История образования и развитие местного самоуправления (земств) в России в период середины XIX - начала XX в.. Статьи по предмету Муниципальное право

Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Муниципальное право. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии

ЗАКАЗАТЬ

Вернуться к списку статей по юриспруденции

ИСТОРИЯ ОБРАЗОВАНИЯ И РАЗВИТИЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ (ЗЕМСТВ) В РОССИИ В ПЕРИОД СЕРЕДИНЫ XIX - НАЧАЛА XX В.

Е.Е. ЕВЛАНОВА

В силу того что термин "самоуправление" не имеет точного единого научного значения, ряд исследователей отрицают существование самоуправления в России до 1864 г. Однако еще до появления понятия местного самоуправления в России существовало земство, которое, собственно, и положило начало самому местному самоуправлению. Под земством в русской литературе принято было понимать совокупность местных жителей и их местные, отличные от общегосударственных, интересы, связанные с развитием местного хозяйства, коммуникаций, медицины, народного образования, а также управление этими делами посредством выборных представителей из населения. После Земской реформы 1864 г. земскими стали называть и органы местного самоуправления, созданные в ряде губерний России <1>.
--------------------------------
<1> См.: Шугрина Е.С. Муниципальное право: Учебник. М.: Дело, 1999. С. 47.

Кроме того, как утверждают сохранившиеся летописи, традиции российской муниципальной школы начали формироваться еще в начале IX в. В этот период "по мере упадка авторитета князей вследствие усобиц стало опять подниматься значение областных городов; вместо исчезнувшей правительственной знати вся городская масса собирается на вече" <2>, которое, являясь вершиной власти, замыкало структуры местного самоуправления. Известно, что вечевой строй получил развитие в Новгородской и Псковской республиках.
--------------------------------
<2> Ключевский В.О. Краткое пособие по русской истории. М., 1992. С. 67.

Наряду с вече важным явлением политической системы России на протяжении нескольких веков была сельская община. Являясь замкнутым самоуправляющимся мирком, она соприкасалась с княжеской правительственной администрацией через выплату разного рода податей, сборов, даней, но в вопросах обеспечения порядка, пресечения разбоя, в сфере культуры и воспитания решающей была роль мирского крестьянского самоуправления.
Таким образом, справедливо будет отметить, что исторические корни местного самоуправления уходят к временам вечевого управления и существования сельских общин. Вечевое начало русского общества с течением времени трансформировалось в новые формы народовластия, которые с XVI - XVII вв. стали вновь сочетаться, сотрудничать с новой, теперь уже царской, центральной властью.
XVI век в истории развития местного самоуправления в России занимает особое место. В этот период происходит замена системы кормлений губными и земскими учреждениями, которые отличались выборным характером, заведовали вопросами местного значения.
Выборы губных органов проходили на всеуездном съезде и носили всесословный характер. Как свидетельствует история, губные учреждения приняли на себя полицейско-судебные функции. Дарование таких прав с точки зрения современных воззрений на функции государства было весьма резким креном в сторону децентрализации государственной власти, но в ту эпоху, когда появились эти учреждения, государственные задачи трактовались иначе. Так, М.И. Свешников доказывает, что в ведении государства не находились заботы о благосостоянии населения, основной функцией была внешняя безопасность. Следовательно, государство, отдавая в ведение общин суд, не поступает вразрез с общепринятыми воззрениями, а, наоборот, усиливает центральную власть, освобождаясь от ряда мелочных забот <3>.
--------------------------------
<3> См.: Свешников М.И. Основы и пределы самоуправления. СПб., 1892. С. 43.

В отличие от губных, земские учреждения не имели всесословного характера: от участия в них были отстранены служилые люди. Подчеркнем, что полномочия земских властей распространялись на все ветви управления: полицейское, финансовое, экономическое, осуществляли они и судебную власть. Таким образом, середина XVI в. отмечена образованием учреждений сословно-представительного характера, отдаленно напоминающих органы местного самоуправления.
В литературе имела место широкая полемика по поводу того, являлись ли учреждения местной власти при Иване Грозном реализацией начала самоуправления. Некоторые исследователи, например К.А. Неволин, В.И. Сергеевич, указывали, что децентрализация государственной власти наряду с участием местных жителей в делах административного управления и есть возникновение самоуправления <4>. Но А.Д. Покровский доказал, что система местных органов, созданная в XVI в., не что иное, как возложение на население новой обязанности, тягла, тогда как самоуправление есть дарование прав <5>. На наш взгляд, при всех спорных моментах прогрессивным элементом реформы было внедрение выборного начала во всех сферах управления.
--------------------------------
<4> См.: Сергеевич В.И. Лекции и исследования по истории русского права. СПб., 1895. С. 89.
<5> См.: Покровский А.Д. История государства и права. СПб., 1912. С. 42.

В XVII в. местное управление бюрократизируется: на местах устанавливается система приказно-воеводского управления. Впоследствии, на рубеже XVII - XVIII вв., одновременное сосуществование фактически автономных систем управления - функциональной (система приказов) и территориальной (губные и земские учреждения) - стало отрицательно сказываться на результативности многих управленческих решений, принимаемых правительством. Обозначилась необходимость перехода к новой системе управления государством в целом и местного самоуправления в частности. Этот процесс был далеко не одномоментным актом и охватил более полутора веков российской истории.
Особенно насыщенными в этом отношении стали годы правления Петра I, когда определялись основные направления административной реформы, ускорился процесс перестройки центральных и местных учреждений. В области местного самоуправления административная реформа преследовала цель создания необходимого минимума законодательной базы для обеспечения развития городов.
В 1699 г. были изданы указы об учреждении Бурмистерской палаты (позднее переименованной в Ратушу) в Москве и открытии земских губ в остальных городах. Если Ратушу можно рассматривать как центральный координирующий орган, то бургомистры и ратманы, выбираемые населением городов, выступали в качестве представителей местного самоуправления.
Однако выбираемые населением члены коллегиальных присутствий поступали в полное распоряжение центральной правительственной власти и все значение выборов сводилось лишь к тому, что "население должно было поставлять для правительства из своей среды исполнительных агентов с ручательством за их исполнительность" <6>.
--------------------------------
<6> Пажитнов К.А. Городское и земское самоуправление. СПб., 1913. Т. 1. С. 6.

Таким образом, основной элемент самоуправления - выборность органов и должностных лиц - был искажен, вследствие чего можно утверждать, что реального самоуправления в тот период не существовало.
Следующим этапом развития местных учреждений власти, привлекшим внимание исследователей в поисках реализации идей самоуправления, были губернская и городская реформы Екатерины II.
Изучая результаты екатерининских преобразований, известный государствовед дореволюционного времени Н.И. Лазаревский отмечал, что "наличие в числе губернских и уездных учреждений того времени выборных еще не создавало у нас самоуправления в современном смысле этого слова. Для понятия самоуправления... существенно независимое положение выборных органов к органам коронным" <7>. Ни губернская, ни городская реформы Екатерины II не создали системы местного самоуправления в современном смысле этого понятия, но сформировали достаточно действенный механизм местного управления с элементами сословного местного представительства.
--------------------------------
<7> Лазаревский Н.И. Лекции по русскому государственному праву. СПб., 1910. Т. 2. С. 213.

Некоторые исследователи полагают, что главная причина, по которой реформы данного периода не привели к созданию системы местного самоуправления, заключалась в отсутствии в России рассматриваемого периода сильного и влиятельного третьего сословия. А.Д. Градовский по этому поводу отмечал, что в учреждении губерний не было главного, что реализует местное самоуправление, не было обеспечения личности <8>. Таким образом, самоуправление в Петровскую и Екатерининскую эпохи не могло возникнуть, с одной стороны, из-за неблагоприятных социальных условий, а с другой - из-за стремления государства к усилению централизации.
--------------------------------
<8> См.: Градовский А.Д. История местного самоуправления в России / Собр. соч. Т. 2. СПб., 1898. С. 7.

В середине XIX в. в связи с интенсивным развитием рыночных отношений инфраструктура российского общества усложнилась настолько, что аппарат управления оказался не в состоянии руководить им. Наиболее дальновидные государственные деятели, учитывая опыт европейских стран, где переход к капитализму сопровождался приобщением населения к местному самоуправлению, считали целесообразным передать все, что обеспечивало жизнедеятельность населения, специальным учреждениям, избранным всеми слоями общества. О необходимости создания органов местного самоуправления писали и монархисты М.М. Сперанский и П.Д. Киселев, и декабристы Н.М. Муравьев и П.И. Пестель. Однако в правительственных кругах неотложная практическая необходимость создания подобных органов была осознана только в середине XIX в.
В марте 1859 г. специальная комиссия, созданная при Министерстве внутренних дел, пришла к выводу о необходимости передать ведение местных дел выборным учреждениям. 1 января 1864 г. Закон, получивший название "Положение о губернских и уездных земских учреждениях", был подписан монархом. Примечательно, что государство сознательно пошло на введение местного самоуправления в период кризиса государственной власти. Этим положением в качестве представительных органов власти вводились губернские земские собрания, состоящие из гласных, избираемых по сословному принципу. Они созывались на свои собрания один раз в год, а для текущей работы избирали управы.
Другим правительственным актом, сыгравшим значительную роль в становлении отечественного местного самоуправления, было Общее положение о крестьянах, вышедших из крепостной зависимости. Этот акт был принят еще до принятия Положения о губернских и уездных земских учреждениях в 1861 г. Данное Положение определило права, обязанности и ответственность сельских и волостных должностных лиц. Уже тогда определялось, что эти должности могут замещаться как во выбору, так и по найму. Выборные лица избирались на трехлетний срок. Интересным положением данного акта является недопустимость отказа от занятия должности избранного местным обществом лица, за исключением ряда уважительных причин.
Известно, что многие дореволюционные исследователи считали реформы Александра II в сфере местного самоуправления поворотным событием в развитии России. Вместе с тем высказывалось мнение, что самодержавие и местное самоуправление несовместимы, их сосуществование тормозит политическое развитие общества.
Так, С.Ю. Витте указывал, что если Россия желает остаться самодержавной монархией, то она не должна допускать местное самоуправление, ибо это прямой путь к парламентарному государству. Он полагал, что для государства необходима непременно однородность органов управления сверху донизу <9>.
--------------------------------
<9> См.: Витте С.Ю. Самодержавие и земство. СПб., 1910. С. 31.

Опровергая выводы С.Ю. Витте, его оппонент Л.А. Тихомиров считал, что "однородность органов местного самоуправления ведет к всевластию бюрократии. Разнородность принципов организации власти в государстве - бюрократического и самоуправления - вызывает столкновения этих органов и создает возможность для взаимного контроля" <10>.
--------------------------------
<10> Тихомиров Л.А. Монархическая государственность. СПб., 1905. С. 26.

Таким образом, в тот период в определении природы и функций земств как органов местного самоуправления по отношению к государственной власти обозначилось несколько идейных направлений.
Первое по значимости и влиянию на общественное мнение может быть охарактеризовано как общественное направление. Представленное в аналитических записках по поводу крестьянской реформы А.М. Унковского, К.Д. Кавелина, В.И. Лешкова, оно было принято за основу в Положении о губернских и земских учреждениях 1864 г., заставило общественную мысль и правовую науку считаться с ним.
В.И. Лешков, видный славянофил, основываясь на идеях самобытности русской общины и ее неотъемлемых правах, выступал за независимость местного самоуправления от государства, за необходимость равного участия в выборах всех членов земств, против включения в органы самоуправления государственных чиновников. Наиболее полное выражение основные принципы общественной теории получили в работе А.И. Васильчикова "О самоуправлении". Противопоставляя местное самоуправление бюрократическому порядку управления, он приходит к выводу, что местное самоуправление чуждо политике: оно имеет свою особую цель и особую сферу деятельности <11>.
--------------------------------
<11> См.: Васильчиков А.И. О самоуправлении. Сравнительный обзор русских и иностранных общественных учреждений. СПб., 1864 - 1871. Т. 1. С. 128 - 129.

При всем разнообразии подходов сторонников общественной теории объединяет исходное положение: земские учреждения в отличие от государственных есть учреждения общественные, гражданские, преследующие свои особые местные хозяйственно-культурные цели.
С государственной теорией объяснения природы и функций самоуправления выступил академик В.П. Безобразов. Полемизируя со сторонниками общественной теории самоуправления, он отмечал, что в результате предоставленной земствам как общественным организациям самостоятельности действий, не гарантированных властными полномочиями, они оказались вне закона: им никто не обязан подчиняться. Касаясь сути проблемы, В.П. Безобразов писал: "Истинные органы самоуправления, возникнув на общественной почве под влиянием общественных интересов, тем не менее перестают быть государственными и для этого должны входить, как звенья, в общую систему власти и управления в государстве" <12>.
--------------------------------
<12> Безобразов В.П. Земские учреждения и самоуправление. М., 1874. С. 98.

Для Б.Н. Чичерина "учреждения местной власти, не подверженные строгой регламентации, регулированию и контролю со стороны верховной государственной власти, являются центрами концентрации сепаратистских тенденций" <13>. Он считал, что местные жители, увлеченные своими "мелочными интересами", забудут об общегосударственных, национальных интересах.
--------------------------------
<13> Чичерин Б.Н. Несколько современных вопросов. М., 1862. С. 38.

Но все же, отдавая должное самому факту учреждения земств, их главную историческую заслугу В.П. Безобразов, как и Б.Н. Чичерин, видел в создании первого бессословного равноправного органа в государственном устройстве России. Именно всесословность рассматривалась как главная заслуга земских учреждений, так как, по справедливому утверждению В.П. Безобразова, "начало бессословности есть первое и необходимое условие здорового самоуправления, преобладающее над всеми другими его началами" <14>.
--------------------------------
<14> См.: Безобразов В.П. Указ. раб. С. 8.

Следует отметить, что в настоящее время обе эти теории в той или иной степени трансформированы в современную концепцию развития местного самоуправления, закрепленную Конституцией Российской Федерации 1993 г.
В целом Положение 1864 г. основывалось на трех основных принципах, которые Б.Б. Веселовский сформулировал следующим образом: "...земское представительство было построено на всесословном начале, круг деятельности земств был ограничен хозяйственными вопросами, и в этих пределах ему была предоставлена самостоятельность" <15>. На наш взгляд, можно утверждать, что введение земств - это первая попытка ввести в России универсальную для всех регионов систему местного самоуправления.
--------------------------------
<15> Веселовский Б.Б. Децентрализация управления и задачи земства. М., 1914. С. 35 - 49.

Примечательными чертами данной модели местного самоуправления были следующие.
Первое - всесословный характер земств при определенных цензах. Выборы в земские учреждения проводились на трех избирательных съездах (от трех избирательных курий) - уездных землевладельцев, городских избирателей и выборных от сельских обществ, что соответствовало трем основным сословиям российского общества. Однако везде существовал имущественный ценз. Право голоса на съезде уездных землевладельцев получали обладатели земельного ценза, ценза недвижимости или определенного годового оборота капитала. Земельный ценз устанавливался отдельно для каждой губернии в зависимости от состояния помещичьего землевладения. Например, во Владимирской губернии он составлял 250 десятин, в Вологодской - 250 - 800 десятин, в Московской - 200 десятин <16>. Ценз недвижимости и годовой оборот капитала устанавливались размером в 15 и 6 тыс. соответственно. В городских избирательных съездах участвовали лица с купеческими свидетельствами, владельцы торгово-промышленных заведений с оборотом не менее 6 тыс. руб. и определенным объемом недвижимости. Сельские сходы состояли из выборщиков, которых назначали сельские сходы. Выборы у крестьян, таким образом, не были прямыми. Единственный из трех съездов - крестьянский - носил чисто сословный характер, что лишало возможности участия в нем лиц, не входящих в состав сельского общества, прежде всего сельской интеллигенции.
--------------------------------
<16> См.: Местное самоуправление и органы государственной власти в дореволюционной России. С. 39.

На съездах уездных землевладельцев и городских избирательных съездах могли выбирать гласных только от "своих", в то время как сельским выборщикам разрешалось выбирать от себя в качестве гласных и землевладельцев, не участвовавших в этой курии, и местных священнослужителей. Лишены были избирательного права лица моложе 25 лет; находящиеся под уголовным следствием или судом; опороченные по суду или общественному приговору; иностранцы, не присягнувшие на подданство России. Число гласных, избираемых всеми съездами каждой губернии, определялось в приложении к закону <17>.
--------------------------------
<17> См.: Шугрина Е.С. Указ. раб. С. 49 - 50.

На первый план выдвигались интересы дворян-землевладельцев, меньшее влияние на местные дела получили промышленники и крестьяне. Об этом свидетельствует процентное соотношение избранных гласных в земствах по сословиям, которое вплоть до 1890 г. было следующим: дворяне - 42 - 45%; крестьяне - 37 - 38%; духовные лица - около 1%; прочие - 17 - 18%. При этом число гласных в разных уездах было не одинаково. Так, в Орловской губернии земское собрание Брянского уезда состояло из 61 гласного, а Карачевского уезда - из 12 гласных <18>.
--------------------------------
<18> См.: Свешников М.И. Указ. раб. С. 419.

Второе - функционирование земских учреждений вне системы государственных органов. Положение от 1 января 1864 г. не вводило земства в существующую структуру власти, в статье 6 подчеркивалось: "Земские учреждения в кругу вверенных им дел действуют самостоятельно. Закон определяет случаи и порядок, в которых действия и распоряжения их подлежат утверждению и наблюдению общих правительственных властей" <19>.
--------------------------------
<19> Хрестоматия по истории государства и права России / Под ред. Ю.П. Титова. М., 2003. С. 407.

Третье - наделение земств значительными полномочиями в решении широкого круга местных проблем. Характерно, что, не являясь государственной структурой, земства наделялись правом издавать обязательные для населения постановления, облагать его различными сборами, что было необходимо для решения вопросов местного управления.
Четвертое - наличие у земств прочной финансово-экономической базы: уездные земские органы имели свой бюджет. Доходы земств состояли из губернского земского сбора - местного государственного налога, из целевых дотаций государства, из частных пожертвований и прибыли от торгово-промышленной деятельности.
Однако уже в 1870 г. была проведена новая реформа местной власти. Городовое положение от 16 июня 1870 г. заменило сословно-бюрократические органы городского управления всесословными органами, основанными на принципе имущественного ценза. В соответствии с ним избирательное право, как активное, так и пассивное, было предоставлено каждому обывателю, к какому бы состоянию он ни принадлежал, если он был российским подданным, имел не менее 25 лет от роду и владел в пределах города какой-нибудь недвижимостью, имел доход не менее одной тысячи рублей или же уплачивал в пользу города определенный сбор <20>.
--------------------------------
<20> См.: Государственная власть и местное самоуправление в Российской Федерации. Часть 2: Правовой статус органов местного самоуправления и правовое регулирование их деятельности в бюджетной и налоговой сфере: Учеб. пособие / Под общ. ред. д.ю.н., академика Академии гуманитарных наук, профессора В.И. Новоселова, к.ю.н., профессора, заслуженного юриста РФ Л.А. Лукашова. Саратов: Изд-во ПАГС, 2000. С. 8.

В то же время внутренняя организация городского управления была достаточно рациональна. Распорядительные и представительные функции предоставлялись городской Думе, избиравшейся на четыре года, управа стала исполнительным органом, действующим в рамках, отведенных ей Думой, и формируемым ею. Исполнительный орган возглавляло одно, избранное Думой, городское лицо - городской голова, что позволяло избегать противостояния между этими органами. По этому поводу К.А. Пажитнов отмечал: "Такой порядок нельзя, однако, считать правильным, так как он может при известных обстоятельствах легко затруднить критику действий управы; более целесообразным поэтому является предоставление Думе права выбирать из своей среды особого председателя" <21>. Подчеркнем, что споры по этой проблеме ведутся среди российских ученых-юристов и практиков и в настоящее время.
--------------------------------
<21> Цит. по: Гильченко Л.В. Из истории самоуправления в России // Государство и право. 1996. N 2.

Одной из самых положительных сторон реформы 1870 г. было предоставление городскому общественному управлению сравнительно широкой самостоятельности в ведении городского хозяйства и решении местных дел. Утверждению губернской администрацией или в некоторых случаях Министерством внутренних дел подлежали лишь наиболее важные постановления Думы. Огромное же большинство дел, в том числе и годовые сметы, решалось Думой окончательно и не нуждалось в утверждении вышестоящих органов.
Интересно то, что исторической предпосылкой современного принципа недопустимости занятия муниципальными служащими и выборными должностными лицами местного самоуправления другой оплачиваемой деятельности стала норма Городового положения, запрещавшая городскому голове и членам городской управы принимать участие в подрядах и поставках по предметам городского хозяйства <22>.
--------------------------------
<22> См.: Государственная власть и местное самоуправление в Российской Федерации. Часть 2: Правовой статус органов местного самоуправления и правовое регулирование их деятельности в бюджетной и налоговой сфере. С. 8.

Однако уже при Александре III Положение о земских учреждениях и Городовое положение были пересмотрены. Согласно официальным объяснениям эти реформы преследовали цель устранения недостатков, которые выявила практика земского и городского самоуправления. Именно такая цель была сформулирована в объяснительной записке к проекту нового земского положения, где указывалось, что "главные причины существующего неустройства в земстве заключаются в обособленности земских учреждений от установления правительственных".
Было и другое мнение о причинах пересмотра этих Положений. "Русское самодержавие, - писал Н.М. Катков, - не может и не должно терпеть никакой не подчиненной ему или не от него исходящей власти в стране, никакого государства в государстве... Самое главное... поставить в правильное отношение к центральному правительству земство и местное управление" <23>.
--------------------------------
<23> Цит. по: Ясюнас В.Л. Указ. раб. С. 157.

Н.М. Коркунов прямо отмечал, что в 1890 г. созданные ранее земские учреждения подверглись переделке главным образом по политическим соображениям. По его мнению, "в основу реформирования земства была положена проникающая в Россию с Запада государственная теория местного самоуправления. Она существенно повлияла на разработку земской реформы 1890 года, которая усилила бюрократический контроль над земской системой, хотя и не повлекла полного ее подчинения государству" <24>.
--------------------------------
<24> Цит. по: Куликов В.В. К оценке земского положения 1890 г. // Государство и право. 1999. N 5.

Опубликованное 12 июня 1890 г. новое Положение о губернских и уездных земских учреждениях, усиливающее представительство дворян, поставило жизнедеятельность земств в прямую зависимость от состояния дворянского сословия. Согласно статистическим данным реформа 1890 г. дала дворянам абсолютное преобладание в 281 уезде из 320 <25>.
--------------------------------
<25> См.: Мыш М. Положение о земских учреждениях 1890 года. СПб., 1904. Т. 1. С. 29.

Сословный состав губернских гласных в 1897 г. складывался следующим образом: дворяне и чиновники - 89,5%, разночинцы - 8,7%, крестьяне - 1,8%. Увеличив количество гласных дворян, новое Положение в то же время уменьшило общее число гласных более чем на 30%: от каждого уезда число гласных было уменьшено на одного, причем каждый уезд должен был иметь не менее двух уездных гласных <26>.
--------------------------------
<26> См.: Хрестоматия по истории государства и права России / Сост. Ю.П. Титов. М., 2003. С. 125.

Можно согласиться с мнением, что Земское положение 1890 г. фактически отрицало всякую связь с идеей местного самоуправления, поскольку избирательных прав были лишены духовенство, церковный притч, крестьянские товарищества, крестьяне, владевшие в уезде частной землей, лица, имеющие купеческие свидетельства, владельцы торговых и промышленных заведений, а также иудеи.
По новому Городовому положению от 11 июля 1892 г. значительно возрос имущественный ценз для избирателей, что привело к исключению из состава избирателей низших слоев населения. Так, в новой и старой столицах России право избирать городскую Думу имели 0,7% населения.
Отдавая должное работе дореволюционных земств, следует признать, что целостной системы местного самоуправления вплоть до Февральской революции в России не сложилось. В наиболее четкой форме основные направления предстоящей реформы были сформулированы Б.Б. Веселовским, который в качестве первоочередной меры считал необходимым наделить земства не только хозяйственными, но и административными полномочиями. К числу других задач реформирования земства, по его мнению, относились:
- распространение земских учреждений на всю территорию страны;
- введение волостного земства на основе всеобщего, тайного и равного избирательного права;
- организация таких же начал поселкового самоуправления;
- предоставление земским и городским самоуправлениям достаточных материальных средств.
Легко заметить что если первые три пункта имеют отношение к тому, что можно обозначить как "демократизация земства", то последний сохраняет актуальность для местного самоуправления и в настоящее время.
Таким образом, накануне Февральской революции 1917 г. была не только обозначена необходимость реформирования административно-территориального устройства и местного самоуправления, но и были намечены основные направления реформы. 23 марта 1917 г. было принято Постановление Временного правительства о сосредоточении всех дел, имеющих отношение к Земской реформе, в Особом совещании, результатом деятельности которого стало принятие Временным правительством серии законодательных актов, определивших содержание и ход земской реформы.
Представляется целесообразным выделить то принципиально новое, что было привнесено в деятельность земских учреждений в ходе реформы Временного правительства. Во-первых, в соответствии с Временным городовым положением от 9 июня 1917 г. была значительно расширена компетенция городских и земских учреждений: им предоставлялось право заведования милицией, обязанности по охране труда и т.д. Согласно Закону о милиции от 17 апреля 1917 г. задача охраны порядка и безопасности становилась одной из составных частей земской и городской деятельности, а служение в милиции - одной из категорий земских служащих. Во-вторых, новым элементом системы самоуправления стали комиссары Временного правительства, которые в отличие от представителей прежней администрации не обладали правом надзора за целесообразностью действия земских и городских учреждений. За ними была установлена лишь функция надзора за законностью местных учреждений. В случае нарушений последними закона комиссары подавали протест в административный суд.
Одним из важнейших направлений Земской реформы того времени было создание волостного земства, начало которому было положено Постановлением Временного правительства от 21 мая 1917 г. <27>.
--------------------------------
<27> См.: Там же. С. 45 - 47.

Таким образом, история земского движения показывает, что в России в разное время действовало три его разновидности: первая возникла в соответствии с Положением 1864 г.; вторая появилась в период контрреформ в 1890 г. и третья - после Февральской революции 1917 г. и просуществовала до разгона большевиками Учредительного собрания.
Эпоху земств сменили Советы. В одном из декретов Наркомата внутренних дел РСФСР указывалось: "...на местах органами местной власти являются Советы, которые должны подчинить себе все учреждения, как административного, так и хозяйственного, финансового и культурного, просветительного значения... Каждая из этих организаций вплоть до самой мелкой вполне автономна в вопросах местного характера, но сообразует свою деятельность с общими декретами и постановлениями тех более крупных советских организаций, в состав которых она входит" <28>. В данной норме четко прослеживается двоякое положение местных Советов, впоследствии заложенное в Конституции РСФСР 1918 г., которая, хотя закрепляла предпосылку самоуправления - принадлежность всей власти рабочему населению страны, объединенному в городских и сельских Советах, вслед за этим в гл. 13 вводила ограничения избирательного права, вследствие чего так называемое самоуправление приобретало сословный характер. Как отмечает Л. Гильченко, еще при подготовке данной Конституции большинство предлагавшихся проектов организации местной власти, хотя и декларировало "торжество советской власти", строилось на системе и опыте деятельности земского и городского самоуправления, было пронизаны их идеологией. Одна из наиболее примечательных черт Советов заключалась в том, что они выступали прежде всего как органы классового представительства пролетариата. Во многих документах содержался постулат, что депутатом может быть только рабочий.
--------------------------------
<28> Собрание узаконений Рабочего и Крестьянского Правительства за 1917 - 1918 гг. N 12. Ст. 179.

Постепенно стал складываться союз рабочего класса и крестьянства. Советы стали появляться не только в промышленных центрах. Возникли Советы солдатских и матросских депутатов (Севастополь), крестьянские революционные комитеты (Тверская губерния, Урал, Закавказье и др.), Советы рабочих и солдатских депутатов (Красноярск), Советы солдатских и казачьих депутатов (Чита) <29>.
--------------------------------
<29> См.: Шугрина Е.С. Указ. раб. С. 55.

Основной обязанностью Советов являлось проведение в жизнь линии партии, т.е. все решения принимались исходя из партийной целесообразности. Задачами Советов были не столько учет местных особенностей и традиций, решение местных проблем, сколько установление господства пролетариата и борьба с угнетением.
С первых дней после победы Октябрьской социалистической революции в центре внимания государства и партии большевиков стоял вопрос о привлечении масс к управлению государством. Власть перешла в руки Советов. Исходя из их сущности, это означало предоставление почина и самостоятельности большинству народа не только в выборе депутатов, но и в управлении государством, в осуществлении реформ и преобразований. Между аппаратом управления и трудящимися массами должны были быть уничтожены всякие перегородки, они получали возможность самостоятельно управлять своим государством. На практике стало возможным реализовать представление классиков марксизма-ленинизма о Советах как работающих корпорациях. Иными словами, один и тот же орган принимает решения, исполняет их и осуществляет контроль за их реализацией.
В ноябре 1917 г. состоялся земский съезд, который пытался наметить пути преодоления кризиса. Декретом Совета народных комиссаров от 27 декабря 1917 г. Земский союз был распущен. Земский статистик того времени отметил: "Было бы вопиющим противоречием и непоследовательностью, если бы пролетариат, стремясь к своему господству, остановился в смущении, как перед святыней, перед существующими органами местного самоуправления" <30>. С органами местного самоуправления было покончено.
--------------------------------
<30> Там же. С. 58 - 59.

Однако вскоре Конституция РСФСР 1918 г. закрепила систему местных органов государственной власти, которая включала съезды Советов, городские и сельские Советы и избираемые ими комитеты. Городские и сельские Советы избирались непосредственно населением. Съезды Советов формировались на основе многостепенных выборов. После принятия Конституции СССР 1936 г. и Конституции РСФСР 1937 г. было введено всеобщее равное прямое избирательное право при тайном голосовании. Система съездов Советов была упразднена, все представительные органы власти стали именоваться Советами.
Высшим организационным принципом построения и функционирования системы Советов являлся демократический централизм, который теоретически означал выборность всех органов власти снизу доверху; подотчетность их народу; обязательность решений вышестоящих Советов для нижестоящих; самостоятельность каждого Совета в осуществлении своих полномочий и ответственность за их выполнение; участие нижестоящих Советов в деятельности вышестоящих.

Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Муниципальное право, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.

ИА ГАРАНТ