экологического права // URL: http://www.igpan.ru/public/publiconsite.

В процессе формирования системы экологического законодательства в правовом регулировании экологических отношений существенно возрос удельный вес законодательных актов. При этом речь идет не просто об их количественной, но и качественной составляющей.
С учетом новых экономических, экологических и социальных факторов общественного развития было обновлено законодательство о природных объектах и ресурсах - земельное, водное, лесное, о недрах, об охране атмосферного воздуха, о животном мире.
В правовой механизм охраны окружающей среды и обеспечения рационального природопользования были внедрены новые эколого-правовые меры - оценка воздействия намечаемой деятельности на окружающую среду, экологическое страхование, общественная экологическая экспертиза и др.
Активно шел процесс экологизации таких отраслей российского законодательства, как гражданское, уголовное, административное, об использовании атомной энергии, санитарно-эпидемиологическое и др. Нужно сказать, что данный процесс привел к очевидным позитивным результатам. Так, если говорить об уголовном и административном законодательстве, то расширение перечня составов экологических правонарушений позволило, пусть и с известными оговорками, повысить действенность механизма охраны окружающей среды, обеспечения рационального природопользования, соблюдения, охраны и защиты экологических прав и законных интересов граждан и общественности.
Результатом имплементации норм международного экологического права в российское экологическое законодательство стало принятие специальных законов о континентальном шельфе, об исключительной экономической зоне <7>.
--------------------------------
<7> См.: Дубовик О.Л. Указ. соч. С. 144.

Положительные итоги развития экологического законодательства - это не только результат активной работы российского парламента. В первую очередь они были обусловлены сложившимися на тот период времени факторами политического, экономического, социального, экологического и иного характера <8>.
--------------------------------
<8> См. подробнее: Бринчук М.М. Теоретические проблемы формирования законодательства об окружающей среде // Государство и право. 1998. N 12. С. 78; Бринчук М.М. Концепция развития экологического законодательства Российской Федерации. СПб.: Изд-во Юридического института (Санкт-Петербург), 2009. С. 24 - 31; Гуляев Я.А. Становление и развитие экологического законодательства России: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2011. С. 89 - 121; Дубовик О.Л. Факторы формирования и развития экологического законодательства в современный период // Экологическое право России: сборник материалов научно-практических конференций, 1995 - 1998 гг. / Голиченков А.К., Игнатьева И.А. М.: Зерцало, 1999. С. 45 - 47; Дубовик О.Л. Экологическое право: Учебник. 3-изд., перераб. и доп. М.: Проспект, 2010. С. 146 - 150; и др.

Значительное прогрессивное влияние на развитие и содержание экологического законодательства оказала Конституция России 1993 г. Так, одним из наиболее значимых результатов конституционного влияния стало широкое признание в экологическом законодательстве экологических прав граждан и их объединений при одновременном урегулировании механизмов их реализации и защиты.
Разумеется, имели место и недостатки в законодательном регулировании экологических отношений. Это декларативность отдельных положений, широкая практика использования бланкетных норм, отсутствие законодательного регулирования важнейших организационно-правовых мер административного, информационного и экономического характера, невысокая эффективность юридической ответственности за административные экологические правонарушения, обусловленная малыми размерами штрафов и т.д.
Несмотря на это, еще раз отметим, что деятельность законодательной власти в период 1990-х годов следует оценивать положительно (особенно на фоне деятельности Президента Российской Федерации и исполнительной власти <9>). И связано это с поступательной динамикой развития экологического законодательства.
--------------------------------
<9> См. подробнее: Бринчук М.М. Роль государства в обеспечении экологической безопасности // Экологическая безопасность: проблемы, поиск, решения. М., 2001. С. 106 - 119.

Начиная же с 2000-х годов в деятельности федеральной законодательной власти стали проявляться признаки деэкологизации. Это выразилось в принятии целого ряда законов, которые не отвечали общественным экологическим интересам и заметно ослабили правовую обеспеченность реализации права российских граждан на благоприятную окружающую среду.
Первым шагом на пути деэкологизации деятельности федерального парламента стало принятие в 2001 г. Федерального закона "О внесении дополнений в статью 50 Закона РСФСР "Об охране окружающей природной среды" <10> (утратил силу в связи с вступлением в силу Федерального закона "Об охране окружающей среды" <11>), разрешившего ввоз из иностранных государств в Российскую Федерацию облученных тепловыделяющих сборок ядерных реакторов в целях их временного технологического хранения и (или) их переработки.
--------------------------------
<10> См.: Федеральный закон от 10 июля 2001 г. N 93-ФЗ "О внесении дополнений в статью 50 Закона РСФСР "Об охране окружающей природной среды" // СЗ РФ. 2001. N 29. Ст. 2948.
<11> См.: Федеральный закон от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" // СЗ РФ. 2002. N 2. Ст. 133.

Затем в 2002 г. последовало принятие Федерального закона "Об охране окружающей среды", который, по оценкам представителей эколого-правовой науки, не только характеризуется рядом существенных недостатков, но и в целом оказался хуже предыдущего Закона "Об охране окружающей природной среды" 1991 г. <12>.
--------------------------------
<12> См., например: Боголюбов С.А. Новый Федеральный закон "Об охране окружающей среды" // Экологическое право. 2002. N 2. С. 16 - 21; Бринчук М.М., Дубовик О.Л. Федеральный закон "Об охране окружающей среды": теория и практика // Государство и право. 2003. N 1. С. 30 - 41; и др.

Апофеозом же этого процесса стал 2006 г., когда Государственной Думой был принят, а Советом Федерации утвержден Федеральный закон "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" <13>, фактически ликвидировавший институт экологической экспертизы.
--------------------------------
<13> См.: Федеральный закон от 18 декабря 2006 г. N 232-ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" // СЗ РФ. 2006. N 52 (ч. 1). Ст. 5498.

Кроме того, федеральным парламентом были приняты новые Лесной <14> и Водный <15> кодексы, которые не только не улучшили, а даже ухудшили состояние правового регулирования лесных и водных отношений, создав при этом еще более благоприятные возможности для их хищнического использования <16>.
--------------------------------
<14> См.: Лесной кодекс Российской Федерации от 4 декабря 2006 г. N 200-ФЗ // СЗ РФ. 2006. N 50. Ст. 5278.
<15> См.: Водный кодекс Российской Федерации от 3 июня 2006 г. N 74-ФЗ // СЗ РФ. 2006. N 23. Ст. 2381.
<16> См., например: Бринчук М.М. Трудные времена экологического права // URL: http//www.igpran.ru/public/publiconsite; Будникова Ю.Е. Анализ водного законодательства РФ и выявление пробелов в нем // Труды Института государства и права РАН. Актуальные проблемы экологического права. 2010. N 2; Зиновьева О.А. Новое лесное законодательство // Экологическое право. 2008. N 2; В пожарах виноваты чиновники и новый Лесной кодекс // Комсомольская правда. 2010. 6 сентября; и др.

Как результат, сегодня в адрес экологического законодательства звучит серьезная критика от представителей науки и практики. Так, например, М.М. Бринчук обращает внимание на то, что состояние данной отрасли законодательства далеко не всегда соответствует научным представлениям о его содержании <17>. Еще более резкую оценку дает Т.В. Злотникова (депутат Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации первых двух созывов, председатель комитета по экологии Государственной Думы второго созыва): "Происходит ужасающая деградация экологического законодательства... Еще 15 лет назад строительство трассы через Химкинский лес вообще нельзя было обсуждать. Ни по Земельному, ни по Лесному кодексу это было бы просто невозможно" <18>.
--------------------------------
<17> См.: Бринчук М.М. Концепция развития экологического законодательства Российской Федерации. С. 20.
<18> URL: http://www.novayagazeta.ru/data/2010/141/31.html.

Одним из главных недостатков действующего экологического законодательства являются пробелы в правовом регулировании экологических отношений. По-прежнему законодательно не урегулированы отношения по экологическому страхованию, аудиту, оценке воздействия намечаемой деятельности на окружающую среду, платности негативного воздействия на окружающую среду.
Серьезным дефектом является большое количество норм отсылочного характера. С одной стороны, существование таких норм - достаточно распространенная практика правового регулирования, в особенности когда речь идет о комплексных отраслях российского права и законодательства. Но проблема состоит в том, что для реализации законодательной нормы требуется применение иного законодательного или подзаконного нормативного правового акта, который еще не принят.
Обращается внимание и на декларативность отдельных положений экологического законодательства, содержание которых никого ни к чему не обязывает <19>.
--------------------------------
<19> См.: Бринчук М.М., Дубовик О.Л. Федеральный закон "Об охране окружающей среды": теория и практика // Государство и право. 2003. N 3. С. 37.

Новым фактором влияния на дальнейшее развитие экологического законодательства должна стать модернизация российской экономики. Среди множества задач, которые требуют своего решения в ее рамках, особо следует выделить задачу решения экологических проблем, обусловленных экономическими факторами <20>. Успех в этом направлении во многом зависит от того, будет ли создано необходимое правовое обеспечение экологической ориентированности модернизации экономики. Действующее законодательство пока еще не предусматривает всех необходимых для этого механизмов, и это также существенный недостаток в правовом регулировании экологических отношений.
--------------------------------
<20> Важнейшая причина деградации природы России - неэффективная, природоемкая структура экономики. Неразвитость обрабатывающей и перерабатывающей промышленности, инфраструктуры, сферы распределения, отсталые и грязные технологии приводят к сохранению или вынужденному росту нагрузки на природу, колоссальным потерям природных ресурсов и сырья, дополнительному загрязнению. Так, затраты природных ресурсов на единицу конечной продукции в среднем в 2 - 6 раз превышают аналогичные показатели развитых стран. Удельные выбросы, например, окислов серы, которые приводят к кислотным дождям, в 20 раз выше, чем в Японии и Норвегии, и примерно в 6 - 7 раз выше, чем в Германии и Франции. См.: Глобализация мирового хозяйства и национальные интересы России / под ред. В.П. Колосова. М.: Экономический факультет МГУ, ТЕИС, 2002. С. 626.

С учетом вышесказанного, а также принимая во внимание состояние окружающей среды, которое во многих регионах страны нельзя характеризовать как благоприятное, можно констатировать, что законодательной власти на протяжении двух десятилетий с момента принятия Конституции Российской Федерации так и не удалось решить главную задачу, стоящую перед ней в рамках экологической функции государства, - создать эффективный правовой механизм реализации конституционных экологических положений, что, разумеется, не позволяет высоко оценивать ее деятельность.
Резонно поставить вопрос: почему?
Отвечая на него, прежде всего отметим, что создание эффективного экологического законодательства возможно при условии соответствия нормотворческой деятельности законодательной власти выработанным в правовой науке принципам правотворчества.
Их соблюдение важно потому, что это способствует принятию "экологических" законов, соответствующих реалиям общественного развития, позволяет избежать ошибок при их подготовке, снижает вероятность принятия неэффективных правовых норм. И наоборот, несоблюдение принципов правотворчества ведет к созданию законодательства, не способного эффективно регулировать общественные экологические отношения, порождает трудности применения правовых норм и в конечном счете снижает роль и значение права в общественном развитии.
В теории права выработаны различные принципы. Чаще всего выделяют те, которые характеризуют главным образом организацию самого процесса создания нормативных правовых актов. Но принципы нормотворчества должны отражать не только процесс, но и основные требования, относящиеся к содержанию и форме таких актов, поскольку законодатель в ходе правотворчества обязан стремиться к отражению этих положений в каждом нормативном акте <21>.
--------------------------------
<21> См.: Общая теория права и государства: Учебник / под ред. В.В. Лазарева. 4-е изд., перераб. и доп. М.: Юристъ, 2007. С. 212.

Остановимся на их краткой характеристике.
Важнейший принцип, на котором должна основываться деятельность законодательной власти, - законность правотворчества. Он предполагает, что, во-первых, любой нормативный правовой акт должен приниматься или издаваться, исходя из компетенции правотворческого органа, а во-вторых, принимаемый нормативный правовой акт должен непременно соответствовать Конституции и действующему законодательству Российской Федерации.
Необходимость соответствия принимаемых российским парламентом законодательных актов Конституции России обусловливается ее особым статусом в регулировании общественных отношений и в иерархии нормативных источников права. Согласно ч. 1 ст. 15 Основного закона Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации.
В свете экологической функции государства соблюдение принципа законности в нормотворческой деятельности парламента предполагает, что законодатель при подготовке и принятии законов экологической направленности должен руководствоваться положениями Конституции о демократической, правовой и социальной сущности российского государства, о необходимости использования и охраны природных ресурсов как основы жизни и деятельности российского народа, об обязанности каждого (в том числе и депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации) сохранять природу и окружающую среду и бережно относиться к ее богатствам.
Следующий принцип правотворчества - гуманизм. Он предполагает направленность правотворческого акта на обеспечение и защиту прав и свобод личности, на максимально полное удовлетворение ее духовных и материальных потребностей <22>. Положения Конституции о высшей ценности человека, его прав и свобод играют особую роль в деятельности законодательной власти. Принцип приоритетности ценности человека, его прав и свобод пронизывает буквально все содержание Конституции Российской Федерации. Эта конституционная реальность должна определять практику законотворчества и применения законодательства. Из конституционного принципа признания человека в качестве высшей ценности вытекает ряд обязанностей государства: признание прав и свобод человека и гражданина, их соблюдение и защита <23>. Конституция России устанавливает, что права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими. Они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием (ст. 18). Исходя из содержания этих конституционных норм, соблюдение принципа гуманизма означает, что должны быть созданы законодательные механизмы реализации экологических прав человека и в первую очередь права на благоприятную окружающую среду. Помимо этого, принимаемые законодательные акты в области окружающей среды должны максимально учитывать экологические, экономические, научные, эстетические, культурные, просветительские и иные потребности человека, связанные с природой, и устанавливать правовые гарантии, обеспечивающие удовлетворение этих потребностей.
--------------------------------
<22> См.: Проблемы общей теории права и государства: Учебник для вузов / под общ. ред. академика РАН, доктора юрид. наук, проф. В.С. Нерсесянца. М.: НОРМА - НОРМА-ИНФРА М, 2001. С. 308.
<23> См.: Общая теория государства и права. Академический курс в 3-х томах. Изд. 2-е перераб. и доп. / отв. ред. проф. М.Н. Марченко. Том 3. М.: ИКД "Зерцало-М", 2002. С. 167.

Еще один принцип правотворчества - демократизм. Он основывается в первую очередь на положении ст. 1 Конституции о демократической сущности российского государства и, соответственно, предполагает использование демократических процедур (общественное обсуждение законопроектов, встречи депутатов с избирателями, организация парламентских слушаний с приглашением представителей общественности и т.д.), что позволяет максимально полно выявить и отразить в законе общественные предпочтения. Реализация принципа демократизма в законотворческой деятельности отвечает духу политического и правового статуса Федерального Собрания как представительного органа, укрепляет его авторитет в глазах избирателя.
Важное условие для принятия качественного, эффективно работающего закона - научность правотворчества. Суть данного принципа сводится к тому, что в подготовке законодательного акта, регулирующего общественные отношения в сфере взаимодействия общества и природы, в обязательном порядке должны принимать участие представители различных областей науки, связанных с вопросами окружающей среды. Поскольку речь идет о правотворческом процессе, то, несомненно, в первую очередь к законопроектным работам должны привлекаться представители эколого-правовой науки.
Научные работники играют ведущую роль на всех этапах подготовки закона, от разработки концепции законопроекта, выяснения потребности в правовом регулировании (например, через социологические исследования, наблюдения и анализ) до определения способа и типа правового регулирования и выбора момента принятия нормативного акта (ошибки в этом вопросе чрезвычайно нежелательны и опасны) <24>.
--------------------------------
<24> См.: Теория государства и права: Учебник / отв. ред. В.Д. Перевалов. 3-е изд., перераб. и доп. М.: Норма, 2009. С. 186.

С принципом научности непосредственно связан принцип профессионализма участников правотворчества. В разработке проектов правовых актов экологической направленности обязательное участие должны принимать квалифицированные специалисты, имеющие необходимую профессиональную подготовку, уровень знаний, а также большой опыт практической работы. Кроме того, в юридической литературе отмечается важность наличия у участников правотворчества надлежащего уровня экологического правосознания <25>.
--------------------------------
<25> См.: Бакунина Т.С. Обсуждение проблем национальной экологической политики Российской Федерации // Государство и право. 1994. N 1. С. 69; Вершок И.Л. Об экологическом правосознании // Государство и право. 2003. N 3.

Возвращаясь к вопросу о том, почему российскому парламенту до настоящего времени так и не удалось создать эффективную систему законодательных актов, позволяющих обеспечить сохранение (восстановление) благоприятного состояния окружающей среды, отметим, что важнейшая причина - это несоблюдение принципов правотворчества в процессе подготовки и принятия законодательных актов.
Многочисленны примеры, когда законодательная власть нарушала принципы законности, гуманизма и демократизма правотворчества. Речь идет об изменениях, которые разрешили ввоз из иностранных государств облученных тепловыделяющих сборок ядерных реакторов в целях их временного технологического хранения и (или) их переработки, привели к значительному снижению потенциала государственной и общественной экологической экспертизы, легализовали введение платности любительского рыболовства на водных объектах общего пользования и т.д.
Далее. В последние годы имеет место устойчивая тенденция обезнаучивания законотворческого процесса, многочисленные теоретические разработки, направленные на совершенствование экологического законодательства, не востребованы государством.
Вот как характеризует сложившуюся ситуацию М.М. Бринчук: "Особенно игнорирование работников науки и научных разработок проявилось примерно с 2000 г. Если раньше, в советский период, законодательные акты по вопросам природы писались только работниками науки и специалистами, в 1990-е годы мы, работники науки экологического права, принимали активное участие в законотворчестве вместе с членами Государственной Думы РФ, то в последние десять лет ситуация резко изменилась. И именно в этот период резко снизилось качество принимаемых новых актов экологического законодательства, произошло выхолащивание прогрессивных положений из ранее принятых законов..." <26>.
--------------------------------
<26> Бринчук М.М. Трудные времена экологического права. URL: http//www.igpran.ru/public/publiconsite (дата обращения: 03.06.2010).

Подтверждением невысокой востребованности работников науки экологического права законодательной властью является весьма ограниченное их представительство в составе экспертного совета Комитета по природным ресурсам, природопользованию и экологии Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации последних созывов <27>.
--------------------------------
<27> URL: http://www.komitet2-21.km.duma.gov.ru/site.xp/052050051.html.

Между тем во многих странах, более благополучных в экологическом отношении, ситуация прямо противоположная. Например, в Германии "невозможно представить себе прохождение законопроекта (любого, не только в области охраны окружающей среды), к разработке, оценке и обсуждению которого не были бы привлечены юристы - научные работники, причем не один-два специалиста, а достаточно представительная группа, обязательно отражающая не только господствующее мнение, но и противостояние ему, то есть основные возражения по конкретной проблеме" <28>.
--------------------------------
<28> Дубовик О.Л. Организация эколого-правовых научных исследований в ФРГ // Экологическое право. 2003. N 3. С. 39.

Несоблюдение принципов научности правотворчества и профессионализма его участников приводит к принятию законов, которые не соответствуют реальным условиям и потребностям. Показательна в этом плане практика действия Лесного кодекса Российской Федерации 2006 г.
Его проект, как известно, готовился в Министерстве экономического развития и торговли Российской Федерации, что по понятным причинам предопределило его явную экономическую направленность в ущерб вопросам, связанным с обеспечением его рационального использования и охраны. Как результат, принятый Лесной кодекс на практике показал свою несостоятельность, прежде всего в части, касающейся организации государственного управления лесами, лесовосстановления, организации пожарной безопасности. По состоянию на 1 января 2012 г. было принято семнадцать федеральных законов, которыми внесены изменения и дополнения в Лесной кодекс Российской Федерации!
Причина того, что по-прежнему не создана эффективная система законодательных актов в сфере охраны окружающей среды и обеспечения рационального использования природных ресурсов, кроется и в том, что до сих пор отсутствует надлежащее научное обоснование экологической политики.
Вместе с тем содержание государственной экологической политики нашло свое выражение в различных официальных документах концептуального, стратегического и программного характера, в которых сформулированы ее цели и задачи, а также средства и способы их реализации. Это - Основы государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 года <29>, Экологическая доктрина Российской Федерации <30>, Концепция перехода Российской Федерации к устойчивому развитию <31> и др.
--------------------------------
<29> URL: http://kremlin.ru/news/15177.
<30> См.: Распоряжение Правительства Российской Федерации от 31 августа 2002 г. N 1225-р "Экологическая доктрина Российской Федерации" // СЗ РФ. 2002. N 36. Ст. 3510.
<31> См.: Указ Президента Российской Федерации от 1 апреля 1996 г. N 440 "О Концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию" // СЗ РФ. 1996. N 15. Ст. 1572.

Анализ содержания этих документов показывает, что совершенствование экологического законодательства, хотя и названо в качестве основных приоритетов экологической политики государства, на деле таковым не является. О необходимости создания эффективной системы экологического законодательства говорится на государственном уровне давно, однако эта задача по-прежнему актуальна. Так, в Экологической доктрине Российской Федерации в сфере нормативного правового обеспечения в качестве основной обозначена задача создания эффективного правового механизма охраны природной среды и обеспечения экологической безопасности. В рамках решения этой задачи предполагалось устранение противоречий внутри экологического законодательства, устранение противоречий между нормативными правовыми актами экологического законодательства и иных отраслей, гармонизация экологического законодательства с нормами международного права. Спустя десять лет после утверждения Экологической доктрины были утверждены Основы государственной политики в области экологического развития Российской Федерации до 2030 г. (далее - Основы госэкополитики), в которых в качестве основной задачи вновь названо совершенствование нормативно-правового обеспечения охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности, в рамках которой предполагается создание структурно целостной, комплексной и непротиворечивой системы законодательства в области экологии.
Анализ причин деэкологизации законодательной власти подвигает нас обратить внимание и на то обстоятельство, что в предвыборных программах политических партий, представленных в Государственной Думе последних созывов, практически отсутствуют положения, касающиеся вопросов охраны окружающей среды и соблюдения экологических прав граждан <32>.
--------------------------------
<32> Исключением является предвыборная программа партии "Справедливая Россия" на выборах в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации шестого созыва. В ней содержится раздел "Экологическая политика", где перечислены предложения по решению проблем в области охраны окружающей среды, обеспечения экологической безопасности и т.д. URL: http://www.spravedlivo.ru/information/section_11/section_99/p_60.

Какие пути повышения результативности работы российского парламента в рамках экологической функции государства нам видятся?
Во-первых, необходима политическая воля государства. Так, несмотря на очевидные недостатки проекта Федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования нормирования в области охраны окружающей среды и введения мер экономического стимулирования хозяйствующих субъектов для внедрения наилучших технологий" его принятие очень важно для достижения цели сохранения и восстановления благоприятной окружающей среды. Однако при этом, как заявил председатель комитета по природным ресурсам, природопользованию и экологии Государственной Думы шестого созыва В.И. Кашин, "... его продвижение наталкивается на серьезное сопротивление, прежде всего бизнеса" <33>.
--------------------------------
<33> Кашин В.И. Сохраним окружающую среду - сбережем здоровье нации // URL: http://www.komitet2-21.km.duma.gov.ru/.

Во-вторых, необходимо соблюдение выработанных правовой наукой принципов правотворчества.
В-третьих, повышение качества работы федерального парламента возможно только в том случае, если его законодательная деятельность будет основываться на строгом и неукоснительном соблюдении Конституции Российской Федерации. Одной из гарантий этого должно стать участие всех заинтересованных сторон, и в первую очередь общественности, в обсуждении наиболее важных "экологических" законопроектов. Еще в 1997 г. в Послании Президента России Федеральному Собранию "Порядок во власти - порядок в стране" (о положении в стране и основных направлениях политики Российской Федерации) было заявлено о том, что "значительный эффект в повышении качества законов даст обсуждение законопроектов общественностью. Надо поднять "завесу молчания" прежде всего над базовыми законопроектами" <34>.
--------------------------------
<34> URL: http://artlibrary2007.narod.ru/.

Шаги в этом направлении уже сделаны. Как известно, Президентом Российской Федерации в феврале 2011 г. был подписан Указ "Об общественном обсуждении проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов" <35>. В нем предусмотрено, что проекты федеральных конституционных законов и федеральных законов, затрагивающих основные направления государственной политики в области социально-экономического развития Российской Федерации, по решению Президента России могут быть вынесены на общественное обсуждение. Безусловно, это важное и, самое главное, нужное решение. Однако, как нам представляется, с учетом того, что речь идет о законопроектах, затрагивающих наиболее важные общественные интересы, было бы логичным, если бы в принятии решения о вынесении их на обсуждение принимала участие Общественная палата при Президенте Российской Федерации.
--------------------------------
<35> См.: Указ Президента Российской Федерации от 9 февраля 2011 г. N 167 "Об общественном обсуждении проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов" // СЗ РФ. 2011. N 7. Ст. 939.

В-четвертых, необходимым условием создания эффективного экологического законодательства должна стать научно обоснованная концепция его дальнейшего развития. Ее разработка невозможна без привлечения широких кругов научных и практических работников. Кроме того, они должны принимать обязательное участие и на этапе реализации концепции (в подготовке законопроектов и в их экспертизе). При этом концепция развития экологического законодательства должна иметь официальный статус, а для этого работы по ее подготовке должны быть инициированы государством. Напомним, что Концепция развития гражданского законодательства Российской Федерации была подготовлена в соответствии с Указом Президента России "О совершенствовании Гражданского кодекса Российской Федерации" <36>.
--------------------------------
<36> См.: Указ Президента Российской Федерации от 18 июля 2008 г. N 1108 "О совершенствовании Гражданского кодекса Российской Федерации" // СЗ РФ. 2008. N 29 (часть 1). Ст. 3482.

Литература

1. Бакунина Т.С. Обсуждение проблем национальной экологической политики Российской Федерации // Государство и право. 1994. N 1. С. 69.
2. Боголюбов С.А. Новый Федеральный закон "Об охране окружающей среды" // Экологическое право. 2002. N 2. С. 16 - 21.
3. Бринчук М.М., Дубовик О.Л. Федеральный закон "Об охране окружающей среды": теория и практика // Государство и право. 2003. N 1. С. 30 - 41. N 3. С. 37.
4. Бринчук М.М. Трудные времена экологического права // URL: http//www.igpran.ru/public/publiconsite.
5. Бринчук М.М. Теоретические проблемы формирования законодательства об окружающей среде // Государство и право. 1998. N 12. С. 78.
6. Бринчук М.М. Концепция развития экологического законодательства Российской Федерации. СПб.: Изд-во Юридического института (Санкт-Петербург), 2009. С. 24 - 31.
7. Бринчук М.М. Роль государства в обеспечении экологической безопасности // Экологическая безопасность: проблемы, поиск, решения. М., 2001. С. 106 - 119.
8. Будникова Ю.Е. Анализ водного законодательства РФ и выявление пробелов в нем // Труды Института государства и права РАН. Актуальные проблемы экологического права. 2010. N 2.
9. Вершок И.Л. Об экологическом правосознании // Государство и право. 2003. N 3.
10. Гуляев Я.А. Становление и развитие экологического законодательства России: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2011. С. 89 - 121.
11. Глобализация мирового хозяйства и национальные интересы России / под ред. В.П. Колосова. М.: Экономический факультет МГУ, ТЕИС, 2002. С. 626.
12. Дубовик О.Л. Экологическое право: Учебник. 3-изд., перераб. и доп. М.: Проспект, 2010. С. 141, 146 - 150.
13. Дубовик О.Л. Факторы формирования и развития экологического законодательства в современный период // Экологическое право России: сборник материалов научно-практических конференций, 1995 - 1998 гг. / Голиченков А.К., Игнатьева И.А. М.: Зерцало, 1999. С. 45 - 47.
14. Дубовик О.Л. Организация эколого-правовых научных исследований в ФРГ // Экологическое право. 2003. N 3. С. 39.
15. Зиновьева О.А. Новое лесное законодательство // Экологическое право. 2008. N 2.
16. Кашин В.И. Сохраним окружающую среду - сбережем здоровье нации // URL: http://www.komitet2-21.km.duma.gov.ru/.
17. Общая теория права и государства: Учебник / под ред. В.В. Лазарева. 4-е изд., перераб. и доп. М.: Юристъ, 2007. С. 212.
18. Общая теория государства и права. Академический курс в 3-х томах. Изд. 2-е перераб. и доп. / отв. ред. проф. М.Н. Марченко. Том 3. М.: ИКД "Зерцало-М", 2002. С. 167.
19. Проблемы общей теории права и государства: Учебник для вузов / под общ. ред. академика РАН, доктора юрид. наук, проф. В.С. Нерсесянца. М.: НОРМА - НОРМА-ИНФРА М, 2001. С. 308.
20. Проблемы общей теории права и государства: Учебник для вузов / под общ. ред. академика РАН, доктора юрид. наук, проф. В.С. Нерсесянца. М.: НОРМА - НОРМА-ИНФРА М, 2001. С. 499.
21. Теория государства и права: Учебник / отв. ред. В.Д. Перевалов. 3-е изд., перераб. и доп. М.: Норма, 2009. С. 186.

Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Экологическое право, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.

ИА ГАРАНТ