К вопросу о пределах муниципального правового регулирования. Статьи по предмету Муниципальное право

Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Муниципальное право. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии

ЗАКАЗАТЬ

Вернуться к списку статей по юриспруденции

К ВОПРОСУ О ПРЕДЕЛАХ МУНИЦИПАЛЬНОГО ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ

Н.В. ВАНТЕЕВА

Вантеева Наталья Владимировна, доцент кафедры теории и истории государства и права Ярославского государственного университета имени П.Г. Демидова, кандидат юридических наук, доцент.

Любое государство, в котором местные органы власти наделяются правотворческой компетенцией, сталкивается с проблемой согласования норм местных образований с положениями законов. Ее решение напрямую зависит от того, насколько четко определены границы правотворческой самостоятельности муниципалитетов.
Рассматриваемая проблема актуальна не только для местного правотворчества, но и для иных видов подзаконного правотворчества. Она активно обсуждалась в науке трудового права в 70 - 80-е годы XX в. КЗоТ 1971 г., например, определял пределы локального нормотворчества в сфере трудовых отношений по формуле "осуществляется в строго определенных законом рамках". Непременным условием правомерности принятия той или иной нормы права являлось наличие общей нормы трудового права, которая уполномочивала бы субъектов локального правотворчества на принятие какой-либо конкретной локальной нормы права. Впоследствии (после принятия КЗоТ 1988 г.) произошло расширение пределов локального нормотворчества <1>.
--------------------------------
<1> См. подробнее: Лушников А.М., Лушникова М.В. Курс трудового права: В 2 т. Т. 1: Историко-правовое введение. Общая часть. Коллективное трудовое право: Учебник. М., 2003. С. 200 - 201.

Отечественная юридическая наука, ограничившая поначалу деятельность местных органов власти рамками правоприменения, впоследствии стала признавать за ними возможность издавать правила общего характера. Применительно к правотворчеству местных Советов в литературе указывалось, что вопрос о его пределах связан с правильным пониманием характера самостоятельности указанных органов, общей проблемой укрепления режима законности. Право местных Советов принимать решения и распоряжения было предусмотрено ст. 98 Конституции СССР и соответствующими статьями конституций республик, при этом указания на то, в каких случаях местные органы власти могли издавать нормативные решения, следовало искать в текущем законодательстве <2>.
--------------------------------
<2> См.: Авакьян С.А. Правотворчество местных Советов - каковы его пределы? // Размышления конституционалиста: Избранные статьи. М.: Изд-во Моск. ун-та, 2010. С. 40.

Пределы местного правотворчества определяются законодателем исходя из государственной политики в сфере организации власти на местах в соответствующий период.
После преобразований 90-х годов XX в. и формирования органов муниципальной власти в нашей стране в федеральном законодательстве нашли отражение нормы, согласно которым органы местного самоуправления по вопросам своего ведения вправе издавать правовые акты. Наименование и виды, полномочия по изданию указанных актов, порядок их принятия и вступления в силу определялись уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов Федерации (ст. 19 Федерального закона от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <3>).
--------------------------------
<3> Собрание законодательства РФ. 1995. N 35. Ст. 3506.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <4> (далее - ФЗ N 131) в ч. 4 ст. 7 закрепляет общее положение о том, что муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции РФ, федеральным конституционным и иным законам, прочим нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Федерации. Казалось бы, современная отечественная концепция пределов муниципального правотворчества отличается излишней лояльностью, однако в действительности это не так.
--------------------------------
<4> Собрание законодательства РФ. 2003. N 40. Ст. 3822.

В случае если речь идет об издании местных правовых актов по вопросам осуществления переданных органам местного самоуправления государственных полномочий, здесь правотворческая компетенция муниципалитетов определяется по формуле: "...муниципальные правовые акты принимаются на основании и во исполнение положений, установленных соответствующими федеральными законами и (или) законами субъектов Федерации" (ч. 2 ст. 7 ФЗ N 131-ФЗ). Субъекты муниципального правотворчества жестко ограничены требованиями законов о передаче полномочий.
Нормотворческие полномочия органов местного самоуправления по вопросам местного значения неоднородны. Их объем в одних случаях более, в других - менее детально определяется действующим правом и зависит от тех задач, которые ставит перед муниципальным правотворцем федеральный законодатель, сферы общественных отношений и некоторых других факторов.
В юридической науке муниципальные правовые акты разграничиваются на первичные и вторичные. "Первичные" принимаются по вопросам исключительной компетенции местного самоуправления и регулируют те общественные отношения, которые не могут регулироваться нормами федерального и регионального законодательства. "Вторичные" муниципальные правовые акты издаются на основании и во исполнение положений, содержащихся в актах, принятых органами государственной власти в целях их конкретизации с учетом местных условий <5>.
--------------------------------
<5> См.: Баранов В.М., Леонтенков А.В. Муниципальные правовые акты в системе источников российского права. Н. Новгород, 2006. С. 159 - 160.

Правотворческая конкретизация понимается как процесс "перевода" юридических предписаний с одного уровня общности (абстрактности) на другой, более конкретный, уровень, направленный на уточнение существующих правовых предписаний, достижение их максимальной определенности и т.д.
При конкретизации должны учитываться особенности предметов правового регулирования, их динамика и развитие, сферы и допустимые пределы "вмешательства" в общественные отношения, горизонтальные и вертикальные, временные и пространственные, генетические и иные связи между первичными, вторичными и последующими предписаниями; не должно происходить нарушения единства, цельности и системности, например, в содержании и формах права <6>.
--------------------------------
<6> См. подробнее: Карташов В.Н. Технология юридической конкретизации (методологический аспект проблемы) // Конкретизация как технико-юридический прием нормотворческой, интерпретационной, правоприменительной российской и зарубежной практики: Материалы Международного симпозиума (27 - 28 сентября 2007 г., Геленджик). Н. Новгород, 2007. С. 44 - 59.

В качестве иллюстрации "вторичных" муниципальных правовых актов можно привести решения представительного органа муниципального образования по вопросу организации и проведения публичных слушаний <7> либо опроса граждан <8>.
--------------------------------
<7> См., например: решение Земского собрания Даниловского муниципального района от 12 мая 2011 г. N 142 "Об утверждении Положения о публичных слушаниях в Даниловском муниципальном районе Ярославской области" // Северянка. 2011. 20 июля.
<8> См., например: решение муниципального Совета городского поселения Любим от 11 июля 2007 г. N 14 "Об утверждении Положения об опросе граждан в городском поселении Любим Ярославской области" // Наш край. 2007. 20 июля.

Федеральный закон N 131-ФЗ в ст. 28 и 31 закрепляет некоторые общие положения в указанных сферах общественной жизни, а также содержит отсылочные нормы. Установление конкретных предписаний происходит путем муниципального правового регулирования (включения соответствующих норм в устав и принятия специальных нормативных правовых актов представительным органом муниципального образования).
Аналогичная ситуация складывается с регулированием гарантий осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, которые устанавливаются уставами муниципальных образований в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Федерации (ч. 5.1 ст. 40 ФЗ N 131-ФЗ).
Законом Ярославской области от 6 апреля 2009 г. N 15-з "О гарантиях осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления" <9>, например, установлена следующая система гарантий: 1) условия работы, обеспечивающие исполнение полномочий; 2) оплата труда (в случае работы на постоянной основе); 3) право на отдых; 4) медицинское обслуживание; 5) пенсионное обеспечение; 6) страхование на случай заболевания или утраты трудоспособности (в случае работы на постоянной основе).
--------------------------------
<9> Губернские вести. 2009. 10 апреля.

Практика развивается в направлении признания за муниципалитетами права на развитие, конкретизацию предусмотренных гарантий, но не на дополнение обозначенной системы какими-либо новыми гарантиями.
Правотворческие полномочия местной власти, довольно широкие на первый взгляд, при ближайшем рассмотрении оказываются заключенными в рамки, предусмотренные федеральным и (или) региональным законом. При этом органам местного самоуправления порой трудно определить, на что же именно их уполномочил закон.
Так, ч. 3 ст. 51 ФЗ N 131-ФЗ устанавливает, что порядок и условия приватизации муниципального имущества определяются нормативными правовыми актами органов местного самоуправления в соответствии с федеральными законами. В решении муниципального Совета городского округа Рыбинск Ярославской области от 26 июля 2006 г. N 67 (в ред. от 30.10.2008) "О положении о порядке и условиях приватизации муниципального имущества городского округа город Рыбинск" <10> было предусмотрено, что "в случае приобретения субъектом малого и среднего предпринимательства в рассрочку арендуемого муниципального имущества оплата по договору купли-продажи арендуемого имущества производится поэтапно в течение срока рассрочки следующими долями: 40% стоимости выкупаемого имущества вносится в течение первого года с момента подписания договора купли-продажи; 25% стоимости выкупаемого имущества вносится в течение второго года; 20% стоимости выкупаемого имущества вносится в течение третьего года; 10% стоимости выкупаемого имущества вносится в течение четвертого года; 5% стоимости выкупаемого имущества вносится в течение пятого года. Платежи производятся ежеквартально равными частями не позднее 10-го числа месяца, следующего за кварталом".
--------------------------------
<10> Рыбинские известия. 2006. 17 августа.

Арбитражным судом указанное положение было признано не соответствующим ст. 5 Федерального закона от 22 июля 2008 г. N 159-ФЗ "Об особенностях отчуждения недвижимого имущества, находящегося в государственной собственности субъектов Российской Федерации или в муниципальной собственности и арендуемого субъектами малого и среднего предпринимательства, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" и недействующим.
Оставляя решение Арбитражного суда Ярославской области в силе, Арбитражный суд Волго-Вятского округа указал, что "Совет, определивший организационные и правовые основы, регулирующие порядок возмездного отчуждения муниципального имущества, не вправе устанавливать обязательные для всех субъектов малого и среднего предпринимательства правила поведения, касающиеся условий внесения платежей в течение периода рассрочки оплаты приобретаемого имущества, поскольку такие условия фактически лишают названных субъектов гарантированных законом прав, носящих индивидуальный характер" <11>.
--------------------------------
<11> См. подробнее: Постановление Федерального арбитражного суда Волго-Вятского округа от 29 июня 2009 г. по делу N А82-1481/2009-14 // СПС "КонсультантПлюс".

Положения федерального законодательства, определяющие правотворческие возможности муниципалитетов, не всегда однозначно понимаются и применяются субъектами юридической практики.
Звениговский районный суд Республики Марий Эл решением от 21 мая 2010 г., оставленным без изменения определениями судов кассационной и надзорной инстанций, признал противоречащим ч. 2 ст. 4 Закона Российской Федерации от 4 июля 1991 г. N 1541-1 "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации" <12> и потому недействующим п. 1.6.1 Положения о порядке предоставления жилых помещений муниципального специализированного жилищного фонда Звениговского муниципального района <13>, согласно которому жилые помещения муниципального специализированного жилищного фонда передаются в порядке приватизации в собственность гражданам, занимающим данные жилые помещения по договорам найма специализированного жилого помещения, при условии их непрерывной трудовой деятельности в качестве врачей-специалистов муниципального учреждения здравоохранения "Звениговская центральная районная больница", участковых уполномоченных милиции государственного учреждения "Отдел внутренних дел по Звениговскому району", педагогов, других работников муниципальных и государственных учреждений Звениговского муниципального района в течение не менее десяти лет.
--------------------------------
<12> Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. N 28. Ст. 959.
<13> См.: решение Собрания депутатов муниципального образования "Звениговский муниципальный район" Республики Марий Эл от 16 марта 2007 г. N 339 (в ред. от 24.03.2010) "О Положении "О порядке предоставления жилых помещений муниципального специализированного жилищного фонда Звениговского муниципального района" // СПС "КонсультантПлюс".

В Постановлении Конституционного Суда РФ данные нормы получили качественно иную правовую оценку. Суд указал, что положение ч. 2 ст. 4 Закона Российской Федерации "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации", регулирующее вопрос о принятии решений относительно приватизации муниципальных служебных жилых помещений их собственником, "не препятствует собственнику муниципального жилищного фонда при реализации данного права по основаниям, на условиях и в порядке, установленных федеральным законодательством, издавать нормативные правовые акты, касающиеся принятия решений о приватизации отдельных служебных жилых помещений, при том что такие решения принимаются в порядке исключения и позволяют сохранять массив служебных жилых помещений в объеме, соответствующем их целевому предназначению" <14>.
--------------------------------
<14> Постановление Конституционного Суда РФ от 30 марта 2012 г. N 9-П "По делу о проверке конституционности части второй статьи 4 Закона Российской Федерации "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации" в связи с жалобой администрации муниципального образования "Звениговский муниципальный район" Республики Марий Эл" // Вестник Конституционного Суда РФ. 2012. N 3.

Изучение положений действующего права показывает, что задача органов местного самоуправления не ограничивается конкретизацией положений федеральных и региональных правовых актов.
Ряд авторов справедливо отмечают, что необходимо конкретизацию правовых норм в процессе правотворчества отграничивать от их дополнения и детализации. "Дополнение и конкретизация, - пишет Г.Г. Шмелева, - являясь способами производного правотворчества, опосредуют развитие права. Однако такое развитие происходит с помощью различных логических механизмов и в различных направлениях: конкретизация предполагает развитие основной нормы вглубь; при дополнении же правовое регулирование, опирающееся на исходную норму, развивается вширь" <15>.
--------------------------------
<15> Шмелева Г.Г. Конкретизация юридических норм в правовом регулировании. Львов, 1988. С. 38.

Нормативные правовые акты органов местного самоуправления "отраслевого" характера (в области жилищных, водных, земельных и иных отношений) призваны дополнять "пласты" федерального и регионального законодательства.
Правотворческие полномочия муниципальных органов в данном случае еще более жестко очерчиваются законодателем. Возможности местного правового регулирования здесь (как и в ситуации с изданием нормативных правовых актов в рамках передаваемых государственных полномочий) определяются по формуле: "на основании и во исполнение закона".
В ч. 7 ст. 2 Водного кодекса РФ, например, установлено, что органы местного самоуправления могут издавать нормативные правовые акты, регулирующие водные отношения, в пределах своих полномочий, на основании и во исполнение актов федерального и регионального законодательства. Аналогичное положение содержится в ч. 4 ст. 2 Земельного кодекса РФ и в ч. 7 ст. 5 Жилищного кодекса РФ.
К полномочиям органов местного самоуправления в области жилищных отношений, в частности, относятся: установление размера дохода, приходящегося на каждого члена семьи, и стоимости имущества, находящегося в собственности членов семьи и подлежащего налогообложению, в целях признания граждан малоимущими и предоставления им по договорам социального найма жилых помещений муниципального жилищного фонда; определение порядка предоставления жилых помещений муниципального специализированного жилищного фонда; определение порядка получения документа, подтверждающего принятие решения о согласовании или об отказе в согласовании переустройства и (или) перепланировки жилого помещения в соответствии с условиями и порядком переустройства и перепланировки жилых помещений, и др.
Издание муниципалитетом нормативных правовых актов в сфере жилищных отношений осуществляется на основании положений жилищного законодательства, прямо уполномочивающих органы местного самоуправления на их принятие. Жилищный кодекс РФ содержит целый ряд бланкетных (отсылочных) норм (см.: ч. 2 и 5 ст. 50, п. 3 ч. 2 ст. 104, ч. 3 ст. 156, ч. 4 ст. 158, ч. 1 ст. 160 и др.).
Нормы, содержащиеся в муниципальных правовых актах, принимаемых в указанных сферах общественной жизни, носят своего рода субсидиарный (в данном контексте - дополняющий) по отношению к нормам федерального и регионального уровня характер.
В случае если муниципальный правотворец выходит за рамки предоставленных ему полномочий, изданный им правовой акт признается не соответствующим закону. Так, решением Богатовского районного суда Самарской области было признано недействующим со дня принятия Положение об осуществлении мероприятий по обеспечению безопасности людей на водных объектах в сельском поселении Арзамасцевка муниципального района Богатовский Самарской области, утвержденное решением Собрания представителей поселения от 25 февраля 2010 г. N 8 <16>. Основанием для вынесения судом данного решения послужило противоречие акта требованиям федерального и регионального законодательства.
--------------------------------
<16> URL: http://actoscope.com/pfo/samarskobl/bogatovsky-sam/gr/1/reshenie-o-priznanii-normativn02092011-2807447/ (дата обращения - 09.09.2012).

Суд установил, что оспариваемый акт содержит положения, касающиеся охраны жизни людей на водных объектах, в то время как утверждение подобного рода правил отнесено ч. 8 ст. 25 Водного кодекса РФ к полномочиям органов государственной власти субъектов Федерации.
Полномочия органов местного самоуправления в области водных отношений определены в ст. 27 Водного кодекса РФ. В их числе - предоставление гражданам информации об ограничениях водопользования на водных объектах общего пользования, расположенных на территориях муниципальных образований.
Аналогичным образом не соответствующими закону были признаны отдельные положения Постановления администрации города Анжеро-Судженск от 12 июля 2006 г. (в ред. от 05.05.2011) N 465 "О специализированном жилищном фонде города Анжеро-Судженск", наделяющие органы местного самоуправления полномочиями по предоставлению служебных жилых помещений муниципального жилищного фонда федеральным государственным служащим, назначенным в государственные органы, расположенные на территории городского округа <17>. Суд пришел к выводу, что орган местного самоуправления превысил полномочия, установленные законодательством (Жилищным кодексом РФ и ФЗ N 131-ФЗ).
--------------------------------
<17> URL: http://anzhero-sudzhensky.kmr.sudrf.ru/modules.php?name=bsr&op=show_text&srv_num=1&id=42600011203271527312501000211848 (дата обращения: 09.09.2012).

Первичные муниципальные правовые акты призваны регулировать отношения, по которым государственная регламентация отсутствует полностью.
Так, п. 33 ч. 1 ст. 14 ФЗ N 131-ФЗ предусматривает, что к вопросам местного значения поселения относится создание условий для деятельности добровольных формирований населения по охране общественного порядка. Каких-либо иных предписаний на данный счет закон не содержит. Федеральный закон от 7 февраля 2011 г. N 3-ФЗ "О полиции" <18> также не регламентирует вопрос об участии населения в деятельности по охране общественного порядка, а закрепляет лишь принцип взаимодействия и сотрудничества полиции с государственными и муниципальными органами, общественными объединениями, организациями и гражданами.
--------------------------------
<18> Собрание законодательства РФ. 2011. N 7. Ст. 900.

Правовое оформление общественных отношений в соответствующей сфере может осуществляться за счет издания муниципальных правовых актов. Примером служит решение муниципального Совета городского поселения Любим Ярославской области от 19 декабря 2007 г. N 42 "Об утверждении Положения о порядке привлечения жителей городского поселения Любим к участию в деятельности по охране общественного порядка в качестве добровольных народных дружинников" <19>. Подобные акты приняты и в иных муниципальных образованиях области.
--------------------------------
<19> Наш край. 2007. 21 декабря.

Таким образом, действующее право не исключает возможности издания органами местного самоуправления актов без прямого указания на то в ФЗ N 131-ФЗ в целях обеспечения реализации его положений и решения вопросов местного значения. Ограничителем является общий принцип, отраженный в ч. 4 ст. 7 ФЗ N 131-ФЗ: решения муниципалитетов не должны противоречить федеральному и региональному законодательству. Следует отметить, что в общей массе принимаемых муниципальных нормативных правовых актов доля "первичных" актов незначительна.
В муниципальном правотворчестве заложен большой и значимый для государства и общества потенциал. Правовой наукой было подмечено, что в ряде случаев централизованное регулирование тех или иных вопросов невозможно, поскольку новые правовые формы требуют периода "кристаллизации", а практика не всегда дает ответ насчет степени их полезности и значимости. Здесь целесообразно издание нормативных решений на местах, представляющих собой первую ступень правотворчества, на основе которой и с учетом сложившейся практики произойдет дальнейшее единообразное оформление общественных отношений на более высоком уровне <20>.
--------------------------------
<20> См.: Авакьян С.А. Указ. соч. С. 45.

Опыт подобного рода уже имеется в отечественной правовой системе. Речь идет о ФЗ N 131-ФЗ, который аккумулировал в себе отдельные достижения местного правотворчества и практики его реализации на рубеже XX - XXI вв.
Однако мы с сожалением вынуждены констатировать, что потенциал "первичного" муниципального правотворчества сегодня не востребован в Российской Федерации должным образом.

Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Муниципальное право, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.

ИА ГАРАНТ