Организация и развитие института местного самоуправления в России в период февраля - октября 1917 г.: историко-правовой аспект. Статьи по предмету Муниципальное право

Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Муниципальное право. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии

ЗАКАЗАТЬ

Вернуться к списку статей по юриспруденции

ОРГАНИЗАЦИЯ И РАЗВИТИЕ ИНСТИТУТА МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ В ПЕРИОД ФЕВРАЛЯ - ОКТЯБРЯ 1917 Г.: ИСТОРИКО-ПРАВОВОЙ АСПЕКТ

Л.В. ЛУКЬЯНЧИКОВА

Лукьянчикова Людмила Владимировна, доцент кафедры государственного строительства и права Российской Академии народного хозяйства при Правительстве РФ, кандидат исторических наук.

Укрепление основ местного самоуправления является одним из приоритетных направлений современного реформирования отечественной политической системы, связанных с повышенным интересом в России к проблеме становления института гражданского общества, способного к равноправному диалогу с институтом государства. Весьма интересен и показателен опыт особого устройства организации и функционирования органов территориального самоуправления граждан в период февраля - октября 1917 г., в задачи которых входило непосредственное решение местных насущных проблем.
После Февральской революции в России, повлекшей дестабилизацию политической и социально-экономической жизни страны в целом, сложились уникальные условия для формирования демократической политической культуры, сулившие будущему страны становление фактического народовластия. Широкая легальность открытой общественной деятельности, вмешательство народных масс в вопросы внутренней и внешней политики породили разнообразные формы участия населения в организации нового политического режима.
Система органов самоуправления на данный период представляла собой сложную децентрализованную организацию, получившую развитие по трем направлениям. В поисках компромисса между старой политической системой и новыми условиями в первую очередь было преобразовано уже имеющееся земское и городское самоуправление. Постановлениями Временного правительства от 15 апреля <1> и 9 июня 1917 г. <2> вводились в действие новые временные правила, включившие всеобщее избирательное право, равное, прямое с тайным голосованием, регламентацию прав и обязанностей гласных, полномочия новых органов городского самоуправления, их взаимоотношения с административной властью <3>. На впервые учрежденную волостную земскую управу возлагались обязанности, выполнявшиеся ранее волостным правлением и волостным старшиной <4>. В то же время оставались действовать и "старые" общественные организации, представленные военно-промышленными комитетами, союзами земств и городов. Временным правительством, таким образом, при частичной реорганизации учитывались достаточно радикальные требования общественности: избирательное право, широкая компетенция органов городского самоуправления, сокращение правительственного надзора.
--------------------------------
<1> Сборник указов и постановлений Временного правительства. Вып. 1: 27 февр. - 5 мая 1917 г. Пг., 1917. С. 163 - 184.
<2> Там же. Вып. 2: 5 мая - 24 июня 1917 г. Ч. 1. Пг., 1918. С. 444 - 480.
<3> Городское самоуправление в т.ч. получало право проводить съезды городских деятелей, думам разрешалось выплачивать жалованье гласным из городского бюджета.
<4> Собрание узаконений и распоряжений Временного правительства. 1917. N 122. Ст. 655.

Данные меры принимались отчасти и из-за самостоятельной демократизации городских дум, т.к. большинство населения уже не признавало законными их "прошлый цензовый" состав, а введение нового избирательного закона привело к тому, что вместе с социальной принадлежностью изменились и партийные предпочтения городских гласных <5>. Деятельность обновленных организаций была весьма широка. Так, Нижегородской городской думой 1 марта 1917 г. на заседании думы были избраны 11 гласных, которые должны были с помощью кооптации представителей рабочих, солдат и других демократических элементов создать революционный орган управления (исполнительный комитет), параллельно выполнявший функции высшей власти в городе. В его распоряжении находились войска, принимались меры к охране города. При комитете создавались комиссии - следственная, жандармская и совестная, также через своих представителей комитет устранял всевозможные недоразумения в деревнях на почве захватов земли и леса <6>.
--------------------------------
<5> Некоторые думы, не дожидаясь принятия нового избирательного закона, назначали выборы на основе широкого избирательного права, причем это могли быть как перевыборы всего нового состава, так и выборы дополнительного числа гласных. Другие думы обращались к правительству с заявлениями, в которых признавали, что, будучи избранными незначительной частью городского населения, они не имеют права продолжать свою деятельность в новых условиях и обещали сложить полномочия, как только пройдут выборы по новому избирательному закону. Третьи торопили правительство с проведением реформы, спрашивая у МВД о точных сроках опубликования нового Городового положения, мотивируя это тем, что от этого зависят их собственное положение, авторитет и условия для дальнейшей работы (см.: Данина О.А. Проблемы городского самоуправления в деятельности правительства и Государственной Думы в начале XX в.: Автореф. дис. ... канд. ист. наук. М., 2004. С. 23 - 24).
<6> Обзор деятельности Нижегородского губернского исполкома Временного правительства с 1 марта по июль 1917 г. // Победа октябрьской социалистической революции в Нижегородской губернии: Сб. док. / Под ред. А.И. Великоречина и К.Г. Селезнева. Горький, 1957. С. 187 - 189.

Другим направлением развития самоуправления на местах явились спонтанно возникшие в марте - апреле 1917 г. общественные комитеты, выражающие интересы самых разных социальных слоев и политических партий. Так, в большинстве городов существовали комитеты общественных организаций, или комитеты общественной безопасности, сосредоточившие всю полноту власти в регионе. Причем в работе комитетов участвовали как старая цензовая, или буржуазная общественность, так и представители новых революционных воззрений. На первых порах авторитет данных организаций был весьма высок <7>. Среди важнейших их функций были установление контроля над органами "старой власти", роспуск и уничтожение полиции и жандармерии, организация милиции и др. <8>.
--------------------------------
<7> Здесь уместно обратить внимание на воззвание Кирилловского епископа Варсонофия (Вологодская губерния), в котором он призывал "всех объединиться в общей молитве... и благословить созидательную работу нового облеченного доверием народа Временного правительства, возникшего по почину Государственной Думы". "Пребывайте, православные, в полном и ненарушимом единении с представителями народа в законодательных учреждениях", - наставлял он, - "соблюдая во всех своих действиях полное единодушие, спокойно выполняя требования власти, которая в настоящее время в граде Кириллове и в уезде представляют Комитеты общественного спокойствия. Православные: Сохрани вас Бог понимать свободу как разрешение ехать в чужую дачу за лесом, или грабить своего соседа..." (см.: Воззвание епископа Варсонофия. Кириллов, 1917. 14 марта // Архив музея фресок Дионисия (Ферапонтов монастырь, Вологод. губерния)).
<8> Старцев В.И. Внутренняя политика Временного правительства первого состава. М., 1980. С. 198.

Наконец, реальными претендентами на всю полноту власти, подчиняя своему контролю органы местного самоуправления, Временного правительства, профсоюзы и другие общественные организации, были Советы. Первоначально они возникли в крупных губернских городах, имеющих промышленные предприятия и военные гарнизоны. Несмотря на узкий социальный состав и лоббирование интересов рабочих и крестьян, без учета потребностей средних слоев общества, советское самоуправление быстро принимает общероссийский характер. К лету 1917 г. Советы рабочих и солдатских депутатов объединяли более 20 млн. человек <9> и вмешивались (особенно под руководством большевиков) во все сферы государственной, политической и экономической жизни, зачастую не подчиняясь распоряжениям Временного правительства или, самостоятельно интерпретируя их, изменяли содержание распоряжений. Так, 23 марта 1917 г. Екатеринбургский Совет рабочих и солдатских депутатов принял постановление, которым обязывал всех предпринимателей Екатеринбургского района с 1 апреля ввести 8-часовой рабочий день. В постановлении указывалось, что "сокращение рабочего дня ни в коем случае не должно уменьшать заработка рабочих" <10>.
--------------------------------
<9> Андреев А.М. Местные Советы и органы буржуазной власти (1917 г.). М., 1983. С. 24.
<10> Лисовский Н.К. 1917 год на Урале. Челябинск, 1967. С. 150.

Также интересным представляется сообщение нижегородского Совета рабочих депутатов прокурору Нижегородского окружного суда о деятельности Советов рабочих депутатов с марта 1917 г., в котором указано, что "Совет признается высшей инстанцией при конфликтах между рабочими и предпринимателями". Кроме того, "во все имеющие важное значение учреждения Совет делегирует своих представителей" (в комиссию при начальнике охраны, в комиссию при губернском комиссаре и т.д.) <11>.
--------------------------------
<11> Победа октябрьской социалистической революции в Нижегородской губернии. С. 140.

После февральских событий изменилось и положение вооруженных сил - в стране отмечалось массовое создание ротных, полковых, а затем дивизионных, корпусных, армейских и фронтовых комитетов, Советов солдатских депутатов, военных, офицерских и других Советов с наделением их серьезными полномочиями. Костромской Совет военных депутатов, например, в первый же день провозгласил себя высшей властью в гарнизоне, законодательным органом объявил себя 9 марта Ржевский гарнизонный комитет. Полковой комитет 183-го полка (Нижний Новгород) заявил, что им может быть приостановлено исполнение всех распоряжений военных властей, если они явно нецелесообразны. В уставах других Советов и комитетов видны поиски компромисса с командованием, попытки превратить революционные органы в посредников между солдатами и командирами. Так, Совет в Вязниках признал за собой "только совещательный характер при начальнике гарнизона и командире полка, у которых остается вся власть", а "Совет имеет право общего контроля" <12>.
--------------------------------
<12> Протасов Л.Г. Солдаты гарнизонов Центральной России в борьбе за власть Советов. Воронеж, 1978. С. 67.

Февральская революция подтолкнула к самоорганизации и жителей деревни. Здесь наибольшую поддержку имели эсеры, исповедовавшие крестьянский социализм. Так, в ходе работы первого съезда крестьян Пензенской губернии большинство делегатов высказалось за немедленную передачу всех земель в распоряжение волостных исполнительных комитетов. Съездом было принято Постановление "О временных мерах к разрешению земельного вопроса до Учредительного собрания". Все земли, не засеянные помещиками и арендаторами, а также земли государственные, удельные, монастырские и другие, пригодные для посева, поступали в распоряжение волостных комитетов, которым предоставлялось право безвозмездно и помимо воли владельцев распределять сенокосы и пастбища. Землевладельцам было запрещено сводить леса, уничтожать имущество и производить какие-либо земельные сделки <13>.
--------------------------------
<13> Андреев А.М. Указ. соч. С. 69.

Несмотря на принятие "решительных мер к недопущению исполнения постановлений съезда" и оповещение населения о том, что "лица, допускающие захват... собственности, подлежат законной ответственности" <14>, самозахваты земель продолжались повсеместно <15>.
--------------------------------
<14> Вестник Временного правительства. 1917. 10 июня.
<15> См., например: Вестник Временного правительства. 1917. 8 июля; 12 авг. и др.

По вопросу взаимодействия органов самоуправления и управления в губерниях следует отметить, что кризис легитимации власти, породивший одновременное сосуществование в условиях постоянной конфронтации Временного правительства и Петроградского Совета, по определению не способствовал единой координации действий на местах. Параллельная "гонка" за упрочение своих позиций в столице имела более сильный резонанс на периферии.
Так, на окраинах бывшей Российской империи местная буржуазия была более организованной, чем сторонники советов. Значительным влиянием пользовались мелкобуржуазные и националистические партии, что позволяло "чувствовать себя увереннее" комиссарам Временного правительства и комитетам общественных организаций, чем в других местах страны <16>.
--------------------------------
<16> Андреев А.М. Указ. соч. С. 57.

В ряде регионов представители "разных властей" достигали компромисса, совершенно справедливо полагая, что цель их борьбы общая - расширение и упрочение деятельности местного самоуправления. Ярким примером является выступление Курского губернского комиссара в местном Совете рабочих и солдатских депутатов, который отметил, что избран на свою должность населением губернии, а только потом утвержден Временным правительством. В силу этого у него два основания для деятельности: народное избрание и назначение. Поэтому он и должен работать "как избранный населением представитель Временного правительства в полном единении с общественными организациями" <17>.
--------------------------------
<17> Вестник Временного правительства. 1917. 25 июля.

Аналогичная ситуация сложилась и в Калужской губернии, где местными советами "в тесном единении с губернским комиссаром Циборовским проводятся в жизнь распоряжения Временного правительства и направляется деятельность губернского исполнительного комитета и губернского земельного комитета". Для предупреждения и "улажения уже возникших недоразумений между крестьянами и частными собственниками были образованы примирительные камеры, подчиненные уездным исполнительным комитетам" <18>.
--------------------------------
<18> Вестник Временного правительства. 1917. 22 сент.

Отдельные территории, и особенно промышленные районы России, отличались сильным влиянием революционных организаций. В конце марта - начале апреля 1917 г. решения о введении 8-часового рабочего дня были приняты Верхне-Туринским, Симским, Миньярским, Алапаевским, Лысьвенским советами. На предприятиях Екатеринбурга, Кыштыма, Чермоза и других городов были созданы комиссии рабочего контроля, которые занимались учетом поступления сырья, расходованием топлива и полуфабрикатов <19>. Следует отметить, что с лета 1917 г. по всей стране происходит укрупнение именно советского самоуправления, что было связано с падением влияния общественных исполнительных комитетов (лето - осень 1917 г.), а также в связи с запоздалой демократизацией земско-городских организаций (лето - осень 1917 г.).
--------------------------------
<19> Лисовский Н.К. Указ. соч. С. 171.

В целом наличие смешанных форм власти на местах явилось следствием бурного процесса самоорганизующегося российского общества в результате сложившихся обстоятельств, обусловленных низкой степенью эффективности действия правовых актов, разноуровневыми социальными отношениями, отягощенными экономическим кризисом, и рядом других проблем, возникших в ходе государственной перестройки.
По оценкам современников, значительная часть населения с легкостью занималась "самоуправством", "ссылаясь на свое "народное право" <20>, что также вполне соответствовало и доктринальным положениям ряда политических партий по вопросу местных самоуправляющихся единиц.
--------------------------------
<20> Вестник Временного правительства. 1917. 1 июля.

Вместе с тем проявления разного рода политической инициативы с трудом поддавались какой-либо координации, добавляя свою лепту в разобщенность действий верховной власти. Очень точная характеристика ситуации в России была дана в кадетской газете "Речь": "Формы в России по-прежнему нет. Есть временный порядок, не подводимый под какую-либо определенную категорию" <21>.
--------------------------------
<21> Речь. 1917. 3 окт.

Отметим, однако, что такие организации в данный период брали на себя разрешение насущных проблем населения, во многом предвосхищая действия столичных властей. Результатом их деятельности явилось конкретное проведение в жизнь мероприятий, предусмотренных и обещанных новым правительством в неопределенной по времени перспективе. Например, понижение арендных цен, вопросы зарплаты сельскохозяйственным и заводским рабочим, устранение недоразумений и споров между частными владельцами и крестьянами, организация заводской милиции и иных подобных формирований, подготовка к выборам в Учредительное собрание, контроль над действиями органов власти и др.
Подобное практическое применение гражданской активности в указанный период представляет собой уникальный опыт расширения рамок участия общественности в управлении на местах, апробации различных форм взаимодействия с государственной властью и значительной результативности разрешения социальных ожиданий.

Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Муниципальное право, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.

ИА ГАРАНТ