ЮРИСПРУДЕНЦИЯ: МАГИСТЕРСКИЕ, ДИПЛОМНЫЕ, КУРСОВЫЕ
Консультационные услуги студентам
Консультационные услуги студентам
Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Муниципальное право. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии
Вернуться к списку статей по юриспруденции
ОРГАН МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ КАК СУБЪЕКТ, ОСУЩЕСТВЛЯЮЩИЙ НОТАРИАЛЬНУЮ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ
С.Н. ШЕВЧЕНКО
В соответствии со ст. 1 Основ законодательства РФ о нотариате [9] (далее - Основы) в случае, если в поселении или расположенном на межселенной территории населенном пункте нет нотариуса, право совершать нотариальные действия имеют соответственно глава местной администрации поселения и специально уполномоченное должностное лицо местного самоуправления поселения или глава местной администрации муниципального района и специально уполномоченное должностное лицо местного самоуправления муниципального района.
В данной статье определены следующие условия совершения нотариальных действий органами местного самоуправления:
1) определены границы территории совершения нотариальных действий органами местного самоуправления: поселение, расположенный на межселенной территории населенный пункт (своеобразный нотариальный округ органов местного самоуправления);
2) отсутствие нотариуса в поселении или расположенном на межселенной территории населенном пункте.
Определение поселения и межселенной территории дано в Федеральном законе N 131-ФЗ от 06.10.2003 "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" [14, ст. 2] (далее - 131-ФЗ). Поселение бывает двух видов: городское и сельское. Сельское поселение - один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (поселков, сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления. Городское поселение - город или поселок, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления. Межселенная территория - территория, находящаяся вне границ поселений. Необходимо отметить, что 131-ФЗ наделил правом совершения нотариальных действий только органы местного самоуправления сельского или городского поселения [14, ст. 14.1], органы местного самоуправления муниципального района таким правом не наделены [14, ст. 15.1];
3) определены лица, имеющие право совершать нотариальные действия: глава местной администрации поселения (в силу закона по должности), специально уполномоченное должностное лицо местного самоуправления поселения (назначается главой поселения).
По вопросу количества должностных лиц, имеющих право совершать нотариальные действия в поселении, на наш взгляд, в законодательстве возник пробел. В статье 1 Основ говорится о возможности совершения нотариальных действий главой местной администрации поселения и специально уполномоченным должностным лицом администрации поселения. При дословном толковании данной нормы правом совершать нотариальные действия наделены глава и одно уполномоченное должностное лицо. В абз. 2 ч. 2 Приказа Минюста России N 256 [11] (далее - Приказ N 256) говорится о возможности совершения нотариальных действий главой поселения и одним или несколькими должностными лицами местного самоуправления. В соответствии со спецификой нотариальной деятельности (повышенными требованиями к кандидатуре специалиста, осуществляющего данную деятельность, требованиями соблюдения нотариальной тайны и высоким уровнем ответственности) нельзя наделять нескольких должностных лиц одного поселения правом совершать нотариальные действия, а такая практика, к сожалению, имеется, например, в Кемеровской области [5, с. 64]. Отметим, что аналогичная инструкция от 19.03.1996, действовавшая до вступления в силу Приказа N 256, разрешала возложить право совершать нотариальные действия только на одно из должностных лиц аппарата органа исполнительной власти [4]. Для устранения данного пробела Минюсту России необходимо внести изменения в абз. 2 ч. 2 приказа N 256 о возможности совершать отдельные нотариальные действия главой поселения и одним из уполномоченных должностных лиц данного поселения;
4) совершение только определенных видов нотариальных действий. Согласно ст. 37 Основ должностные лица органа местного самоуправления поселений имеют право совершать следующие нотариальные действия: удостоверять завещания, удостоверять доверенности, принимать меры по охране наследственного имущества и в случае необходимости управлению им, свидетельствовать верность копий документов и выписок из них, свидетельствовать подлинность подписи на документах, удостоверять сведения о лицах в случаях, предусмотренных законодательством РФ. Данный перечень является открытым, законодательными актами РФ органам местного самоуправления может быть предоставлено право совершать иные нотариальные действия. Отметим, что органы местного самоуправления наделены правом совершения нотариальных действий, но не несут обязанность по их совершению. Принятие решения о реализации данных полномочий поселением должно быть добровольным и принято с учетом местных особенностей и наличия достаточных материальных и кадровых ресурсов.
Порядок совершения нотариальных действий органами местного самоуправления регламентируется Гражданским кодексом РФ, Основами, Приказом N 256 и административными регламентами поселений. Административные регламенты - это относительно новые нормативные акты, возникшие в результате проведения в нашей стране административной реформы. В соответствии с Постановлением Правительства РФ "О разработке и утверждении административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг" всю государственную, административную деятельность соответственно разделяют на деятельность по осуществлению государственных функций и предоставлению государственных услуг [10]. При этом государственные функции - это деятельность по осуществлению государственного контроля (надзора), а государственные услуги - это действия, осуществляемые по запросу заявителя. В соответствии с данным делением совершение нотариальных действий органами местного самоуправления относится к государственным, а точнее, к муниципальным услугам. Административный регламент - нормативный правовой акт, устанавливающий порядок предоставления таких услуг.
В соответствии с требованиями ст. 6 Федерального закона "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" [15], вступившего в силу 30 июля 2010 г., органы местного самоуправления обязаны предоставлять муниципальные услуги в соответствии с административными регламентами.
Органами местного самоуправления в спешном порядке принимаются соответствующие административные регламенты [7], в большинстве своем повторяющие нормы Основ, Приказа N 256. В нормотворческой деятельности органов местного самоуправления имеется немало проблем, к числу которых относится проблема качества принимаемых административных регламентов [2, с. 21].
Также есть недостатки в вопросе систематизации и учета таких актов [16, с. 9]. В настоящее время многими сельскими поселениями не подготовлены либо не утверждены регламенты по предоставлению муниципальной услуги в сфере нотариата.
В законодательстве РФ не предусмотрены требования к лицам, осуществляющим нотариальную деятельность в органах местного самоуправления, за исключением отдельных субъектов РФ. Например, в Московской области предусмотрены следующие требования к таким лицам: замещение в администрации поселения должности муниципальной службы, наличие высшего юридического образования и прохождение подготовки на специальных курсах по совершению нотариальных действий [3, ст. 2].
В большинстве случаев нотариальные действия совершают лица, не имеющие ни высшего, ни среднего юридического образования, что является одной из причин оказания неквалифицированной нотариальной помощи населению. Например, в Кемеровской области из должностных лиц, совершающих нотариальные действия, имеют высшее юридическое образование 4,3%, среднее юридическое образование - 3,6%, иное высшее - 35,7%, иное образование - 56,4% [1].
Отсутствие соответствующей подготовки приводит к несоблюдению действующего законодательства, возникновению большого числа ошибок, совершаемых главами и должностными лицами органов местного самоуправления. Наиболее распространенные из них:
1) применение удостоверительных надписей, не соответствующих формам, утвержденным Приказом Минюста России от 10.04.2002 N 99 "Об утверждении форм реестров для регистрации нотариальных действий, нотариальных свидетельств и удостоверительных надписей на сделках и свидетельствуемых документах". Например, при удостоверении завещания используется удостоверительная надпись, предназначенная для удостоверения доверенностей, а при удостоверении доверенности - надпись для свидетельствования подлинности подписи [12];
2) несоблюдение процедуры удостоверения документа и его подписания: документ подписывается ненадлежащим лицом ввиду невозможности его подписания заявителем, или документ подписывается заявителем на дому при отсутствии должностного лица местного самоуправления, удостоверение документов по копии паспорта или удостоверение копии документа без предъявления оригинала. Например, решениями судов в Ленинградской, Оренбургской, Архангельской и других областях были отменены нотариальные документы, удостоверенные лицами органов местного самоуправления без соблюдения процедуры составления, удостоверения и подписания таких документов [6];
3) государственная пошлина взимается с нарушением норм налогового законодательства.
Встречаются и грубые нарушения норм законодательства о нотариате:
1) совершаются нотариальные действия, не входящие в компетенцию органов местного самоуправления: удостоверение согласий на совершение сделок, обязательств, соглашений об уплате алиментов [8];
2) подписание документов неуполномоченным должностным лицом поселения;
3) совершение нотариальных действий в поселениях, в которых расположена нотариальная контора;
4) составление нескольких документов под одним реестровым номером либо невнесение записи об удостоверенных документах в реестр нотариальных действий;
5) отсутствие отдельных помещений для оказания нотариальных услуг. Нотариальные действия совершаются в присутствии других должностных лиц сельских поселений [5, с. 65]. Следовательно, нарушается норма ст. 5 Основ о тайне совершения нотариальных действий.
Следствием вышеуказанных нарушений являются неизбежные судебные споры. Ошибки при удостоверении завещаний, которые выявляются после смерти завещателя, могут быть неустранимы и в судебном порядке.
Таким образом, вышеуказанные недостатки осуществления нотариальной деятельности органами местного самоуправления и судебная практика в этой области свидетельствуют о невозможности органами местного самоуправления выполнять главную задачу, ради которой им предоставили нотариальные полномочия - защищать права и законные интересы граждан и юридических лиц.
Имущественная ответственность органов местного самоуправления в соответствии со ст. 1069 ГК РФ ограничена средствами бюджета поселения. Свободных средств в бюджете, как правило, не находится, и может возникнуть ситуация, при которой вред, причиненный гражданину или юридическому лицу совершенным нотариальным действием или отказом в его совершении, не будет возмещен.
По причине большого числа нарушений норм законодательства о порядке составления и удостоверения нотариальных документов и низкой профессиональной подготовки должностных лиц органов местного самоуправления, совершающих нотариальные действия, предлагаем закрепить в Основах норму об установлении минимального набора требований к должностным лицам органов местного самоуправления: необходимость наличия высшего образования по любой специальности или среднего специального юридического образования; для впервые избранных глав поселений/назначенных специалистов обязательное прохождение обучения правилам совершения нотариальных действий; повышение квалификации не реже 1 раза в 3 года. Также предлагаем сузить перечень нотариальный действий, осуществляемых органами местного самоуправления, исключить удостоверение сложных нотариальных документов и документов, по вопросам распоряжения наиболее значимым для граждан имуществом, а именно завещаний, доверенностей на распоряжение недвижимым имуществом, доверенностей, удостоверяемых от имени юридических лиц.
131-ФЗ регулирует порядок осуществления контроля за деятельностью органов местного самоуправления. Нотариальные функции, осуществляемые органами местного самоуправления, являются отдельными государственными полномочиями, переданными органам местного самоуправления. Следовательно, в соответствии со ст. 77 131-ФЗ контроль за исполнением полномочий органов местного самоуправления по совершению нотариальных действий должен быть возложен на орган исполнительной власти, осуществляющий контроль и надзор в сфере нотариата. Согласно Положению "О Министерстве юстиции РФ" [13] органом, осуществляющим контроль и надзор в сфере нотариата, является Минюст России. Но в соответствии с нормами Основ на Минюст России возложено осуществление контроля и надзора только в сфере государственного и небюджетного нотариата.
Таким образом, государственные органы не уполномочены контролировать соблюдение органами местного самоуправления законодательства в сфере осуществления нотариальных действий. Также такие проверки не осуществляют и органы муниципального контроля - администрации поселений.
Причиной данного пробела является отсутствие в федеральном законодательстве обязанности и соответствующих полномочий государственного органа проводить проверки нотариальных действий, совершаемых органами местного самоуправления. Также одной из причин отсутствия контроля в данной сфере нотариальной деятельности может являться большое количество сельских поселений в РФ. По данным переписи населения 2010 г. их число составляет 19126 [17], как показывают обзоры Минюста России, большая часть из которых совершают нотариальные действия, а в некоторых поселениях несколькими лицами. Контролировать такое количество субъектов нотариальной деятельности затруднительно. Для сравнения количество нотариусов в России немногим более 7500 человек.
Таким образом, нотариальные действия, осуществляемые органами местного самоуправления, в настоящее время государственными органами не контролируются. Контроль осуществляется в форме прокурорского реагирования на конкретные обращения граждан и юридических лиц и судебного обжалования нотариальных действий, совершаемых органами местного самоуправления.
На наш взгляд, в федеральном законодательстве необходимо закрепить соответствующие контрольные полномочия за Минюстом России, определить процедуру, сроки проведения контрольных мероприятий в рассматриваемой сфере деятельности органов местного самоуправления, ответственность за совершение нотариальных действий не соответствующих закону.
Литература
1. Аналитический обзор практики оказания должностными лицами сельских поселений Кемеровской области нотариальной помощи населению в 2011 - 2012 гг. [Электронный ресурс]. URL: http://to42.minjust.ru/node/2919.
2. Дырда С.Г. Нормотворчество муниципальных образований // Российская юстиция. 2013. N 3. С. 21 - 23.
3. Закон Московской области от 17.07.2009 N 99/2009-ОЗ "О совершении нотариальных действий главами администраций поселений и специально уполномоченными должностными лицами местного самоуправления поселений в Московской области" // Ежедневные Новости. Подмосковье. 2009. 29 июля. N 140.
4. Инструкция о порядке совершения нотариальных действий должностными лицами органов исполнительной власти: утв. Минюстом РФ 19.03.1996 N 1055 // Бюллетень нормативных актов министерств и ведомств Российской Федерации. 1996. N 6.
5. Мартынова Н.В. Практика оказания должностными лицами сельских поселений Кемеровской области нотариальной помощи в 2010 - 2011 годах // Бюллетень Министерства юстиции Российской Федерации. 2012. N 9. С. 63 - 70.
6. Например, Определение Ленинградского областного суда от 13.06.2013 по делу N 33-33-2403/2013; Кассационное определение Оренбургского областного суда от 14.09.2011 по делу N 33-5688/2011; Апелляционное определение Архангельского областного суда от 30.05.2013 по делу N 33-3144/2013 // СПС "КонсультантПлюс".
7. Например, Постановление администрации Толмачевского городского поселения от 22.03.2013 N 51 "Об утверждении административного регламента по предоставлению муниципальной услуги: "По совершению нотариальных действий администрацией Толмачевского городского поселения" [Электронный ресурс]. URL: http://www.gptolmachevo.ru/index.php/adm/reglaments/621-2013-06-13-18-53-45.
8. Обобщение деятельности по совершению нотариальных действий должностными лицами органов местного самоуправления поселений Челябинской области в 2011 году [Электронный ресурс]. URL: http://to74.minjust.ru/node/2611.
9. Основы законодательства Российской Федерации о нотариате от 11 февраля 1993 г. N 4462-1 // Ведомости СНД РФ и ВС РФ. 1993. N 10. Ст. 357.
10. Постановление Правительства Российской Федерации от 16.05.2011 N 373 "О разработке и утверждении административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2011. 30 мая. N 22. Ст. 3169.
11. Приказ Минюста России от 27.12.2007 N 256 "Об утверждении Инструкции о порядке совершения нотариальных действий главами местных администраций поселений и муниципальных районов и специально уполномоченными должностными лицами местного самоуправления поселений и муниципальных районов" // Российская газета. 2008. 11 января. N 3.
12. Размахнина А.А. Полномочия органов местного самоуправления по совершению нотариальных действий. Теория и практика [Электронный ресурс]. URL: http://to75.minjust.ru/node/2677.
13. Указ Президента Российской Федерации от 13.10.2004 N 1313 "Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации" // Российская газета. 2004. 19 октября. N 230.
14. Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // Российская газета. 2003. 8 октября. N 202.
15. Федеральный закон от 27.07.2010 N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" // Российская газета. 2010. 30 июля. N 168.
16. Хышиктуев О.В. Актуальные проблемы ведения регионального регистра муниципальных нормативных правовых актов / О.В. Хышиктуев, Д.Ц. Хобраков // Российская юстиция. 2013. N 8. С. 9 - 11.
17. Число муниципальных образований и межселенных территорий по субъектам Российской Федерации [Электронный ресурс]. URL: http://www.gks.ru/free_doc/new_site/perepis2010/croc/perepis_itogi1612.htm.
Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Муниципальное право, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.
Навигация по сайту:
Контакты:
197839245
"Горячие" документы: