Институциональный статус муниципального образования (организационно-правовые аспекты). Статьи по предмету Муниципальное право

Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Муниципальное право. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии

ЗАКАЗАТЬ

Вернуться к списку статей по юриспруденции

ИНСТИТУЦИОНАЛЬНЫЙ СТАТУС МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ (ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ)

А.В. МОСКАЛЕВ, Л.И. БУСЫГИН

В настоящее время в Российской Федерации насчитывается 24 тысячи 154 муниципальных образования (1). При этом правовой характеристике муниципального образования в текущем законодательстве и специальной литературе уделяется недостаточно внимания, особенно его качествам как организационного института, интегрирующего в своих рамках все другие формы и элементы местного самоуправления.
Так, в федеральном законодательстве не содержится понятия муниципального образования, а фиксируются лишь на основании Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" виды данного института: городские округа, муниципальные районы, городские и сельские поселения, территории городов федерального значения (2). Таким образом, подчеркивается его исключительно территориальный аспект. Отсюда доктринальное описание институциональных параметров муниципального образования, как правило, ограничивается пределами территориальной организации местного самоуправления. Отдельные авторы даже считают, что муниципальное образование - это всего лишь частичка территории, участок земли (3). Несмотря на то что муниципальные образования создаются по территориальному принципу, подобный подход представляется далеко не адекватным их статусу.

Территория муниципального образования является характеризующим элементом пространственных границ (пределов) местного самоуправления. Одновременно с этим муниципальное образование представляется и субъектом муниципальных правоотношений, и носителем субъективных муниципальных прав и обязанностей, и территориальным союзом в виде сообщества людей (4). Именно этот признак нашел закрепление в Постановлении Конституционного Суда от 2 апреля 2002 г. N 7-П, где муниципальные образования рассматриваются как объединения граждан, коллективно реализующие свое право на осуществление местного самоуправления (5). Таким образом, муниципальное образование - это не просто частичка территории, участок земли, а это прежде всего объединение граждан соответствующей территории для совместного решения задач местного самоуправления городского округа, муниципального района, городского, сельского поселения, внутригородских территорий городов федерального значения.
Признание и закрепление в Федеральном законе муниципального образования в качестве объединения граждан соответствующей территории позволяет снять спорный вопрос о его праве на обращение в Конституционный Суд Российской Федерации. Кроме того, подобный подход дает возможность признания в пределах муниципального образования существования местного сообщества (местной общины). Пока же, как подчеркивают отдельные авторы, местное самоуправление в Российской Федерации - это самоуправление без местных сообществ (6).

Из-за того что федеральное законодательство не предусматривает наличия в муниципальных образованиях местного сообщества, не регулирует возникающие в связи с этим отношения, все это влечет за собой серьезные негативные последствия. В частности, граждане (жители местного сообщества) объективно чувствуют себя разобщенными индивидами, живущими по принципу: "Каждый за себя, один Бог за всех". В свою очередь, юридическое закрепление местного сообщества в муниципальном образовании изменяет отношение граждан друг к другу и к делам общины в целом, способствует развитию чувства коллективизма, повышению ответственности за решение внутренних проблем местного сообщества.

Являясь не столько территориальным, сколько организационным институтом, муниципальное образование приобретает качества организационной основы местного самоуправления, поскольку в его рамках функционирует вся система самоуправления местного сообщества: непосредственное самоуправление населения, территориальное самоуправление граждан и самоуправление через органы и должностных лиц муниципальных образований. Поэтому муниципальное образование можно считать правовой формой местного самоуправления (7), социальной базой которого является местное сообщество. С точки зрения формальной логики категории "муниципальное образование" и "местное сообщество" - понятия адекватные, и то и другое является объединением населения соответствующей территории.
Другая интерпретация, по сути, совпадающая с муниципальным образованием, - это то, что в обыденном понимании, как и всякая организационная данность, муниципальное образование имеет свою внутреннюю структуру, которая включает в себя представительный орган, исполнительный орган, должностных лиц местного самоуправления и муниципальную службу.

В учебной литературе именно эти подразделения рассматриваются в качестве организационной основы местного самоуправления, что представляется вряд ли правильным. В данном случае вне организационной основы остаются и непосредственное самоуправление населения, и территориальное общественное самоуправление. Организационной основой местного самоуправления следует считать как само муниципальное образование, так и его структурную организацию.
Вопрос об органах и должностных лицах местного самоуправления связан также с понятием "муниципалитет". В федеральном законодательстве это название также не применяется. Однако в нем есть такие термины, как "муниципальный район", "муниципальный правовой акт", "муниципальная собственность" и др. Следовательно, есть определенные основания полагать, что муниципалитет как известная структурная организация существует по факту своего бытия. Возникает вопрос относительно того, что необходимо вкладывать в содержательную часть данного понятия. Представляется, что муниципалитет - это собирательная категория, правовая форма деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления.
В обыденном смысле это то здание, в котором находятся органы и должностные лица местного самоуправления. Отсюда можно сделать вывод, что муниципалитет - это внутренняя структурная организация муниципального образования, объединяющая органы, должностных лиц муниципального образования и муниципальную службу.
Таким образом, муниципалитет не охватывает всю систему местного самоуправления, в частности непосредственное самоуправление и территориальное общественное самоуправление, а распространяется только на структурные подразделения муниципального образования. Разумеется, непосредственное самоуправление и территориальное самоуправление находятся под воздействием и влиянием муниципалитета, но непосредственно в него не входят. Они есть часть системы местного самоуправления и соответственно муниципального образования.

Однако встречается и другая интерпретация данного понятия. Так, в муниципальных районах города Москвы муниципалитетами именуются только исполнительно-распорядительные органы (8). Все другие органы местной власти не включаются в его параметры, что не соответствует сложившимся традициям, теории и практике муниципального строительства. В США, например, муниципалитеты - это форма организации местного самоуправления в городах и городских поселках наряду с графствами, школьными и специальными округами, таунами и тауншипами. В рамках муниципалитетов функционируют представительные, исполнительные органы, должностные лица местного самоуправления и в своих связях и отношениях образуют множество организационных моделей.
Муниципальное образование как организационный институт и субъект права обладает соответствующими институциональными полномочиями, закрепленными в различных статьях Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Каждое муниципальное образование вправе иметь свою территорию, определяемую законами субъектов РФ, свой устав и бюджет, утверждаемые представительным органом, свою муниципальную собственность, формируемую по установленным правилам, свои выборные органы, а также свою собственную компетенцию. Именно данные полномочия характеризуют институциональный статус муниципального образования, его существенные особенности и признаки (9).

С учетом всего сказанного можно считать, что муниципальное образование - это объединение граждан городского округа, муниципального района, городского, сельского поселения, территорий городов федерального значения, имеющее свою территорию, свой устав, свой бюджет, свою муниципальную собственность, свои выборные органы и свою собственную компетенцию.
Статус муниципального образования как определяющего института и объединения населения соответствующей территории требует к себе в теории муниципального права большего внимания, чем в действующем законодательстве.

В Федеральном законе от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" напрашивается отдельная глава или хотя бы отдельная статья, закрепляющая и определяющая муниципальное образование как правовое понятие. Также требует правового регулирования и вопрос о местном сообществе.

Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Муниципальное право, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.

ИА ГАРАНТ