Законодательное обеспечение прямой демократии на муниципальном уровне. Статьи по предмету Муниципальное право

Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Муниципальное право. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии

ЗАКАЗАТЬ

Вернуться к списку статей по юриспруденции

ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ ПРЯМОЙ ДЕМОКРАТИИ НА МУНИЦИПАЛЬНОМ УРОВНЕ

И.В. ГРАНКИН

Гранкин Игорь Васильевич, профессор кафедры конституционного права Российской академии правосудия, доктор юридических наук.

Наиболее значимые нормы, обеспечивающие непосредственную демократию в сфере местного самоуправления, содержатся в ст. 3, 32 и 130 Конституции РФ. В первой из названных статей закреплено право народа осуществлять свою власть непосредственно и через органы местного самоуправления. Во второй закрепляется право граждан РФ избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, а также участвовать в референдумах. В ст. 130 Конституции РФ установлено, что местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления. Кроме того, в указанной статье отмечается, что для осуществления местного самоуправления используются выборные и другие органы местного самоуправления. Таким образом, муниципальная демократия признается на конституционном уровне. В этом видится важнейшая гарантия ее осуществления на практике прежде всего в форме проведения выборов в представительные органы местного самоуправления.
Однако названных выше норм Конституции РФ явно недостаточно для того, чтобы проводить выборы депутатского корпуса. Это вполне естественно, так как в силу своего предназначения Конституция не должна закреплять правовой механизм осуществления каких-либо общественно значимых процессов. Данный вывод относится и к регулированию организации местных референдумов. Этим обусловлена необходимость законодательного регулирования избирательного процесса.
На федеральном уровне вопросы непосредственной демократии регулируются Федеральным законом от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <1> (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ) и Федеральным законом от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" <2> (далее - Федеральный закон N 67-ФЗ).
--------------------------------
<1> Собрание законодательства РФ. 2003. N 40. Ст. 3822 (первая публикация).
<2> Собрание законодательства РФ. 2002. N 24. Ст. 2253 (первая публикация).

Конкретные формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления закреплены в главе 5 Федерального закона N 131-ФЗ. К таковым в данной главе отнесены местный референдум, муниципальные выборы, голосования по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, голосования по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования и сход граждан. В указанных случаях только граждане принимают решение, которое является окончательным и не подлежит дополнительному утверждению каким-либо государственным или муниципальным органом. Этим подчеркивается значимость таких решений и обусловливается необходимость подробного правового регулирования реализации гражданами права непосредственного осуществления местного самоуправления.
Первостепенное значение федеральный законодатель уделяет такой форме непосредственного осуществления населением местного самоуправления, как местный референдум. Об этом свидетельствует то, что статья, регулирующая порядок проведения местных референдумов, поставлена первой в главе 5 Федерального закона N 131-ФЗ. Кроме того, их проведению посвящен ряд положений Федерального закона от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ. Согласно данному Закону референдум любого уровня представляет собой форму прямого волеизъявления граждан по наиболее важным вопросам государственного и местного значения, осуществляемого посредством голосования граждан РФ, обладающих правом на участие в референдуме. Такое определение референдума представляется неудачным. Ведь для того, чтобы разобраться с сущностью этой формы волеизъявления граждан РФ на местном уровне и попытаться организовать референдум в каком-либо муниципальном образовании, необходимо найти ответы на вопросы: какие вопросы следует относить к "наиболее важным вопросам местного значения"; кто из граждан РФ обладает правом на участие в референдуме; в каком случае решение местного референдума считается принятым? Однако в приведенном выше определении ответов на эти вопросы нет.
В ст. 2 Федерального закона N 67-ФЗ после процитированного общего определения "референдум" раскрывается понятие "референдум местный (местный референдум)". И в этом определении нет ответов на поставленные вопросы. Более того, это определение только затрудняет поиск таких ответов. Судя по определению понятия "местный референдум", для того чтобы "разобраться" в его сути, следует ориентироваться на Конституцию РФ, Федеральный закон N 67-ФЗ, иные федеральные законы, конституции (уставы), законы субъектов РФ и уставы муниципальных образований.
Столь обширный перечень нормативных правовых актов, которые следует учитывать при организации местных референдумов, только запутывает ситуацию, усложняет поиск ответов на обозначенные выше вопросы. Ведь в этот перечень включен не только конкретный Федеральный закон. В нем находятся и безымянные "иные федеральные законы". В связи с этим создается впечатление, что составители Федерального закона N 67-ФЗ не рассчитывали на то, что его нормы, касающиеся местных референдумов, будут применяться на практике.
Отношение федеральных органов государственной власти к референдумам Российской Федерации дает основания для таких предположений. Ведь за двадцать лет существования постсоветской России ни разу не проводились всероссийские референдумы. Это свидетельствует о том, что огромный массив законодательных норм, в том числе находящихся в Федеральном конституционном законе от 28 июня 2004 г. N 5-ФКЗ "О референдуме Российской Федерации" <3>, которые регулируют вопросы организации референдумов федерального уровня, остаются, мягко говоря, невостребованными. Следовательно, важнейший канал прямой демократии не используется для решения принципиальных государственных вопросов и для развития политической и правовой культуры граждан РФ.
--------------------------------
<3> Собрание законодательства РФ. 2004. N 27. Ст. 2710.

Не лучше обстоит дело и на муниципальном уровне. Какой-либо статистики в масштабах Российской Федерации или ее субъектов о проведении местных референдумов нет. Нет и сведений о проводимых местных референдумах в периодической печати и специальной научной литературе. Это позволяет сделать вывод о том, что на муниципальном уровне также не проводятся референдумы либо они не очень часты.
Возвращаясь к раскрытому ранее общему понятию "референдум" применительно к муниципальному уровню, следует отметить несоответствие его содержательной части положениям ст. 12 Федерального закона N 67-ФЗ. Как уже отмечалось, согласно ст. 2 названного Закона местный референдум представляет собой форму прямого волеизъявления граждан РФ "по наиболее важным вопросам местного значения". В то же время в ст. 12 Федерального закона N 67-ФЗ слова "по наиболее важным" отсутствуют при определении вопросов местных референдумов. В части 3 указанной статьи записано: "на местный референдум могут быть вынесены только вопросы местного значения". Следовательно, на местный референдум могут быть вынесены не только "наиболее важные", но и иные вопросы, т.е. получается, что и "менее важные".
Между тем градации вопросов местного значения на "наиболее важные" и "менее важные" нет и в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ. Следовательно, выделение в ст. 2 Федерального закона N 67-ФЗ слов "наиболее важные", которые относятся как к вопросам местного значения, так и к государственным вопросам, представляется излишним, вводящим в заблуждение возможных правоприменителей. Любой государственный вопрос, равно как и любой вопрос местного значения, является "наиболее важным". Иначе не следовало бы упоминать о таких вопросах в законах федерального уровня. Таким образом, из общего понятия определения "референдум", целесообразно исключить слова "наиболее важные" по указанной выше причине.
Наряду с имеющимися противоречиями в ст. 2 и 12 Федерального закона N 67-ФЗ в части определения вопросов, выносимых на местные референдумы, в его ст. 12 имеется и внутреннее противоречие между ч. 3 и 8. Оно проявляется в содержащемся в ч. 8 запрете выносить на местные референдумы вопросы о принятии или об изменении соответствующего бюджета муниципального образования, об исполнении и изменении финансовых обязательств муниципальных образований. Между тем согласно ст. 14, 15, 16 Федерального закона N 131-ФЗ, в которых определены перечни вопросов местного значения соответственно поселения, муниципального района и городского округа, на первом месте находится вопрос "формирование, утверждение, исполнение соответствующего местного бюджета и контроль за его исполнением". Думается, указанный запрет противоречит и содержащемуся в ст. 2 Федерального закона N 67-ФЗ общему определению понятия "референдум", если иметь в виду, что на референдумах должны рассматриваться "наиболее важные" вопросы местного значения. Ведь бюджетные вопросы без всяких "натяжек" относятся к числу "наиболее важных".
Анализ федерального законодательства о местных референдумах показывает, что выбор вопроса для местного референдума является не самой сложной задачей. На пути инициативной группы граждан по его проведению стоят иные серьезные препятствия. В нарушение правил юридической техники сразу в двух Федеральных законах - N 67-ФЗ и 131-ФЗ записано, что в поддержку инициативы о проведении местного референдума необходимо собирать подписи жителей муниципальных образований. Точный процент или количество подписей устанавливается законом субъекта РФ. Однако в процентах их не должно быть более 5.
Такая отсылочная норма создает условия для того, чтобы субъекты РФ могли легко заблокировать проведение местных референдумов в городах-миллионниках или других крупных городах. Это можно сделать, сохранив в региональном законе необходимость сбора 5 процентов подписей от числа участников референдума для того, чтобы считать, что инициатива проведения местного референдума поддержана гражданами. Ведь собрать такое количество подписей по строго определенной форме вряд ли реально. Между тем сбор установленного количества подписей является обязательным условием для получения в дальнейшем разрешения о проведении местного референдума по инициативе жителей муниципального образования. В этом видится первое препятствие для организаторов местных референдумов. Вторым препятствием на пути проведения местного референдума является ограничение мест сбора подписей граждан в поддержку референдума. Запрещено собирать подписи на рабочих местах, по месту учебы и во время выдачи заработной платы, пенсий, пособий, иных социальных выплат. На вопрос о том, где можно собирать подписи в поддержку референдума, в федеральном законодательстве ответа нет. В число барьеров на пути организации местного референдума следует отнести и ограниченный срок для сбора подписей в поддержку референдума. Федеральный законодатель решение этого вопроса отнес к компетенции субъектов РФ, сориентировав их на 20-дневный срок. Такие ограничения вряд ли оправданны. Ведь если инициативу проведения референдума проявляют совместно представительный орган и глава местной администрации, то сбор подписей не требуется. Таким образом, группы граждан, инициирующих проведение референдума, поставлены в неравное положение с названными выше органами, что, на наш взгляд, не обосновано какими-либо объективными причинами.
Перечисленными препятствиями не ограничиваются правовые сложности на пути граждан, желающих провести референдум. Но и они показывают несовершенство законодательного регулирования организации местных референдумов. В этом видится одна из причин неиспользования местных референдумов для привлечения населения к решению вопросов местного значения.
Не ориентирует местные сообщества и органы местного самоуправления на использование этой формы деятельности Указ Президента РФ от 28 апреля 2008 г. N 607 "Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов" <4>, а также распоряжение Правительства РФ от 11 сентября 2008 г. N 1313-р с аналогичным названием <5>. В этих нормативных актах содержится около сотни показателей, по которым следует оценивать эффективность деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов. Однако среди них нет показателей, по которым можно было бы оценивать активность населения в решении вопросов местного значения. Между тем согласно концепции Федерального закона N 131-ФЗ местное самоуправление - это прежде всего самостоятельное решение вопросов местного значения самим населением. Однако в связи с недооценкой значимости местных референдумов, а также из-за отсутствия целенаправленной работы по повышению активности населения эти вопросы на практике решают органы местного самоуправления.
--------------------------------
<4> Собрание законодательства РФ. 2008. N 18. Ст. 2003.
<5> Собрание законодательства РФ. 2008. N 39. Ст. 4455.

Реальное участие населения в осуществлении местного самоуправления проявляется при избрании депутатов представительных органов муниципальных образований. Однако федеральное законодательство и здесь ограничивает инициативу избирателей. Во-первых, это проявляется в ориентации местных сообществ на избрание относительно небольшого числа депутатов. Согласно ч. 6 ст. 35 Федерального закона N 131-ФЗ, к примеру, в муниципальных образованиях при численности населения от 100 000 до 500 000 человек рекомендуется избирать не менее 25 депутатов. В муниципальных образованиях, где проживает свыше 500 000 человек, должно избираться не менее 35 депутатов. Как правило, этой численностью депутатов и ограничиваются организаторы муниципальных выборов. В связи с этим количество депутатов в крупных городах незначительно, что отрицательно сказывается на работе представительных органов и проигрышно смотрится по сравнению с советским периодом. В местных Советах народных депутатов РСФСР работало около 1,5 млн. народных избранников. Кроме того, местные органы власти привлекали к работе различных комиссий, комитетов и советов многомиллионный постоянный актив. Такая активность позитивно отражалась и на качестве работы Советов народных депутатов, и на их авторитете. Думается, муниципальным органам было бы полезно использовать советский опыт привлечения масс к решению местных вопросов.
Сужение прямой демократии на муниципальном уровне в настоящее время проявляется во внедрении пропорциональной избирательной системы выборов депутатов. Такая возможность появилась в 2005 г., когда Федеральным законом от 21 июля 2005 г. N 93-ФЗ <6> было внесено изменение в ст. 23 "Муниципальные выборы" Федерального закона N 131-ФЗ. Первым из названных Законов было закреплено право субъектов РФ устанавливать виды избирательных систем, которые могут применяться при проведении муниципальных выборов. После появления таких законов были внесены изменения в уставы муниципальных образований. В результате даже на уровне сельских поселений, где ранее традиционно использовалась мажоритарная избирательная система выборов представительных органов, стала использоваться пропорциональная система. Эта система повышает роль политических партий в организации выборов, но ограничивает инициативу избирателей. В частности, не позволяет активным гражданам осуществлять самовыдвижение для регистрации в качестве кандидатов в депутаты.
--------------------------------
<6> Собрание законодательства РФ. 2005. N 31 (ч. I). Ст. 3104.

На уровне сельских поселений с малочисленным и малым числом депутатов Конституционный Суд РФ в Постановлении от 7 июля 2011 г. N 15-П признал нецелесообразным использование в дальнейшем пропорциональной избирательной системы <7>.
--------------------------------
<7> Собрание законодательства РФ. 2011. N 29. Ст. 4557.

А вот на уровне представительных органов местного самоуправления, состоящих из 20 - 35 депутатов, пропорциональная избирательная система упрочила свое положение. Федеральным законом от 20 марта 2011 г. N 38-ФЗ <8> ст. 23 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ дополнена частью 3.1. Новой нормой установлено, что не менее половины депутатских мандатов в представительном органе муниципального района, городского округа с численностью 20 и более депутатов распределяются в соответствии с законодательством о выборах между списками кандидатов, выдвинутых политическими партиями (их региональными отделениями или иными структурными подразделениями), пропорционально числу голосов избирателей, полученных каждым из партийных списков. Данной нормой субъектам РФ дано право определять условия применения различных видов избирательных систем в других муниципальных образованиях. Иными словами, вышеизложенное положение о списках кандидатов в депутаты от политических партий пока может быть распространено и на сельские, и на городские поселения. Правда, федеральный законодатель устанавливает, что этот вопрос должен решаться "в зависимости от численности избирателей в муниципальном образовании, его вида и других обстоятельств". Однако разъяснения о том, что понимать под словами "и других обстоятельств", в Федеральном законе от 20 марта 2011 г. N 38-ФЗ нет. Следовательно, такой вопрос субъекты РФ решают исходя из своего понимания сущности "других обстоятельств", что вряд ли правильно. При этом они могут оценивать эти обстоятельства без согласования с муниципальными образованиями.
--------------------------------
<8> Собрание законодательства РФ. 2011. N 13. Ст. 1685.

Сужение прямой демократии видится и в том, что Федеральным законом от 20 марта 2011 г. N 38-ФЗ ст. 24 Федерального закона N 131-ФЗ дополнена частью 2.1, которой установлено, что в случае, если все депутатские мандаты или часть депутатских мандатов в представительном органе муниципального образования замещаются депутатами, избранными в составе списков кандидатов, выдвинутых избирательными объединениями, отзыв депутата не применяется. Эта законодательная новелла выводит депутатов из-под контроля избирателей и идет вразрез с существующими потребностями муниципальной демократии.
Таким образом, в настоящее время при проведении муниципальных выборов между избирателем и кандидатом в депутаты, а в дальнейшем - между избирателями и депутатами представительных органов появился посредник в лице региональных отделений политических партий. Его статус как участника муниципальных выборов закреплен в федеральном законодательстве и законодательстве субъектов РФ, в чем видится сужение прямой демократии, так как избирателям предлагается голосовать за закрытые списки претендентов на депутатские мандаты. Представляется, что такой порядок не способствует развитию демократических начал на муниципальном уровне. А ведь именно о необходимости развития демократии говорил Президент РФ Д.А. Медведев 22 декабря 2011 г. в своем Послании Федеральному Собранию, утверждая, что России нужна демократия <9>.
--------------------------------
<9> Российская газета. 2011. 23 декабря.

На муниципальном уровне для развития прямой демократии необходимо, во-первых, расширить примерно в три-четыре раза количественный состав депутатов представительных органов по сравнению с современными показателями. Это позволит многим сотням тысяч граждан включиться в реальное решение вопросов местного значения. Во-вторых, следовало бы отказаться от использования пропорциональной избирательной системы на муниципальном уровне. Если же ее и сохранять, то только при условии замены закрытых партийных списков кандидатов в депутаты на открытые. В этом случае избиратели будут голосовать не за "монолитный" партийный список той или иной партии, а за отдельных кандидатов внутри таких списков. При этом кто из претендентов получит больше голосов, тот и станет депутатом. Такая система, к примеру, успешно используется в Финляндии.
Специфика муниципальных выборов состоит в максимальной персонификации кандидатов в депутаты. Ведь они живут или работают на виду у избирателей. Поэтому не следует избирателей лишать их права самим решать, кто достоин быть депутатом. В праве избирателей голосовать за конкретных кандидатов в депутаты видится оптимальная форма обеспечения народовластия на муниципальном уровне. В-третьих, необходимо восстановить равенство депутатов представительных органов независимо от того, каким образом они получили депутатский мандат, и сохранить их равную ответственность перед избирателями.
Имеются и другие возможности развития прямой муниципальной демократии, но для их использования субъекты права законодательной инициативы в Государственную Думу должны проявить соответствующую политическую волю. Такова особенность российской государственности. Она проявляется в том, что демократия "даруется" власть имущими, а не развивается самим народом.

Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Муниципальное право, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.

ИА ГАРАНТ