ЮРИСПРУДЕНЦИЯ: МАГИСТЕРСКИЕ, ДИПЛОМНЫЕ, КУРСОВЫЕ
Консультационные услуги студентам
Консультационные услуги студентам
Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Финансовое право. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии
Вернуться к списку статей по юриспруденции
СЧЕТНАЯ ПАЛАТА ФРАНЦИИ: ДВЕСТИ ЛЕТ НЕЗАВИСИМОСТИ
Л.М. САМОЙЛОВА
Пятого ноября 2007 г. Счетная палата Франции в двухсотый раз отпраздновала свой день рождения. На торжественном заседании по этому поводу была воссоздана инаугурационная церемония первого заседания Палаты в 1807 г.
В действительности Счетная палата Франции еще старше, ее прототип появился более 750 лет назад и с тех пор находится в состоянии постоянной модернизации.
I. Важнейшие этапы развития института
В 1256 г. в одном из ордонансов Людовика IX Святого впервые упоминается комиссия, в которую административные чиновники Нормандии должны были представить свои финансовые отчеты. В 1303 г. при Филиппе IV в Париже образована Счетная палата (La Chambre des Comptes), в 1320 г. Филипп V издает ордонанс, согласно которому приоритетной задачей Счетной палаты становится контроль над государственными доходами. Доходы королевства поступали в государственные кассы на местах, где в соответствии с местными нуждами расходовались теми же сборщиками. Остаток денежных средств поступал в центральные кассы, за которые отвечали главные сборщики-бухгалтеры королевства. Их было четверо, и именно их действия контролировала Счетная палата.
В течение XV в. Счетная палата становится значительным учреждением, ее приоритетной задачей является контроль за сохранностью государственного имущества. Примерно в это же время во французском финансовом праве постепенно устанавливается принцип разделения распорядителей финансовых средств (лиц, принимающих решение о произведении расхода) и бухгалтеров (лиц, фактически осуществляющих выплату). Одно и то же лицо не может быть и распорядителем, и бухгалтером. Счетные палаты при этом контролируют только деятельность бухгалтеров.
В 1467 г. ордонансом Людовика XI устанавливаются основы несменяемости судей Счетной палаты: согласно этому документу место судьи Счетной палаты освобождается в случае смерти судьи, выхода в отставку по собственному желанию или в случае уличения его в должностном преступлении.
Кроме Счетной палаты г. Парижа существовало еще более десятка похожих учреждений, часть из них носила судебный характер, решая налоговые споры и споры, касающиеся государственного имущества, часть подчинялась крупным землевладельцам, контролируя доходы, которые приносило их владение. В сущности, данные институты, кроме названия, имели между собой мало общего. Их объединила только Великая Французская революция: Декретом от 17 сентября 1791 г. все ранее существовавшие счетные палаты упразднены.
Современная Счетная палата ведет свою летопись с 16 сентября 1807 г., когда был подписан закон о создании Счетного суда (La Cour des Comptes), именно так более точно переводится название нового института государственного финансового контроля, созданного Наполеоном <1>.
--------------------------------
<1> В русскоязычной литературе по отношению к названию данного учреждения перевод "Счетная палата" является устоявшимся, более того, аналогичный по функциям институт в РФ носит то же название. В силу этих причин далее используется термин "Счетная палата".
Счетная палата при Наполеоне - централизованное учреждение, целью создания которого было информирование императора о состоянии государственной отчетности. Палата выносила решения коллегиально в результате письменного состязательного процесса. Счетная палата рассматривала только счета, распорядители финансовых средств ей были неподконтрольны. Однако в косвенной форме ежегодный доклад императору содержал в себе и замечания в адрес распорядителей, и предложения о реформах.
С 1819 г. Ежегодный доклад Счетной палаты и иные документы, издаваемые Палатой, становятся гласными и передаются на рассмотрение парламента. В течение XIX в. постепенно изменялся состав Счетной палаты, увеличивалось количество ее членов. Основными функциями Счетной палаты являлись контроль над публичной отчетностью государства и содействие парламенту в осуществлении контроля над исполнением бюджета.
Законом от 25 сентября 1948 г. был создан Суд бюджетной дисциплины - ассоциированный орган при Счетной палате. Судом руководил первый председатель Счетной палаты. В его полномочия входил контроль порядка и законности управления публичными финансами. Это важнейшее нововведение, так как Суд бюджетной дисциплины стал контролировать действия и распорядителей, а не только бухгалтеров. Как правило, на рассмотрение Суда передавались нарушения, выявленные в ходе проверок Счетной палаты. С 1963 г. Суд бюджетной дисциплины трансформируется в Суд бюджетной и финансовой дисциплины.
На местном уровне Счетная палата проверяла счета и контролировала исполнение бюджетов наиболее крупных территориальных образований, проверку небольших коммун осуществляли местные органы власти. В 1982 г., в рамках проводимой политики децентрализации, Законом от 2 марта N 82 - 213 были созданы региональные счетные палаты. Решения, принятые региональной счетной палатой, могут быть обжалованы в Счетной палате Франции в порядке апелляции.
Новый этап модернизации Счетной палаты Франции начинается в начале XXI в. В ходе реформы государственных финансов 2001 г. на Счетную палату были возложены принципиально новые функции. Согласно ст. 58 п. 5 Органического закона о финансовых законах Счетная палата должна подтверждать достоверность представленной на ее рассмотрение отчетности. Подтверждение достоверности государственной отчетности подразумевает проверку трех аспектов: ее ведение в соответствии с существующими правилами, отсутствие намеренных фальсификаций и точность представленных показателей. Документ, подтверждающий достоверность государственной отчетности, направляется Счетной палатой в парламент в качестве приложения к проекту закона об исполнении бюджета. В первый раз такой документ должен был быть представлен Счетной палатой в отношении отчетности 2006 г. Законодательство Франции в ряде сфер еще не полностью соответствует новым требованиям отчетности. 27 мая 2007 г. Счетная палата выпустила положение о принятии акта, подтверждающего достоверность государственной отчетности "с 13 существенными оговорками".
II. Современная организация, функции и процедуры Счетной палаты
В настоящее время деятельность Палаты регулируется Кодексом финансовых судебных учреждений - сводом законодательных текстов, подвергшихся кодификации в 1994 г. Кодекс также регулирует деятельность региональных счетных палат и Суда бюджетной и финансовой дисциплины.
Во главе Счетной палаты стоит первый председатель. Он осуществляет общее руководство Счетной палатой, определяет годовой план ее деятельности и распределяет задачи между коллегиями. Первый председатель назначается постановлением Совета министров и является несменяемым, как и все должностные лица Палаты.
При Палате действует прокуратура во главе с генеральным прокурором, который также назначается Советом министров и осуществляет прокурорский надзор. Генеральный прокурор представляет в Счетной палате правительство и следит за правильностью исполнения законов в области правосудия. Генеральный прокурор следит за своевременным представлением государственной отчетности и может быть инициатором ряда процедур. Генеральный прокурор высказывает свое мнение по поводу докладов коллегий, передаваемых ему. По просьбе коллегий он обеспечивает реализацию последствий контроля: наблюдение за уплатой штрафов, передачу информации руководству контролируемого органа, обращение к уголовному правосудию. В задачи генерального прокурора входит направление и согласование деятельности правительственных комиссаров при региональных счетных палатах.
В своей работе генеральный прокурор опирается на первого генерального адвоката и двух генеральных адвокатов, которые выбираются из числа должностных лиц Палаты.
Счетная палата состоит из семи коллегий, между которыми распределяется ее компетенция. Во главе каждой коллегии стоит председатель, которому подчиняются около 40 должностных лиц, канцелярия и штат помощников.
Каждая коллегия Счетной палаты осуществляет контроль счетов и управления министерства, входящего в сферу ее деятельности, а также контроль бухгалтерской отчетности и управления общенациональными государственными учреждениями, различных организаций, входящих в систему этих министерств, и управления государственных предприятий соответствующей отрасли.
Контроль, требующий взаимодействия нескольких коллегий, проводится межколлегиальными органами.
Каждая коллегия состоит из несменяемых магистратов (судей), докладчиков и ассистентов. Магистраты подразделяются на советников-референтов, советников-мэтров и аудиторов. Также лица, занимавшие руководящие государственные должности или руководящие должности в контролируемых учреждениях, могут быть назначены на должность чрезвычайного советника-мэтра на срок пять лет. Докладчики суда имеют мандат на шесть лет, докладчики, работающие при Счетной палате неполный рабочий день, имеют возобновляемый мандат на два года. Ассистенты Счетной палаты - это служащие, содействующие осуществлению контроля и расследований Счетной палаты под руководством магистратов и докладчиков. Также Счетная палата привлекает на временной основе экспертов. Генеральный секретариат занимается управлением административными службами Палаты.
Каждый год первый председатель Палаты издает постановление, содержащее программу работы коллегий на следующий год. Она составляется на основе предложений председателей коллегий, исходя из намеченных среднесрочных направлений и приоритетов. Проведение проверки или расследования в рамках одной палаты поручается одному или нескольким докладчикам. Инспекционное расследование начинается с проверки счетов и подтверждающих документов, посылаемых в Счетную палату или оставляемых для проверки на местах. Проверяющий в письменном виде задает возникшие вопросы, ответы на них должны быть представлены в срок от нескольких дней до нескольких недель. Результаты проверки обсуждаются с руководителями контролируемых органов, учреждений и предприятий. Результаты расследований обобщаются в виде доклада, который представляется на рассмотрение советника и оппонента и подлежит коллегиальному рассмотрению Палатой. Докладчики Счетной палаты имеют очень широкий объем полномочий для проведения расследований. Все организации, подлежащие контролю Счетной палаты, представляют ей свою бухгалтерскую отчетность и сопутствующую документацию. Счетная палата уполномочена проводить проверку финансовой отчетности государственных органов и учреждений, государственных предприятий и организаций системы социального обеспечения в обязательном порядке. Она также может осуществлять проверку фирм, объединений или организаций, вне зависимости от их юридического статуса, в которых государство, органы местного самоуправления, а также организации, подлежащие проверке со стороны Счетной палаты, обладают контрольным пакетом акций, организаций с частноправовым статусом, пользующихся финансовой поддержкой государства, организаций, обращающихся за пожертвованиями к общественности, организаций, пользующихся финансовой поддержкой со стороны Европейского союза.
Докладчикам Счетной палаты должны быть представлены любые документы, имеющие отношение к финансовой отчетности. Подготовка решений Счетной палаты осуществляется на основе принципов состязательности и коллегиальности, чтобы избежать юридических и фактических ошибок.
Генеральная прокуратура Палаты следит за своевременным представлением бухгалтерами счетной документации и обеспечивает доведение до сведения соответствующих ведомств содержания постановлений Счетной палаты. Информирование бухгалтеров осуществляется генеральным секретарем Палаты. Прокуратура дает свое заключение в отношении общей организации работ Палаты и осуществляет надзор за их исполнением, принимая участие в деятельности различных комиссий и комитетов, создаваемых внутри Палаты. Генеральный прокурор по собственной инициативе направляет в Палату сведения об операциях с признаками ведения чужих дел без поручения, основываясь на информации административных органов. Таким образом, прокуратура осуществляет роль координатора между коллегиями Палаты, обеспечивая единообразие делопроизводства. И, наконец, она поддерживает отношения с различными ведомствами и государственными предприятиями. Это происходит либо по ее собственной инициативе (требование представления отчетности), либо по предложению самой Палаты.
Палата осуществляет контроль как над бухгалтерами, так и над распорядителями средств. Это позволяет исследователям разделить контроль Счетной палаты на контроль счетного исполнения и контроль административного исполнения бюджета <2>.
--------------------------------
<2> См.: Barilari A. Les controles financiers comptables, administratifs et juridictionnels des finances publiques. Paris: LGDJ, 2003. P. 110, 115.
Контролируя правильность ведения счетов государственными бухгалтерами, Счетная палата проверяет их соответствие действующим правилам ведения отчетности, анализирует представленные счета и подтверждающие документы, оценивает баланс счета. В результате бухгалтер признается освобожденным от обязательства или может быть признан должником. Счетная палата рассматривает не только счета, которые ведут государственные бухгалтеры, но и любой счет, участвующий в управлении государственными активами. Таким образом, в случае незаконного управления средствами нарушитель признается бухгалтером по факту управления и несет ту же личную имущественную ответственность, что и государственный бухгалтер.
Что касается контроля над распорядителями, в функции Счетной палаты входит проверка правильного использования средств. Счетная палата удостоверяется в этом как в ходе проверок бухгалтерской документации, так и в ходе прямых проверок управления. Если в случае такой проверки выявляются нарушения, расследование поручается Суду бюджетной и финансовой дисциплины. Первый председатель Палаты может представить министрам замечания по поводу их управления. Также он может обратиться к ним с помощью послания. Министрам передаются результаты расследований Счетной палаты по управлению предприятиями государственного сектора. Генеральный прокурор Палаты также вправе направлять государственным чиновникам сообщения. Счетная палата не только критикует, но может и выступить с предложениями к исполнительной власти с помощью вышеперечисленных документов. Все эти документы передаются финансовым комиссиям парламента в течение трех месяцев. Самые важные наблюдения Счетная палата включает в ежегодный отчет.
Счетная палата обязана предать гласности ряд документов, составляемых ею в результате проверок. В распоряжение парламента ею представляются:
- ежегодный публичный отчет, адресованный Президенту Республики. Представление этого документа парламенту проходит в торжественной форме в зале заседаний каждой из палат. Закон от 12 июля 2005 г. предусматривает возможность обсуждения этого отчета как в Национальном собрании, так и в Сенате;
- особые и тематические доклады Счетной палаты по результатам проведенных проверок, которые могут быть представлены также совместно с региональными счетными палатами.
Также в распоряжение парламента передаются следующие документы, не предаваемые гласности: отдельные доклады по ведению счетов и управлению предприятий государственного сектора, замечания Палаты в адрес министров по бюджетным вопросам.
Согласно требованиям Органического закона 2001 г., Счетной палатой также представляются: предварительный доклад, прилагаемый к докладу правительства о развитии государственной экономики и о направлениях государственных финансов; отчет об исполнении финансовых законов, включающий анализ исполнения по миссиям и программам; отчет, прилагаемый к проекту любого финансового закона, ратифицирующего постфактум передвижение средств с помощью административного решения.
Кроме того, Счетная палата должна оказывать содействие финансовым комиссиям парламента по запросу генеральных докладчиков и председателей комиссий.
В течение восьми месяцев Счетная палата должна представить ответ на любой запрос финансовых комиссий по поводу управления подконтрольными ей учреждениями.
Те же обязанности Счетная палата осуществляет и в отношении контроля над исполнением законов о финансировании социального обеспечения. Каждый год (начиная с 1996 г.) она разрабатывает доклад об их исполнении и передает его парламенту. Парламентские комиссии могут инициировать проведение Счетной палатой расследования по вопросам применения этих законов.
Члены Счетной палаты имеют право присутствовать на заседаниях парламентских миссии по оценке и контролю (с 1999 г.) и миссии по оценке и контролю финансирования социального обеспечения (с 2005 г.).
Деятельность Счетной палаты тесно связана с деятельностью так называемых ассоциированных организаций. Их деятельность является продолжением деятельности Палаты. Такими организациями считают:
- Суд бюджетной и финансовой дисциплины (занимается определением санкций в отношении административных работников);
- Совет по обязательным отчислениям (анализирует налоговые поступления государства и административно-территориальных единиц);
- Комитет по исследованию стоимости и качества предоставляемых государством услуг (рассматривает изменения в отношении функционирования государственных органов);
- Постоянная комиссия по контролю над организациями, ведающими переходом авторских прав.
Во главе первых трех организаций стоит первый председатель Счетной палаты, многие члены этих организаций являются должностными лицами Палаты.
Как для Счетной палаты, так и для Суда бюджетной и финансовой дисциплины кассационной инстанцией является Государственный совет, что позволяет нам считать данные органы органами административной юстиции.
III. Перспективы реформирования Счетной палаты Франции
На торжественном заседании по поводу двухсотлетия палаты Николя Саркози произнес речь, в которой предложил председателю Счетной палаты разработать проект реформы, необходимой данному институту. Подготовленный Филиппом Сеганом проект предусматривает изменение статуса региональных счетных палат. Предполагается, что двадцать две региональные палаты будут объединены под эгидой Счетной палаты.
Французский институт исследования органов управления и публичной политики <3> выступил с резкой критикой как проекта, подготовленного председателем, так и работы Палаты в целом, и предложил свой вариант реформы. Исследователи института считают, что реформы последних лет в области публичных финансов последовательно укрепляют позиции парламента в области финансового контроля и логичным их продолжением может стать такое изменение статуса Счетной палаты, которое обеспечило бы законодательной власти больший контроль над Счетной палатой. Модель, предлагаемая институтом, максимально близка к британскому варианту контрольно-ревизионного управления.
--------------------------------
<3> L'Ifrap (Institut francais pour la recherche sur les administrations et les politiques publiques).
В результате между председателем Палаты и президентом и вице-президентом института IFRAP завязалась полемика, трибуной для которой стали страницы газеты La Tribune <4>, а также дебаты на независимом телеканале BFM TV <5>.
--------------------------------
<4> URL: http://www.latribune.fr/opinions/20090210trib000341949/une-reforme-de-la-cour-des-comptes-au-service-de-la-reforme-de-letat.html; http://www.ifrap.org/Une-reforme-en-trompe-l-oeil-pour-la-Cour-des-comptes,1072.html
<5> URL: http://www.ifrap.org/Philippe-Seguin-repond-a-l-iFRAP-sur-son-enquete-Cour-des-comptes,0934.html
Председатель Палаты Филипп Сеган напомнил о том, что статус Счетной палаты как независимого органа, закрепленный в Конституции, является важнейшим принципом и залогом непредвзятого контроля.
Оппоненты сошлись только в одном: необходимо создать специальную парламентскую комиссию, отвечающую за эффективное взаимодействие Счетной палаты и Национальной Ассамблеи. Каждая сторона продолжает работу над своим проектом реформы.
Несомненно, что, для того чтобы эффективно работать на протяжении столетий, нужно быть открытым для критики и не бояться перемен. В настоящий момент необходимость реформирования Счетной палаты признают все, остается лишь набраться терпения и дождаться того момента, когда нелегкое и, будем надеяться, верное решение будет принято.
Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Финансовое право, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.
Навигация по сайту:
Контакты:
197839245
"Горячие" документы: