Сложность взаимоотношений органов государственной власти и местного самоуправления в Республике Дагестан. Статьи по предмету Муниципальное право

Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Муниципальное право. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии

ЗАКАЗАТЬ

Вернуться к списку статей по юриспруденции

СЛОЖНОСТЬ ВЗАИМООТНОШЕНИЙ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ И МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РЕСПУБЛИКЕ ДАГЕСТАН

М.А. МИРЗАЕВ

Местное самоуправление согласно Европейской хартии местного самоуправления составляет одну из основ любого демократического строя. "Принцип местного самоуправления, - гласит ст. 2 Хартии, - должен быть признан во внутреннем законодательстве и там, где это практически целесообразно, в Конституции государства" <1>.
--------------------------------
<1> О ратификации Европейской хартии местного самоуправления: ФЗ от 11 апреля 1998 г. // Собрание законодательства РФ. 1998. N 36. Ст. 4466.

Конституция РФ, определяя Российское государство как демократическое, закрепляет важнейшие устои его демократизма, находящие выражение прежде всего в народовластии, разделении властей на законодательную, исполнительную и судебную, идеологическом и политическом многообразии, а также местном самоуправлении. Она признает и гарантирует местное самоуправление (ст. 3, 12, 130 - 133 и др.).
Местное самоуправление как одна из основ конституционного строя представляет собой основополагающий принцип организации и осуществления власти в обществе и государстве, который наряду с другими конституционными принципами определяет систему демократического управления в нашей стране.
Признание местного самоуправления в качестве одной из основ конституционного строя предполагает установление децентрализованной системы управления, иных (нежели в условиях централизации и концентрации власти) основ взаимоотношений федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления.
Конституция РФ, закрепляя местное самоуправление в качестве одного из элементов конституционного строя, гарантирует организационную обособленность местного самоуправления, его органов в системе управления обществом государством. В соответствии со ст. 12 органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Следовательно, они не могут рассматриваться как структурное подразделение государственной системы управления. В силу этого государственные органы уже не выступают, как раньше, в качестве вышестоящей инстанции, руководящей деятельностью местных органов власти, заслушивающей отчеты и имеющей право отмены их решений.
Признавая и гарантируя местное самоуправление, Конституция РФ устанавливает, что местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Таким образом, закрепление местного самоуправления в качестве основы конституционного строя, одного из главных принципов организации и осуществления управления страной, предполагает выделение особой сферы местных вопросов, в которой органы местного самоуправления действуют самостоятельно и ответственны прежде всего перед своим населением. Конституция не дает исчерпывающего перечня вопросов, относящихся к ведению местного самоуправления.
Основываясь на положениях Конституции РФ, Закон об общих принципах организации местного самоуправления определяет предметы ведения местного самоуправления, а также разграничивает полномочия органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти ее субъектов в области местного самоуправления.
В соответствии со ст. 16 Конституции РФ положения ее ст. 3 и 12, гарантирующие местное самоуправление, не могут быть изменены иначе как в порядке, установленном Конституцией. Никакие другие конституционные нормы не могут противоречить ее положениям о местном самоуправлении, закрепленным в гл. 1. Это является важной гарантией развития местного самоуправления в нашей стране.
На начало XXI в. в Республике Дагестан институт местного самоуправления развивается на основе теории дуализма муниципального управления, хотя такая теория развития считается наиболее нестабильной. Как понять - "дуалистическая теория управления"? Это выглядит следующим образом. Если местное самоуправление решает вопросы местного значения, значит, местное самоуправление самостоятельно. Но если органы местного самоуправления решают задачи, присущие органам государственной власти Республики Дагестан, тогда речь может вестись о том, что органы местного самоуправления не самостоятельны в реализации указанных задач. Ибо эти задачи делегированы органами государственной власти как часть системы государственной власти. В данном случае органы местного самоуправления используют в управлении административную либо децентрализованную модели взаимоотношений. Когда органы местного самоуправления стали распространять децентрализованную форму взаимоотношений, это привело к заметным трудностям управления территориями.
Из опыта функционирования системы местного государственного управления в России законодатель в вопросе реформы местного самоуправления должен установить необходимый баланс между государственными и общественными чертами местного самоуправления.
На начальном этапе становления и развития местного самоуправления в современной России Федеральным законом от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" была установлена так называемая англосаксонская система местного самоуправления, предполагающая создание условий для максимального развития общественных начал местного самоуправления. С принятием Бюджетного кодекса Российской Федерации (31 июля 1998 г.) и части второй Налогового кодекса Российской Федерации от 5 августа 2000 г., которые поставили экономическую основу местного самоуправления под полный контроль государственных органов, данный этап можно назвать этапом начала административной модели взаимоотношений государственной власти и органов местного самоуправления. Результатом этого процесса явилось принятие Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", изменившего и общие принципы организации местного самоуправления.
Конституция РФ, определяя Российское государство как демократическое, признает и гарантирует местное самоуправление как выражение власти народа. Местное самоуправление в России рассматривается в качестве основы конституционного строя. Естественно, такая норма принята в конституциях и уставах субъектов Российской Федерации. Законодательная дефиниция местного самоуправления дана в ч. 2 ст. 1 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации": "Местное самоуправление в Российской Федерации - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения, с учетом исторических и иных местных традиций" <2>.
--------------------------------
<2> Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // Собрание законодательства РФ. 2003. N 40. Ст. 3822.

Итак, местное самоуправление - это самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения непосредственно либо через выборные или иные органы в рамках закона для решения вопросов местного значения.
В современной науке муниципального права нет однозначного подхода к вопросу о том, на основе какой теории строится местное самоуправление в Российской Федерации. Между тем данный вопрос имеет важнейшее значение для построения оптимальной модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления.
Проблема построения теоретически обоснованной и эффективно действующей модели взаимодействия государственной власти и местного самоуправления является крайне необходимой, но не решенной. Но поиск оптимальных форм взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления надо вести с исключением возможности противопоставления интересов местного самоуправления и органов государственной власти. Видимо, все попытки реформировать местное самоуправление носят в корне идею поиска оптимальных форм взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления.
Муниципальная реформа в России проходит на базе конституционных положений, устанавливающих правовой статус органов местного самоуправления.
Среди конституционных норм, регулирующих местное самоуправление, основополагающую роль играют положения ст. 12 Конституции Российской Федерации, закрепляющие гарантии самостоятельности местного самоуправления в пределах своих полномочий. Кроме того, в этой же статье устанавливается, что "органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти" <3>.
--------------------------------
<3> Цит. по: Пешин Н.Л. Государственная власть и местное самоуправление в России: проблемы развития конституционно-правовой модели. М.: Статут, 2007. С. 57 - 58.

Однако надо признать, что существуют государственные интересы в функционировании органов местного самоуправления, где связующим звеном является как территория, так и население муниципального образования.
Отсутствие достаточных материальных ресурсов у государства и принципы осуществления государственного управления диктовали необходимость передачи обязанностей по решению этих вопросов на уровне местного самоуправлении. Кроме этого, Законом 1995 г. государство поставило себя в такие рамки, в которых оно было не в состоянии осуществлять эффективный контроль над местным самоуправлением в этой области.
После принятия Федерального закона от 6 октября 2003 г. субъекты Российской Федерации воспроизводят нормы Федерального закона 2003 г. о полномочиях органов местного самоуправления. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями активно влияет на систему местного самоуправления, ориентируя ее в сторону государственных институтов власти. Поэтому необходимо очень осторожно включать в компетенцию органов местного самоуправления государственные полномочия и только по крайней необходимости.
Правовое положение субъектов муниципальных правоотношений основывается как на субординации и прямом подчинении, так и на координации и юридическом равенстве сторон, т.е. органы местного самоуправления подотчетны органам государственной власти при осуществлении отдельных государственных полномочий. Равенство же субъектов характерно для тех муниципально-правовых отношений, которые возникают на основе договора (например, между органами местного самоуправления и другими хозяйствующими субъектами).
Следует также указать на то, что ч. 1 ст. 18 Федерального закона 2003 г. закрепляет положение, в соответствии с которым перечень вопросов местного значения может определяться только исключительно данным Федеральным законом. Никакими иными полномочиями органы местного самоуправления не обладают. Это означает, что реально решать они могут лишь те вопросы, которые указаны и закреплены в Федеральном законе. Последнее также означает, что ни органы государственной власти субъектов Российской Федерации, ни население муниципальных образований, ни иные субъекты местного самоуправления не вправе более регулировать вопросы компетенции местного самоуправления. Данный вопрос стал исключительной прерогативой федерального законодателя.
Таким образом, только федеральные органы государственной власти с 1 января 2009 г. определяют сферу деятельности местного самоуправления. Следовательно, еще раз подтверждается тот факт, что местное самоуправление встраивается в систему государственной власти и дуалистическая модель взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления трансформируется в административную. Необходимость совершенствования основ организации и функционирования местного самоуправления, уточнение его места и роли в структуре органов публичной власти в настоящее время одна из первоочередных задач государственного строительства. Будучи максимально приближенным к населению, местное самоуправление является первичным уровнем организации публичной власти, обеспечивающим в конечном счете устойчивость и демократический характер всей системы властных институтов. Поэтому сбои и проблемы в работе местного самоуправления негативным образом сказываются на состоянии всего общества.
Неблагополучное состояние российского местного самоуправления давно очевидно, и столь же очевидна неотложность решения назревших в этой сфере проблем. Причины этих проблем нуждаются в специальном анализе - только так можно будет выработать адекватные и эффективные практические меры для их разрешения.
Право населения страны на местное самоуправление создает ответственность государства за обеспечение возможности его реализации. Этот подход предполагает совершенствование законодательства, оптимизацию территориальной организации, рациональное распределение полномочий для максимального удовлетворения интересов граждан.
При этом не следует необоснованно отдалять друг от друга или противопоставлять институты государственной власти и органы местного самоуправления. И государственная власть, и местное самоуправление являются дополняющими друг друга формами народовластия, т.е. публичной власти народа.
Очевидно, что вопросы местного значения неотделимы от государственного интереса, не остаются и не могут остаться без влияния государства. Споры о том, разрушает или не разрушает целостность государства реализация ст. 12 Конституции России, установившей, что "местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно" и "органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти", корректно вести только при условии прочтения статей Конституции в их системном единстве. Если не касаться отдельных частных положений, то можно ограничиться анализом главы первой, определяющей основы конституционного строя Российской Федерации.
Уже из первой статьи следует, что Россия является федеративным государством, а это заведомо предопределяет существенную степень децентрализации и деконцентрации власти, т.е. наличие определенного числа субъектов власти, имеющих собственную компетенцию, в пределах которой эти субъекты самостоятельны. Это положение Конституции мало кем оспаривается, и попыток его ревизовать почти не наблюдается. Тогда почему же вызывает острое неприятие возможность дальнейшей децентрализации и деконцентрации власти, если уж Россия так велика и многообразна, что и управление ею из региональных центров также недостаточно эффективно?
Статья 3 Конституции, по существу, закрепила единство власти, назвав носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации ее многонациональный народ. Там же мы находим и формы осуществления народом своей власти - непосредственно (через референдум и свободные выборы), через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Если первые формы никто оспаривать не решается, то в отношении последней опять возникают ничем не подкрепленные сомнения <4>.
--------------------------------
<4> См.: Конституция РФ 1993 г. // Российская газета. N 237. 1993. 25 декабря.

Ясно, что одним из неотъемлемых условий укрепления российской государственности, развития федерализма и успешного проведения реформы местного самоуправления является обеспечение постоянного и тесного взаимодействия законодательных и исполнительных органов государственной власти и органов местного самоуправления.
Основные положения государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации предусматривают формирование системы государственных органов, занимающихся вопросами местного самоуправления. Поэтому следует рассмотреть вопрос о создании специального государственного органа, ответственного за взаимодействие с органами местного самоуправления.

Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Муниципальное право, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.

ИА ГАРАНТ