О роли представительных органов в системе органов местного самоуправления муниципального образования. Статьи по предмету Муниципальное право

Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Муниципальное право. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии

ЗАКАЗАТЬ

Вернуться к списку статей по юриспруденции

О РОЛИ ПРЕДСТАВИТЕЛЬНЫХ ОРГАНОВ В СИСТЕМЕ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ

Е.Ю. ТИХАЛЕВА

Конституция Российской Федерации провозглашает право на осуществление местного самоуправления как непосредственно (референдумы, выборы и т.д.), так и через выборные и другие органы местного самоуправления (ст. 12, 130). При этом в Европейской хартии местного самоуправления, ратифицированной Российской Федерацией, делается особый акцент на праве местного самоуправления, которое "осуществляется советами или собраниями выборщиков, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования. Советы или собрания выборщиков могут располагать подотчетными им исполнительными органами" (ст. 3) <1>. Тем самым определяется субординация представительных и исполнительных органов местного самоуправления.
--------------------------------
<1> См.: Европейская хартия местного самоуправления от 15 октября 1985 г. // Собрание законодательства РФ. 1998. N 36. Ст. 4466.

Российское законодательство, основываясь на общепризнанных нормах международного права, закрепляет аналогичные положения. Так, обязательность формирования выборных органов местного самоуправления предусмотрена в Федеральных законах "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления", "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" <2>.
--------------------------------
<2> См.: Масловская М.В., Якин Р.Л. К вопросу о статусе представительного органа муниципального образования // Конституционное и муниципальное право. 2007. N 23. С. 25.

Таким образом, действующее законодательство Российской Федерации и международная практика на вопрос о необходимости наличия представительных органов местного самоуправления однозначно указывают, что формирование данных органов является не просто необходимым, но и обязательным. Это обусловливается и сущностью самих представительных органов, и их назначением.
Необходимо отметить, что функционально представительный орган местного самоуправления призван:
- отражать и представлять интересы всех социальных групп населения муниципального образования;
- осуществлять нормотворчество в соответствии со своими полномочиями, прописанными в федеральном и региональном законодательстве, а также в уставе муниципального образования;
- контролировать исполнение принимаемых нормативных актов и в целом деятельность исполнительных органов и должностных лиц местного самоуправления.
Рассмотрим, в какой мере представительный орган местного самоуправления осуществляет свое предназначение.
Ответ на этот вопрос приводит к неутешительному выводу о том, что назрело противоречие между правовым статусом и реальным положением, той ролью, которую выполняют местные думы (Советы). На наш взгляд, представительные органы реализовывают свою главную функцию отражения и аккумуляции интересов своих избирателей не в полной мере и это, как правило, связано с отсутствием механизма взаимодействия депутатов и избирателей. Нередко роль депутатов сводится к функции "машин для голосования", к роли регистраторов готовых проектов решений. В основе такой ситуации лежит целый комплекс причин и правового, и организационного, и финансового, и кадрового, и исторического характера <3>.
--------------------------------
<3> См.: Хузин А.А. Представительные и исполнительные органы местного самоуправления. К вопросу о разделении полномочий // ЧиновникЪ. 2002. N 2(18). С. 42.

Так, в ряде регионов в муниципальных образованиях стала привычной модель "сильный мэр - Совет (представительный орган)", которая характеризуется тем, что мэр самостоятельно и единолично осуществляет руководство администрацией (в том числе формирует ее кадровый состав); избирается всем населением, руководит представительным органом и обладает правом отлагательного вето <4>.
--------------------------------
<4> См.: Герасимова М.А. Модели местного самоуправления и Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // Государственная власть и местное самоуправление. 2006. N 5. С. 38.

Имеют место случаи, когда налицо "бесправный Совет" или "Совет, не пользующийся своими правами". В ряде муниципальных образований представительные органы превратились, по сути, в совещательный орган при главе муниципального образования, что в принципе не соответствует их предназначению.
Стоит отметить, что представительные органы местного самоуправления зачастую чисто функционально не способны играть ведущую роль в осуществлении муниципального управления. Это связано прежде всего с тем, что депутаты данных представительных органов, на наш взгляд, еще в полной мере не осознали всю значимость данного органа и объем возложенных на него законодательством полномочий. В настоящее время во многих муниципальных образованиях у представительных органов нет собственных аппаратов для подготовки решений либо оценки решений, предлагаемых исполнительной властью муниципального образования. Решения обычно готовятся в аппарате исполнительного органа муниципальной власти, что, естественно, увеличивает влияние данного органа и существенно ослабляет позиции представительного органа. Так, в Орловской области из 267 муниципальных образований аппараты представительных органов местного самоуправления имеются в 3 городских округах и 24 муниципальных районах.
Одним из существенных параметров распределения властных полномочий между исполнительными и представительными органами местного самоуправления является вопрос о субъекте определения структуры органов местного самоуправления. Согласно Конституции Российской Федерации структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно (п. 1 ст. 131). Согласно ч. 1, 2 ст. 34 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" 2003 г. структура органов местного самоуправления закрепляется в уставе муниципального образования. В нее могут входить органы, которые должны быть обязательно образованы (представительный орган, глава муниципального образования, местная администрация), а также иные органы и выборные должностные лица. Конкретизация федеральных норм происходит в региональном и местном законодательстве. Так, согласно Уставу Орловской области органы местного самоуправления образуются: путем выборов на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании; представительным органом местного самоуправления; уполномоченным на то в соответствии с уставом муниципального образования должностным лицом самостоятельно или по согласованию с представительным органом местного самоуправления <5>.
--------------------------------
<5> См.: Устав (Основной Закон) Орловской области (принят Орловской областной Думой 26 февраля 1996 г.) // Собрание нормативных правовых актов Орловской области. 2007. Вып. 36.

То, что представительные органы занимают особое, ведущее положение в системе местного самоуправления, подтверждается следующим.
Во-первых, Конституция Российской Федерации и Федеральный закон 2003 г. прямо устанавливают наличие выборных органов местного самоуправления. Напомним, что в соответствии с ч. 2 ст. 130 Конституции Российской Федерации местное самоуправление осуществляется гражданами... через выборные и другие органы местного самоуправления <6>. Тем самым подчеркивается приоритет представительных органов перед другими.
--------------------------------
<6> См.: Конституция РФ (принята на всенародном голосовании 12 декабря 1993 г.) // Собрание законодательства РФ. 2009. N 1. Ст. 1.

Во-вторых, представительные органы избираются непосредственно самими жителями муниципального образования и призваны выражать их волю при решении возложенных на них задач.
В-третьих, представительные органы наделены не только собственными, но и исключительными полномочиями, которые не могут осуществляться никакими другими органами, что лишний раз подчеркивает особенность их статуса по сравнению с исполнительно-распорядительными органами и должностными лицами местного самоуправления <7>.
--------------------------------
<7> См.: Масловская М.В., Якин Р.Л. К вопросу о статусе представительного органа муниципального образования // Конституционное и муниципальное право. 2007. N 23. С. 26.

Актуальным вопросом для представительных органов местного самоуправления является их организационная самостоятельность. Это касается необходимости повышения правового статуса местных представительных органов, что возможно при повышении самостоятельности данных органов по отношению к исполнительным органам местного самоуправления. Соответственно необходима корректировка перечня полномочий местных представительных органов, в том числе находящихся у них в исключительном ведении.
Необходимо прежде всего создать такую ситуацию, при которой исключена была бы возможность неисполнения представительными органами местного самоуправления своих исключительных полномочий, например принятие планов и программ развития муниципального образования, определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности, осуществление контроля за исполнением местного бюджета.
Необходимо расширять практику пользования местных дум и их депутатов теми правами, которые им предоставляет действующее законодательство. Это касается вопросов: контроля за деятельностью органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления; принятия депутатских запросов; создания депутатских центров в избирательных округах и др.
И наконец, следует рассмотреть вопрос о возможности внесения изменений и дополнений в действующее законодательство на предмет расширения полномочий представительных органов. В частности, речь может идти о превращении иных органов местного самоуправления в креатуру местных представительных органов.
Таким образом, проблемы повышения эффективности работы представительных органов местного самоуправления находятся в неразрывной связи с эффективностью всей системы органов местного самоуправления в целом. Недостатки в работе представительных органов могут свести на нет все успехи в работе исполнительных органов, и наоборот. Поэтому эффективность местного самоуправления напрямую зависит от взаимодействия, взаимопонимания и слаженности в работе различных по полномочиям органов самоуправления.

Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Муниципальное право, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.

ИА ГАРАНТ