Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Информационное право. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии
Вернуться к списку статей по юриспруденции
О ПРОБЛЕМНЫХ ВОПРОСАХ РЕАЛИЗАЦИИ КОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВА НА ИНФОРМАЦИЮ КАК ОДНОГО ИЗ ОСНОВНЫХ ПРАВ И СВОБОД ЧЕЛОВЕКА И ГРАЖДАНИНА
М.В. АЛЕКСЕЕВА
Алексеева Марина Владимировна, доцент кафедры конституционного и международного права Ростовского филиала Российской таможенной академии, кандидат юридических наук.
Определяя понятие конституционных прав и свобод и их классификацию, специалисты справедливо указывают, что причины, по которым одни права и свободы закрепляются в Конституции, другие - в текущем законодательстве, не произвольны. В частности, конституционные (основные) права и свободы характеризуют такие свойства, как значимость данного права и свободы для человека и гражданина; изначальный или производный характер принадлежности человеку данного права и данной свободы; особые юридические свойства основных прав и свобод, специфика их реализации <1>. Именно в силу идентичности этим критериям информационные права и свободы (право на информацию) закреплены в целом ряде норм Конституции РФ 1993 г.
--------------------------------
<1> Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России: Учебник. 3-е изд., перераб. и доп. М.: Юристъ, 2004. С. 159 - 160.
По их расположению в тексте Конституции РФ информационные права и свободы соотносятся с группой личных (гражданских) прав и свобод. В научной теории конституционного права, наряду с этой позицией, многие авторы относят информационные права и свободы к группе политических (публичных) прав и свобод либо характеризуют их как относящиеся к смешанному виду <2>.
--------------------------------
<2> Авакьян С.А. Конституционное право России. Учебный курс: Учеб. пособие: В 2 т. Т. 1. 4-е изд., перераб. и доп. М.: Норма; Инфра-М, 2010. С. 725 - 727.
По этому поводу можно сказать следующее. Научные классификации прав и свобод человека и гражданина, как известно, условны. Применительно к традиционному делению прав и свобод по основанию сфер жизнедеятельности, в которых они реализуются, связанных с их дифференциацией на личные, политические и социально-экономические, о видовой принадлежности в этой классификации права на информацию можно сказать, что оно является одновременно и политическим, и личным в силу сложносоставного содержания информационных прав и свобод как конституционного права. Так, например, свобода слова в равной степени может быть отнесена как к личным, так и к политическим (публично-правовым) правам и свободам. Однако следует иметь в виду, что политические права и свободы также не вторичны и не производны. В демократическом государстве политические права и свободы выступают как естественные права и свободы каждого гражданина, т.е. право на информацию является проявлением естественного права и на этой основе должно определяться как важнейшая сфера личных прав и свобод человека и гражданина. В подтверждение сделанного нами вывода говорит и тот факт, что в теории прав человека право на информацию выделяется как постулат естественного права в числе третьего коллективного поколения прав <3>.
--------------------------------
<3> Права человека: Учебник / Отв. ред. Е.А. Лукашева. 2-е изд., перераб. М.: Норма; Инфра-М, 2010.
Не только в юриспруденции, но и в общих философских, социологических теориях об информационной сфере как основополагающей части общественного бытия, в рамках которой осуществляется деятельность человека по воспроизводству информационных основ жизни (учение В.И. Вернадского о ноосфере <4>, когнитивно-информационная теория О.М. Медушевской <5> и др.), право на информацию относится к числу естественных.
--------------------------------
<4> Вернадский В.И.: pro et contra: Антология литературы о В.И. Вернадском за сто лет (1898 - 1998) / Под общ. ред. А.Л. Яншина. СПб.: Изд-во Русского Христианского гуманитарного ин-та, 2000.
<5> Медушевская О.М. Теория и методология когнитивной истории. М.: РГТУ, 2008.
В то же время состав информационных прав и свобод в теории конституционного права с позиции системного подхода пока не выделяется и не анализируется. Исследования информационных прав осуществляются усилиями новой комплексной отрасли российского права - информационного права. Однако это направление в исследованиях в большей мере "стыкуется" с административным правом и не исключает конституционно-правовой аспект исследования информационных прав как основных, естественных прав, чему и посвящена настоящая статья.
В Российской Федерации легитимация права на информацию (информационных прав и свобод) имеет свою историю. Так, в Конституции СССР 1977 г. и в Конституции РСФСР 1978 г. право на информацию не выделялось как самостоятельное, отдельные его элементы были включены в содержание ряда политических прав и свобод (свободы слова и печати, права на тайну переписки, телефонные переговоры и телеграфные сообщения и др.). В полном объеме и в автономном его изложении право на информацию конституционно было определено только после принятия Верховным Советом РСФСР в 1991 г. Декларации прав и свобод человека и гражданина <6> и включения ее положений в апреле 1992 г. в действовавшую тогда Конституцию РСФСР.
--------------------------------
<6> О Декларации прав и свобод человека и гражданина: Постановление Верховного Совета РСФСР от 22 ноября 1991 г. N 1920-1 // URL: www.pravo.gov.ru.
В Конституции РФ 1993 г. право на информацию закреплено специальной нормой ч. 4 ст. 29, которая определяет, что каждый имеет право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом. Данная норма реализуема во взаимосвязи с нормами Конституции РФ, определяющими обязанности органов государственной власти и органов местного самоуправления по обеспечению права на информацию. В частности, органы государственной власти и местного самоуправления обязаны опубликовывать законы и иные нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека (ч. 3 ст. 15); обеспечивать каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом (ч. 2 ст. 24); обнародовать факты и обстоятельства, создающие угрозу для жизни и здоровья людей (ч. 3 ст. 41).
Как важная сфера личных прав и свобод человека и гражданина право на информацию определяется и другими конституционными нормами. К числу закрепленных в Конституции РФ информационных прав и свобод граждан относятся: право на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну (ч. 1 ст. 23); право на защиту своей чести и доброго имени (ч. 1 ст. 23); право на тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений (ч. 2 ст. 23); право на пользование родным языком, на свободный выбор языка общения, воспитания, обучения и творчества (ч. 2 ст. 26); гарантия свободы совести и свободы вероисповедания (ст. 28); гарантия свободы мысли и слова (ч. 1 ст. 29); гарантия свободы массовой информации и запрет цензуры (ч. 5 ст. 29); право на обращение (ст. 33); право на достоверную информацию о состоянии окружающей среды (ст. 42); свобода всех видов творчества (ч. 1 ст. 44); право на участие в культурной жизни и на доступ к культурным ценностям (ч. 2 ст. 44) и др.
Говоря об информационных правах и свободах, также следует иметь в виду и то, что закрепленное в Конституции РФ право на информацию выступает связующим элементом всей системы конституционных прав и свобод, возможности их реализации. Например, в соответствии с ч. 1 ст. 37 Конституции РФ каждый имеет право свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию. Но для того, чтобы реализовать это право, необходимо обладать информацией, касающейся характера и специфики того или иного рода деятельности и профессии. Только путем получения информации может быть реализовано право каждого на образование (ст. 43) и т.д.
На современном этапе развития российского общества право на информацию как юридическая категория и институт права живет активной жизнью и интенсивно развивается. Это обусловлено возрастающей ролью информационной сферы, представляющей собой особую совокупность информации, информационной инфраструктуры, субъектов, осуществляющих сбор, формирование, распространение и использование информации, а также системы регулирования возникающих при этом общественных отношений <7>. В рамках этого информационные права, свободы граждан и обязанности государства по их обеспечению наряду с Конституцией РФ также определяют другие нормативные акты, в частности более 120 законов федерального уровня, в том числе базовый Федеральный закон от 27 июля 2006 г. N 149-ФЗ "Об информации, информационных технологиях и о защите информации" <8>, Федеральный закон от 9 февраля 2009 г. N 8-ФЗ "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления" <9> и др.
--------------------------------
<7> Доктрина информационной безопасности Российской Федерации от 9 сентября 2000 г. N Пр-1895 // URL: http://www.pravo.gov.ru.
<8> Об информации, информационных технологиях и о защите информации: Федер. закон от 27 июля 2006 г. N 149-ФЗ (в ред. от 21.07.2011) // URL: www.pravo.gov.ru.
<9> Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления: Федер. закон от 9 февраля 2009 г. N 8-ФЗ (в ред. от 11.07.2011) // URL: www.pravo.gov.ru.
Легитимация права на информацию связана не только с закреплением информационных прав и свобод в законодательстве, с уяснением места и роли этого права в системе других прав человека, но и с обеспечением гарантий перехода от общей нормативной категории к субъективному праву конкретного индивида. В этом аспекте в реализации конституционного права на информацию присутствуют проблемные вопросы.
Так, в Конституции РФ понятия "основные права" (ч. 2 ст. 17, ч. 1 ст. 55) и "конституционные права" (ч. 4 ст. 125) используются как идентичные. Однако в теории конституционного права присутствует (и, как известно, не без оснований) мнение о том, что понятие "конституционные права" применимо к тем, которые закреплены в Конституции, а понятие "основные права" применяются к указанным в международных декларациях и пактах о правах <10>. В связи с этим следует обратить внимание на различие содержания нормы ч. 4 ст. 29 Конституции РФ с нормами ратифицированных Российской Федерацией международных актов по данному вопросу (Всеобщая декларация прав человека, Международный пакт о гражданских и политических правах, Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод и др.). Как отмечает А.В. Кротов, расхождение состоит в том, что в международных актах подразумевается реализация человеком гарантированной информационной свободы. В Конституции РФ гарантирована не информационная свобода, а информационные права, реализация которых должна происходить хотя и в свободной форме, но с санкции государства. Государство может отменить информационные права, дать им иное толкование, преобразовать их в тот или в иной вид. Свобода в данном контексте понимается как способ реализации прав, а не как категория, принадлежащая человеку от рождения <11>.
--------------------------------
<10> Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Указ. соч. С. 161.
<11> Кротов А.В. Перспективы развития информационной свободы в РФ // Правовые вопросы связи. 2006. N 2.
В п. 1 ст. 3 базового Федерального закона N 149-ФЗ ("Принципы правового регулирования отношений в сфере информации, информационных технологий и защиты информации") закреплена "свобода поиска, получения, передачи, производства и распространения информации любым законным способом", что, в свою очередь, противоречит п. 4 ч. 29 Конституции РФ. В указанной конституционной норме, как уже было отмечено выше, закреплены информационные права, а не информационная свобода.
Несмотря на определение во многих конституционных нормах права на информацию важной сферой личных прав и свобод человека и гражданина, понятие "информационные права граждан" как в Конституции РФ, так и в нормах всех отраслей действующего права отсутствует. В теории основой конституционных "информационных прав граждан" считаются "право каждого свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом" (ч. 4 ст. 29) и закрепленные (в том числе ч. 2 ст. 24) в Конституции РФ обязанности государства по обеспечению этих прав. Что касается юридической практики, то в ней "присутствуют различные подходы к определению соотношения норм ч. 4 ст. 29 и ч. 2 ст. 24 Конституции РФ. В частности, представители органов власти, основываясь на ч. 2 ст. 24 Конституции РФ, нередко считают, что право на информацию о деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления заключается в ознакомлении с документами и материалами, только непосредственно затрагивающими права и свободы человека и гражданина". Это узкое истолкование Конституции, так как согласно ч. 4 ст. 29 Конституции РФ, ч. 2 ст. 24 данное право предоставляются "каждому", т.е. не только гражданину, но и негражданам <12>.
--------------------------------
<12> Бережная Т.В. Право на информацию как гарантия реализации прав человека // Конституционное и муниципальное право. 2009. N 22. С. 14 - 17.
Говоря о закрепленном в Конституции РФ принципе обязательного предоставления органами власти информации, следует отметить, что относительно отдельных видов информации данный принцип конкретизирован во многих законодательных актах. Но до принятия Федерального закона от 9 февраля 2009 г. N 8-ФЗ "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления" механизм реализации данного принципа фактически не был создан. То есть в реализации конституционного права на информацию долгое время существовала ситуация, когда в правовых актах присутствовала бланкетная норма, содержащая отсылку на отсутствующее законодательство. В настоящее время данная ситуация характерна для нормативного закрепления конкретных видов ответственности должностных лиц за несвоевременное предоставление информации, неопубликование сведений, нарушение прав граждан на бесплатное получение информации и др.
Принятие Федерального закона от 9 февраля 2009 г. N 8-ФЗ "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления" не решило всех проблем, связанных с обеспечением доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления. Например, несмотря на норму ч. 2 ст. 5 данного Федерального закона о том, что перечень сведений, относящихся к информации ограниченного доступа, а также порядок отнесения указанных сведений к информации ограниченного доступа определяются федеральным законом, ограничения на доступ к информации все равно в конечном счете устанавливаются подзаконным актом - Положением о порядке обращения со служебной информацией ограниченного распространения в федеральных органах исполнительной власти, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 3 ноября 1994 г. N 1233. Показательно, что данное Постановление первоначально вышло с грифом "для служебного пользования" и было официально опубликовано лишь в 2005 г. <13>.
--------------------------------
<13> Об утверждении Положения о порядке обращения со служебной информацией ограниченного распространения в федеральных органах исполнительной власти: Постановление Правительства РФ от 3 ноября 1994 г. N 1233 // URL: www.pravo.gov.ru.
Согласно п. 1.2 Положения "к служебной информации ограниченного распространения относится несекретная информация, касающаяся деятельности организаций, ограничения на распространение которой диктуются служебной необходимостью". В п. 1.3 Положения устанавливается перечень сведений, которые не могут быть отнесены к служебной информации ограниченного распространения. То есть, как справедливо отмечает С.Н. Шевердяев, в Положении реализован прямо противоположный международным стандартам принцип: устанавливается не исключительный перечень "закрытой информации", при которой вся остальная информация является открытой, а исключительный перечень открытой информации, притом что вся остальная информация в связи "со служебной необходимостью" (неограниченным усмотрением должностного лица) может быть для граждан недоступна <14>. Разрешить данную проблему на основании п. "а" ч. 2 ст. 125 Конституции РФ могла бы постановка вопроса перед Конституционным Судом РФ о соответствии Конституции РФ данного нормативного акта Правительства РФ.
--------------------------------
<14> Шевердяев С.Н. Конституционно-правовой режим информации ограниченного доступа // Конституционное и муниципальное право. 2007. N 1. Проект Федерального закона "О праве на информацию" // Российская газета. 1997. 17 сентября.
Не менее принципиальной проблемой в обеспечении конституционного права на информацию является тот факт, что в Федеральном законе от 9 февраля 2009 г. N 8-ФЗ "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления" законодатель, акцентируя внимание на доступе к информации через ресурсы только государственных органов и органов местного самоуправления, как бы фиксирует в правосознании тождественность права на доступ к информации с правом на информацию. В то же время согласно подп. 6 ст. 2 Федерального закона от 27 июля 2006 г. N 149-ФЗ "Об информации, информационных технологиях и о защите информации" доступ к информации - это возможность получения информации и ее использования. То есть доступ к информации (поиск и получение информации) - это только одна из форм гарантированного ч. 4 ст. 29 Конституции РФ права на информацию. Отождествление права на доступ к информации с правом на информацию в целом нивелирует иные формы последнего: право собирать, передавать, производить, распространять информацию.
Акцент на доступ к информации через ресурсы только государственных структур, минуя обязанности и ответственность других институтов гражданского общества, а также фрагментарное и бессистемное регулирование иных форм реализации права на информацию И.Л. Бачило сравнивает с методом "выпускания пара" в процессе регулирования права на информацию <15>. При этом справедливости ради следует отметить, что принятые в большинстве европейских стран национальные законы также не решают в полном объеме задачи обеспечения "свободы информации", ограничиваясь регулированием взаимодействия государственных органов и граждан по поводу доступа к официальной (правительственной) информации. Однако для Российской Федерации проблема реализации "права на информацию", трактуемого как "свобода информации" и выделяемого как "право доступа к информации", является наиболее острой. Для ее решения необходим базовый Федеральный закон "О праве на информацию", обсуждение идеи принятия и проекта которого затягивается с середины 90-х годов XX в. <16>.
--------------------------------
<15> Информационное право: актуальные проблемы теории и практики: Кол. монография / Под общ. ред. И.Л. Бачило. М.: Юрайт, 2009. С. 59 - 60.
<16> Проект Федерального закона "О праве на информацию" // Российская газета. 1997. 17 сентября.
Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Информационное право, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.