Навигация по сайту:

• Главная
• Условия и порядок оказания услуг
• Цены и порядок оплаты
• Способы оплаты
• Гарантии
• ЗАКАЗАТЬ

Контакты:

Свяжитесь с нами:

ICQ: 197839245
e-mail: justicemaker@yandex.ru

Государственный долг Российской Федерации в условиях финансового кризиса: вопросы аудита эффективности. Статьи по предмету Финансовое право

Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Финансовое право. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии

Вернуться к списку статей по юриспруденции

ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ДОЛГ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В УСЛОВИЯХ ФИНАНСОВОГО КРИЗИСА: ВОПРОСЫ АУДИТА ЭФФЕКТИВНОСТИ

Ю.А. КРОХИНА

Федеральный закон "О федеральном бюджете на 2010 год и плановый период 2011 и 2012 годов" <1> показывает, что на предстоящие три года федеральный бюджет сформирован с дефицитом. При этом предполагается, что в 2010 г. на 23,5% дефицит федерального бюджета будет покрываться за счет заимствований, в 2011 г. этот показатель достигнет 60,6% и в 2012 г. - почти 50%.
--------------------------------
<1> Российская газета. 04.12.2009.

Как известно, осуществление заимствований в целях покрытия бюджетного дефицита влечет возникновение государственного долга. Государственный долг в той или иной степени затрагивает все страны: и промышленно развитые, и развивающиеся, и слаборазвитые.
Стратегии, связанные с управлением государственным долгом, могут стать неадекватными в ситуации при столкновении с проблемами законодательного регулирования публичных заимствований и послужить толчком для наступления бюджетного, финансового и экономического кризиса. Развивающийся в настоящее время мировой финансовый кризис оказывает дополнительное негативное воздействие на внешний и внутренний долг Российского государства, делает уязвимой реализуемую Минфином России стратегию государственного долга, что, в свою очередь, может серьезно подорвать финансовый суверенитет.
Поэтому для поддержания финансовой стабильности государства требуется не только законодательство, регулирующее вопросы публичных заимствований, и органы исполнительной власти, реализующие требования этих правовых норм, но и система действенного финансового контроля и аудита эффективности за состоянием и управлением государственного долга.
Современный этап развития Российского государства характеризуется постановкой масштабных общенациональных социально-экономических задач, решение которых должно осуществляться на основе качественных преобразований и повышения эффективности деятельности государства в различных сферах экономики. Основой формирования и исполнения бюджетов всех уровней должны стать четко заданные цели проводимой государством политики и ожидаемые результаты их достижения <2>. Целевой критерий должен быть присущ и деятельности государства в сфере привлечения займов и управления государственным долгом.
--------------------------------
<2> См. подробнее: Степашин С.В. Государственный аудит и экономика будущего. М., 2007; Рябухин С., Климантов С. Аудит эффективности государственного сектора экономики: Курс лекций. 2-е изд., доп. М., 2006; Смородинов В.В. Формирование системы аудита эффективности использования бюджетных средств: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Орел, 2006.

Начавшийся в России переход организации бюджетного процесса на принципы результативности использования бюджетных средств требует создания адекватных механизмов государственного финансового контроля, позволяющих определять степень достижения запланированных социально-экономических результатов <3>. Такие механизмы содержит аудит эффективности использования бюджетных средств, широко применяемый в государственном финансовом контроле зарубежных стран в течение последних десятилетий. Мировой опыт свидетельствует, что применение аудита эффективности оказывает существенное влияние на качество принятия и исполнения органами исполнительной власти решений в сфере управления государственными финансами, а также способствует повышению ответственности, прозрачности и подотчетности в их деятельности.
--------------------------------
<3> Нестеренко Т.Г. Бюджет-2010: выбор целей // Российская газета. 24.11.2009. N 222.

Несмотря на имеющиеся в тех или иных странах различия в формах осуществления этого контроля, сегодня сформировалась общепринятая концепция аудита эффективности, суть которой состоит в проведении анализа деятельности органов исполнительной власти и бюджетных организаций в целях определения экономичности, продуктивности и результативности использования ими бюджетных средств, полученных для выполнения возложенных функций, обязанностей или решения поставленных задач <4>.
--------------------------------
<4> См. подробнее: С.В. Степашин. О роли высших органов финансового контроля в разработке и использовании ключевых национальных показателей и развитии аудита эффективности в государствах - участниках СНГ // Бюллетень Счетной палаты Российской Федерации. 2008. N 9. С. 3 - 9.

Согласно п. 2.1 Стандарта финансового контроля СФК 104 "Проведение аудита эффективности использования государственных средств" <5> аудит эффективности представляет собой тип финансового контроля, осуществляемого посредством проведения контрольного мероприятия, целями которого является определение эффективности использования государственных средств, полученных проверяемыми организациями и учреждениями для достижения запланированных целей, решения поставленных социально-экономических задач и выполнения возложенных функций.
--------------------------------
<5> Утвержден решением коллегии Счетной палаты Российской Федерации от 09.06.2009.

Система аудита эффективности представляет собой оценку экономичности, результативности и действенности использования государственных ресурсов при выполнении органами исполнительной власти и получателями бюджетных средств поставленных перед ними задач.
Следует отметить, что в условиях действующего правового регулирования отношений в сфере государственного долга Минфином России осуществляется значительная работа по оптимизации управления государственным долгом: достигнуты цели долговой политики; созданы и внедрены процедуры и технологии бюджетного процесса, соответствующие международным стандартам; обеспечена долговая устойчивость; оптимизированы показатели структуры государственного долга; гарантирован статус государства как заемщика; развивается внутренний рынок государственных ценных бумаг; достигнута сбалансированность федерального бюджета при минимальной стоимости обслуживания государственного долга, выраженного в ценных бумагах.
В то же время в сфере правового регулирования процессов управления государственным долгом остаются нерешенные проблемы, ряд из которых явно высвечиваются в бюджетном законодательстве, а другие сокрыты либо вовсе не урегулированы правовыми нормами. Однако в силу особой политико-социальной значимости государственного долга весь комплекс проблемных вопросов требует незамедлительного и адекватного решения. К числу названных проблем относятся отдельные пробелы бюджетного законодательства, препятствующие осуществлению Счетной палатой РФ аудита эффективности состояния государственного долга и управления им.
Одной из основных проблем проведения аудита эффективности состояния государственного долга и управления им является отсутствие законодательно закрепленных целей осуществления государственных заимствований. Рассмотрим этот вопрос на примере управления государственным долгом, выраженным в ценных бумагах.
Основными документами, устанавливающими целевые ориентиры и задачи управления государственным долгом в Российской Федерации, являются ежегодно разрабатываемые Минфином России Основные направления долговой политики на (среднесрочную) трехлетнюю перспективу.
В отношении государственных ценных бумаг Основные цели и задачи долговой политики на среднесрочную перспективу не содержат конкретных целей и направлений использования привлекаемых заимствований, срочности и структуры обязательств, критериев оценки достижений целей и задач долговой политики. Это осложняет задачу определения принципов, на основании которых может быть проведена корректная оценка эффективности проведенных отдельных операций и управления государственным долгом, выраженным в ценных бумагах, в целом. Кроме того, отсутствие долговой политики государства на долгосрочную перспективу вносит определенный элемент неопределенности для участников рынка государственных ценных бумаг и потенциальных инвесторов и тем самым сдерживает развитие этого рынка.
В настоящее время эффективность операций с государственными ценными бумагами рассматривается Минфином России в основном с точки зрения необходимости исполнения бюджетных обязательств, а также достижения целей и выполнения задач Основных направлений долговой политики. При этом сам результат данных операций во многом обусловлен проводимой денежно-кредитной политикой, внутренней и внешней экономической конъюнктурой. В Основных направлениях долговой политики на 2008 - 2010 гг. есть положения о целесообразности определения критериев оценки эффективности управления государственным долгом, определения необходимости применения критериальных подходов к оценке эффективности проведения операций с государственными ценными бумагами при управлении государственным долгом в целом и оценке эффективности этого управления.
Необходимо учитывать, что система эффективного управления государственными финансами включает в себя также соответствующий механизм управления государственным долгом и, в частности, целевые ориентиры - показатели, позволяющие реально оценить эффективность такого управления, своевременно выявить возможные имеющиеся проблемы и выработать пути их решения.
Критерии оценки эффективности, как качественные и/или количественные характеристики некой "нормативной модели" организации деятельности проверяемого объекта по использованию государственных средств, показывают, что должно быть в проверяемой сфере и какие результаты являются свидетельством эффективного использования государственных средств. При этом количество критериев оценки эффективности и сочетание их количественных и качественных, относительных и динамических значений в каждом аудите эффективности могут быть различными в зависимости от особенностей проверяемой сферы использования государственных средств. Важно только, чтобы они были объективными и достаточными для формирования обоснованных заключений и выводов по результатам аудита эффективности в соответствии с поставленными целями <6>.
--------------------------------
<6> См. подробнее: Саунин А.Н. Аудит эффективности использования государственных средств: вопросы теории и практики. М., 2005. С. 116 - 129.

Необходимо отметить, что ежегодно с 2006 г. Основные направления долговой политики предусматривают необходимость определения критериев эффективности управления государственным долгом. Примечательно, что в Основных направлениях долговой политики на 2008 - 2010 гг. отражена целесообразность определения критериев оценки эффективности управления государственным долгом. Однако до настоящего времени целостная система оценки эффективности управления государственным долгом не сформирована и, как следствие, не закреплена на уровне нормативного правового акта.
Вместе с тем Минфином России в процессе регулирования, а Счетной палатой РФ в процессе контроля, используются принципы критериальной оценки эффективности операций с государственными ценными бумагами, применяются отдельные показатели, характеризующие достижение основных целей и задач долговой политики при проведении операций с государственными ценными бумагами.
Оценка эффективности операций с государственными ценными бумагами осуществляется с позиций достижения целей и выполнения задач Основных направлений долговой политики. Целевые значения по отдельным показателям отражаются в ежегодных докладах Минфина России о результатах и основных направлениях деятельности Министерства финансов Российской Федерации в части достижения цели "Оптимизация управления государственным долгом и финансовыми активами" <7>. Так, в ходе оценки достижения целей и выполнения задач основных направлений долговой политики и управления государственным долгом Минфин России использует такие показатели, как:
--------------------------------
<7> См. официальный сайт Министерства финансов Российской Федерации: URL: www.mf.gov.ru.

- государственный долг в процентах к ВВП;
- отношение объема ценных бумаг, номинированных в иностранной валюте, к объему государственного долга;
- доля государственных ценных бумаг в общем объеме государственного долга;
- доля государственных ценных бумаг, номинированных в валюте Российской Федерации, в объеме государственного долга;
- доля долгосрочных государственных ценных бумаг в общем объеме государственного внутреннего долга, выраженного в государственных ценных бумагах;
- капитализация торгуемой части государственных ценных бумаг, номинированных в валюте Российской Федерации;
- дюрация рыночного долга, выраженного в государственных ценных бумагах, номинированных в валюте Российской Федерации;
- изменение объема государственных ценных бумаг по номинальной стоимости;
- изменение объема торгуемых государственных ценных бумаг, номинированных в валюте Российской Федерации, по номинальной стоимости;
- доля торгуемой части государственного долга, выраженного в государственных ценных бумагах, в общем объеме государственного долга, выраженного в ценных бумагах, как показатель рыночной составляющей государственного долга;
- данные по количеству агентов на рынке государственных ценных бумаг;
- изменение объема специализированных государственных ценных бумаг, выпущенных для коллективных инвестиций (ГСО);
- доля расходов на обслуживание государственного долга, выраженного в государственных ценных бумагах, в расходах федерального бюджета.
Существующие в зарубежных странах модели проведения аудита эффективности управления государственным долгом отличаются в основном лишь характером постановки задач и акцентами на те или иные аспекты определения эффективности использования бюджетных средств (экономичность, продуктивность, результативность), а также составом объектов проверки, обусловленным особенностями национального законодательства в сфере кредитных отношений <8>.
--------------------------------
<8> См.: Князева Н.В. Зарубежный опыт и российская практика аудита. М., 2006; Government Auditing Standards. 1994 Revision. (Yellow book). United States General Accounting Office. June 1994.

В настоящее время во многих странах все больше внимания уделяется анализу результатов функционирования различных сфер общественного сектора, ответственность за которые возложена на соответствующие государственные органы, и определению совокупного эффекта использования бюджетных средств для общества.
Анализ зарубежного опыта деятельности высших органов финансового контроля показывает, что в настоящее время Минфином России не регламентируются и не используются показатели, характеризующие:
- риски конфликта интересов у агентов, а также степень концентрации (монополизации) рынка и причины их возникновения;
- долю государственных ценных бумаг, находящихся у нерезидентов, как показатель, способный влиять на долговую устойчивость;
- объем находящихся у нерезидентов государственных ценных бумаг, номинированных в национальной валюте, как показатель степени участия нерезидентов в развитии национального рынка ценных бумаг;
- степень оптимизации графика погашения государственных ценных бумаг;
- эффективность использования ценных бумаг с точки зрения обеспечения реальной сохранности средств пенсионных накоплений граждан, размещенных в государственные ценные бумаги.
Анализ применяемых в настоящее время показателей оценки эффективности управления государственным долгом при осуществлении долговой политики, а также оценки эффективности отдельных операций с ценными бумагами показывает, что состав применяемых в этих целях показателей не полон, эти показатели зачастую носят достаточно разобщенный и фрагментарный характер и поэтому не позволяют комплексно оценивать эффективность операций с государственными ценными бумагами как в целом, так и эффективность отдельных операций с государственными ценными бумагами в частности. При этом большинство показателей не имеет нормативных пороговых значений <9>.
--------------------------------
<9> См.: Горегляд С.П. Аналитическая записка по вопросу определения критериальных подходов к оценке эффективности операций Министерства финансов Российской Федерации с государственными ценными бумагами Российской Федерации // Бюллетень Счетной палаты. 2008. N 7.

Безусловно, создание исчерпывающей системы критериев оценки эффективности управления государственным долгом, выраженным в ценных бумагах, является крайне сложной задачей, что обусловлено нестабильностью правового регулирования отношений в сфере государственного долга, постоянно меняющимися условиями погашения государственных ценных бумаг, появлением новых видов государственных ценных бумаг, слабо прогнозируемой динамикой целей и приоритетов долговой политики и др. Названные обстоятельства отрицательно влияют на возможность выработки критериев эффективности управления государственным долгом и оптимальности операций с долговыми обязательствами. Как следствие, затрудняется работа Счетной палаты РФ по проведению аудита эффективности состояния государственного долга Российской Федерации.
В целях формирования критериальных подходов к оценке эффективности операций Минфина России с государственными ценными бумагами необходимо учитывать как положительные результаты проведения операций с государственными ценными бумагами, так и имеющие место определенные недостатки и проблемные вопросы. На наш взгляд, в основу критериев эффективности управления государственным долгом следует положить индикаторы, позволяющие достаточно полно оценить как результаты самих операций, так и выявить проблемные вопросы управления государственным долгом. Такими показателями, например, могут быть:
- оптимальность структуры портфеля долговых обязательств при выпуске долговых инструментов в части государственных ценных бумаг;
- доходность по государственным ценным бумагам, превышающая, как правило, уровень инфляции;
- эффективность от снятия ограничений на участие нерезидентов в операциях с государственными ценными бумагами, номинированными в национальной валюте. Следует отметить, что в случае неблагоприятной экономической конъюнктуры, участие нерезидентов в государственных кредитных правоотношениях может стать дестабилизирующим фактором в финансовой сфере, что повлечет необходимость оценки изменения объемов долговых обязательств перед нерезидентами;
- целесообразность наделения агентскими функциями организаций на рынке государственных ценных бумаг с целью предотвращения конфликта интересов <10>.
--------------------------------
<10> В настоящее время функции агента на рынке ГКО-ОФЗ осуществляет Банк России, что повышает оперативность координации действий Минфина России и Банка России при осуществлении мероприятий в рамках проведения долговой политики и денежно-кредитной политики. Вместе с тем при проведении Банком России операций с ГКО-ОФЗ возможно возникновение конфликта интересов вследствие наличия у Банка России собственного портфеля государственных ценных бумаг. Практически аналогичная ситуация может складываться и в отношении Внешэкономбанка, выполняющего агентские функции по государственным ценным бумагам, номинированным в иностранной валюте, и Сбербанка России - агента по ГСО и отдельным долговым обязательствам перед населением. Кроме того, следует учитывать, что государственные ценные бумаги используются Банком России и при проведении денежно-кредитной политики, что требует наличия соответствующих критериев эффективности данного использования с точки зрения его влияния на формирование государственного долга.

Безусловно, что предложенные индикаторы должны быть скорректированы и дополнены на основе совместной практической и экспертно-аналитической деятельности Счетной палаты РФ, Минфина России, Банка России и других органов государства, участвующих в правоотношениях в сфере государственного долга.
В настоящее время оперативное управление государственным долгом носит достаточно ограниченный характер и осуществляется в условиях отсутствия соответствующего нормативного правового акта, определяющего порядок, цели и задачи управления государственным долгом Российской Федерации. Необходимость правового установления такого порядка вытекает из содержания п. 5.3.14 Постановления Правительства РФ от 30.06.2004 N 329 "О Министерстве финансов Российской Федерации".
Актуальной проблемой долговой политики в условиях антикризисного управления бюджетными средствами является осуществление заимствований, соответствующих потребностям государства и учитывающих его ресурсные возможности. Представляется, что на современном этапе развития российской экономики существует необходимость перехода от заимствований на рынке государственных ценных бумаг, не имеющих целевого характера, к заимствованиям целевого назначения. Такими займами могут быть, например, займы рефинансирования долга, займы для обеспечения особо значимых социальных программ и т.п. Кроме того, в целях аудирования эффективности использования средств, полученных от размещения государственных ценных бумаг, а также выявления целесообразности самих заимствований, в бюджетном законодательстве следует закрепить цели долговой политики государства.
Таким образом, аудит эффективности состояния государственного долга и управления им, с одной стороны, является следствием закономерного процесса развития финансовой системы государства, а с другой - одним из факторов, способствующих ее реформированию в целях повышения эффективности управления государственными финансами.



Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Финансовое право, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.

"Горячие" документы:

ИА ГАРАНТ