ЮРИСПРУДЕНЦИЯ: МАГИСТЕРСКИЕ, ДИПЛОМНЫЕ, КУРСОВЫЕ
Консультационные услуги студентам
Консультационные услуги студентам
Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Муниципальное право. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии
Вернуться к списку статей по юриспруденции
ОТДЕЛЬНЫЕ АСПЕКТЫ ОРГАНИЗАЦИОННЫХ ОСНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РАБОТАХ АКАДЕМИКА О.Е. КУТАФИНА
Е.С. ШУГРИНА
Шугрина Екатерина Сергеевна, профессор кафедры конституционного и муниципального права РФ МГЮА имени О.Е. Кутафина, доктор юридических наук.
В июне 2012 г. будет 75-летний юбилей со дня рождения академика О.Е. Кутафина. Олег Емельянович всегда позиционировал себя как специалист в области конституционного права, подчеркивал, что ему "интересно все, что связано с конституционным правом" <1>; к муниципальному праву относился по-отечески, занимался разработкой ряда вопросов, значимых для развития не только конституционного, но и муниципального права.
--------------------------------
<1> Наша задача - поддержать законность в стране (интервью с сопредседателем Ассоциации юристов России, ректором Московской государственной юридической академии О.Е. Кутафиным) // Юридический мир. 2006. N 12.
Вопросы местных органов власти оказались в поле зрения О.Е. Кутафина еще в советское время - в 1982 г. в соавторстве с К.Ф. Шереметом им была издана книга "Компетенция местных Советов". К современному пониманию местного самоуправления, организационным основам местного самоуправления Олег Емельянович возвращался неоднократно в различных работах <2>.
--------------------------------
<2> См., напр.: Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. М., 2006; Кутафин О.Е. Российская Федерация, ее субъекты и муниципальные образования как субъекты гражданского права // Журнал российского права. 2007. N 1; Кутафин О.Е. Российский конституционализм. М., 2008; Кутафин О.Е. Субъекты конституционного права Российской Федерации как юридические и приравненные к ним лица. М., 2007.
Исследуя конституционные нормы о местном самоуправления, О.Е. Кутафин неоднократно подчеркивал, что "в демократическом государстве организация и осуществление власти базируются на принципе разделения властей, который сочетается с принципом местного самоуправления. Этот принцип обеспечивает такую децентрализацию системы управления в Российской Федерации, которая делает данную систему наиболее пригодной к обеспечению интересов населения на местах с учетом исторических и иных местных традиций.
В годы советской власти понятие "местное самоуправление" длительное время решительно отвергалось как порождение теории и практики буржуазного муниципализма. Считалось, что функции каждого местного Совета, входящего в систему органов государственной власти страны, не исчерпываются решением местных вопросов, местных дел, а руководство местными делами каждый местный Совет сочетает с участием в решении общегосударственных задач, в формировании государственной воли народа.
В современных условиях местное самоуправление не только один из важнейших демократических принципов организации и осуществления власти. Это и право граждан различных административно-территориальных единиц управлять в рамках закона самостоятельно, а также в собственных интересах значительной частью общественных дел" <3>.
--------------------------------
<3> Кутафин О.Е. Российский конституционализм. М., 2008.
Исследуя соотношение государственной и муниципальной власти, О.Е. Кутафин подчеркивает, что "можно говорить о самостоятельности местного самоуправления в рамках его полномочий. Органы государственной власти создают правовые рамки для деятельности местного самоуправления, однако осуществлять его не вправе. Они обеспечивают государственный контроль за реализацией закрепленных в законодательстве прав физических и юридических лиц, а также защиту этих прав. Не являясь частью системы государственных органов, органы местного самоуправления, как и все местное самоуправление в целом, не только форма самоорганизации населения для решения своих задач. Это также форма осуществления публичной власти, власти народа. Вот почему деятельность органов местного самоуправления характеризуется такими свойственными органам государственной власти чертами, как наличие властных полномочий, обязательность принимаемых решений для всех физических, а также юридических лиц и организаций, находящихся на территории, в рамках которой действуют соответствующие органы местного самоуправления. Местное самоуправление создает условия для приближения власти к населению, для гибкой системы управления на местах, хорошо приспособленной к местным особенностям. Оно способствует развитию инициативы и самодеятельности граждан и, в конечном счете, развитию муниципальной демократии" <4>. Очевидно, что у муниципальной власти есть, с одной стороны, свойства, присущие государственной власти, а с другой - можно говорить и о наличии своих специфических качеств. Иными словами, анализ природы местной власти позволяет сделать вывод о том, что в ней одновременно сочетаются два начала: общественное и государственное.
--------------------------------
<4> Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России: Учебник. 3-е изд., перераб. и доп. М.: Юристъ, 2004.
Местное самоуправление осуществляется в разных организационных формах. "В своей совокупности эти формы образуют систему местного самоуправления в рамках соответствующих муниципальных образований, посредством которой обеспечивается решение вопросов местного значения, местной жизни" <5>. О.Е. Кутафин предлагает выделять три группы организационных форм. Первую группу форм составляют формы непосредственного осуществления местного самоуправления, вторую - органы и должностные лица; третью - формы участия населения в местном самоуправлении. Каждая группа форм исследуется в его работах довольно подробно. "Между всеми организационными формами местного самоуправления существует тесная организационно-правовая связь. Так, органы местного самоуправления - один из основных элементов системы местного самоуправления - избираются непосредственно населением или образуются представительным органом муниципального образования, формируемым населением муниципального образования" <6>.
--------------------------------
<5> Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. М., 2006. С. 138.
<6> Там же.
Термин "органы местного самоуправления" относится к числу конституционных. Он используется в ст. 3, 12, 15, 24, 32, 40, 46, 97, 130, 131, 132 Конституции РФ. Органы местного самоуправления - это органы местных самоуправляющихся территориальных сообществ, которыми они формируются и перед которыми они несут ответственность за надлежащее осуществление своих полномочий. Органам местного самоуправления принадлежит особое место в демократической системе управления обществом и государством. Это место определяется прежде всего тем, что наличие органов самоуправления обеспечивает такую систему децентрализации управления, которая делает эту систему управления более пригодной к обеспечению интересов населения на местах с учетом исторических и иных местных традиций. Однако органы местного самоуправления - это не только способ децентрализации управления, но и способ организации и осуществления власти на местах, который обеспечивает самостоятельное решение гражданами вопросов местной жизни, организационное обособление управления местными делами в системе управления обществом и государством <7>.
--------------------------------
<7> Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право РФ. М., 1997. С. 158.
В последующем под органом местного самоуправления О.Е. Кутафин стал понимать избираемый непосредственно населением и/или образованный представительным органом муниципального образования орган, наделенный собственными полномочиями по решению вопросов местного значения <8>. Этот подход в целом соответствует легальному определению, содержащемуся в двух Федеральных законах: "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации".
--------------------------------
<8> Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. М., 2006. С. 227.
Очевидно, что не любые структурные единицы или должностные лица, участвующие в решении вопросов местного значения, можно считать органами местного самоуправления. Например, депутатская комиссия, отраслевой департамент, управление и другие подобные структуры, как правило, не имеют статуса "орган местного самоуправления". Более того, полномочия таких структур являются производными от полномочий органов местного самоуправления и устанавливаются не уставами муниципальных образований, а в иных нормативных актах (например, в положениях об этих структурах). В практике муниципалитетов были случаи, когда документы и решения, подписанные, например, руководителем комитета по управлению муниципальным имуществом, созданного и действующего как подразделение местной администрации, были признаны судом не имеющими юридической силы из-за отсутствия статуса органа местного самоуправления у данного комитета.
Этот, казалось бы, теоретический вопрос имеет вполне конкретное практическое значение и довольно регулярно исследуется в правоприменительной практике. Так, при рассмотрении конкретных дел в судебных заседаниях исследовался вопрос: является ли органом местного самоуправления финансовый отдел администрации или его руководитель, отдел здравоохранения и комитет по управлению имуществом, управление муниципальной собственностью, МУП "Дирекция единого заказчика", муниципальное управление жилищно-коммунальным хозяйством администрации города.
К признакам органа местного самоуправления можно отнести следующие:
- орган сформирован путем избрания населением на муниципальных выборах, либо избрания депутатами из своего состава (для главы муниципального образования), либо образования представительным органом;
- орган наделен собственными полномочиями по решению вопросов местного значения;
- не предусмотрено, что формирование органа, назначение его должностных лиц происходит органами и (или) должностными лицами органов государственной власти, а также отсутствует подчинение органам государственной власти, их должностным лицам;
- орган указан в уставе муниципального образования как входящий в структуру органов местного самоуправления;
- в уставе муниципального образования определены наименования органа, порядок его формирования, собственная компетенция, подотчетность, подконтрольность и другие вопросы организации и деятельности органа, позволяющие ему принимать самостоятельные решения в рамках своей компетенции и участвовать тем самым в решении вопросов местного значения.
Современное понимание структуры органов местного самоуправления раскрыто в Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". В ч. 1 ст. 34 Закона предусмотрено, что структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Иными словами, законодатель предлагает выделять обязательные органы местного самоуправления и факультативные, наличие которых зависит от усмотрения населения муниципального образования.
Анализ действующего законодательства показывает, что право населения на самостоятельное определение структуры органов местного самоуправления может быть реализовано:
- непосредственно при определении структуры органов местного самоуправления;
- опосредованно, при участии в принятии устава муниципального образования.
В обоих случаях речь идет об использовании соответствующих предусмотренных законом форм (референдум, сходы, публичные слушания и пр.). Анализ складывающейся правоприменительной практики показывает, что все названные формы реализации права на самостоятельное определение структуры органов местного самоуправления используются. Однако на практике иногда возникают и курьезные ситуации.
Конституционный Суд РФ в своем Постановлении от 24 января 1997 г. N 1-П указал, что наиболее адекватной формой учета мнения населения по смыслу ст. 130 (ч. 2) Конституции РФ является референдум.
В соответствии со ст. 12 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав граждан и прав на участие в референдуме граждан Российской Федерации" на местный референдум могут быть вынесены только вопросы местного значения. Термин "вопросы местного значения" раскрывается в Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Перечень вопросов местного значения (а именно по этим вопросам можно проводить местный референдум) содержится в ст. 14, 15, 16 названного Закона, и там ничего не говорится о структуре органов местного самоуправления. Вместе с тем в иных статьях данного Закона содержится указание на возможность/необходимость проведения местного референдума по вопросу определения структуры органов местного самоуправления во вновь образованных муниципальных образованиях (ч. 5 ст. 34).
Поэтому, когда в г. Кирове жители попытались вынести на референдум вопрос о структуре органов местного самоуправления, им было отказано. Правоприменитель (речь идет не только о решении избирательной комиссии, но и судов) формально применил норму закона, указав, что в ст. 16 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" такого вопроса местного значения не предусмотрено. Очевидно, что это решение не бесспорно. И уж тем более странно в свете исследования конституционных норм. Так, в ст. 131 Конституции РФ прямо говорится о том, что структуру органов местного самоуправления население определяет самостоятельно. Анализ правоприменительной практики показывает, что местные референдумы по вопросу, связанному со структурой органов местного самоуправления, довольно активно назначаются и проводятся как во вновь образованных муниципальных образованиях, так и в "старых" муниципальных образованиях.
В завершение можно привести слова О.Е. Кутафина о том, что развитие местного самоуправления в Российской Федерации является одним из ключевых направлений государственного строительства и становления гражданского общества. Поэтому вопросы эффективной организации местного самоуправления, социально-экономического развития территорий должны стать приоритетными как для общества, так и для государства и рассматриваться в тесной взаимосвязи с политическим и экономическим развитием страны. При этом вопросы реализации местного самоуправления должны быть направлены на человека, улучшение его уровня жизни и благосостояния" <9>.
--------------------------------
<9> Кутафин О.Е. Российский конституционализм. М., 2008.
Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Муниципальное право, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.
Навигация по сайту:
Контакты:
197839245
"Горячие" документы: