Характеристика методов публичного регулирования общественных отношений в муниципальном праве. Статьи по предмету Муниципальное право

Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Муниципальное право. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии

ЗАКАЗАТЬ

Вернуться к списку статей по юриспруденции

ХАРАКТЕРИСТИКА МЕТОДОВ ПУБЛИЧНОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ОБЩЕСТВЕННЫХ ОТНОШЕНИЙ В МУНИЦИПАЛЬНОМ ПРАВЕ

Р.М. УСМАНОВА

Усманова Резида Минияровна, декан юридического факультета, заведующая кафедрой конституционного и муниципального права Стерлитамакского филиала ГОУ ВПО "БашГУ", кандидат юридических наук, доцент.

Своеобразие муниципального права выражается в том, что отношения в системе местного самоуправления регулируются комплексом публично-правовых норм: нормами, изданными государством, и нормами, изданными органами местного самоуправления и непосредственно населением. Констатируя тот факт, что муниципальное право - комплексная отрасль права, мы можем говорить о методах муниципально-правового регулирования и методах государственно-правового регулирования, которые в совокупности образуют методы публичного регулирования общественных отношений.
Научные исследования, посвященные изучению этой категории, к сожалению, не сложились в стройное учение. Представления о сущности метода правового регулирования трансформировались от понимания его в узком смысле, как отдельного способа воздействия, до комплексного восприятия метода как совокупности способов, приемов и средств влияния на поведение людей.
Не углубляясь в исследование категории метода правового регулирования, отметим лишь то, что видение метода правового регулирования как комплексного системного правового явления представляется нам совершенно справедливым и логичным, поскольку управление системой сложнейших связей и явлений, составляющих предмет правового регулирования, может осуществить только вся совокупность способов, средств и приемов, действующих во взаимосвязи.
Исходя из этого, под методом регулирования можно понимать совокупность приемов и средств воздействия муниципального права на общественные отношения в системе местного самоуправления.
Муниципальное право как публичная отрасль права имеет свой предмет. Но имеет ли оно свой метод правового регулирования?
В юридической литературе ведется спор относительно наличия или отсутствия отраслевых методов правового регулирования.
Так, например, А.М. Витченко рассматривает метод правового регулирования в двух аспектах. Он выделяет основной метод, присущий всей системе права, и отраслевой метод <1>. Такой же точки зрения придерживается и В.Ф. Яковлев, который различает общеправовой и отраслевой методы правового регулирования <2>.
--------------------------------
<1> См.: Витченко А.М. Метод правового регулирования социалистических общественных отношений. Саратов, 1974. С. 52 - 60.
<2> См.: Яковлев В.Ф. Гражданско-правовой метод регулирования общественных отношений: Учебное пособие. Свердловск, 1972. С. 11.

В настоящее время также имеются аналогичные высказывания. К примеру, И.В. Рукавишникова пишет: "Говоря о методах правового регулирования общественных отношений, необходимо различать исходные, первичные, идеальные методы правового регулирования и отраслевые методы, возникшие на базе первых и реализовавшиеся в конкретных отраслях" <3>. В этом же ключе высказываются М.И. Байтин и Д.Е. Петров <4>, а также В.С. Нерсесянц <5>.
--------------------------------
<3> Рукавишникова И.В. Методы правового регулирования общественных отношений (на примере финансового права). М., 2002. С. 33.
<4> Байтин М.И., Петров Д.Е. Метод регулирования в системе права: виды и структура // Журнал российского права. 2006. N 2. С. 18 - 25.
<5> Нерсесянц В.С. Общая теория права и государства: Учебник для юридических вузов и факультетов. М., 1999.

Сторонники концепции отраслевых методов регулирования считают, что каждая отрасль права имеет свой предмет и метод правового регулирования. При этом предмет и метод правового регулирования рассматриваются в качестве критериев, позволяющих выделить соответствующие отрасли права и отграничить их друг от друга.
Другие, напротив, считают, что существует единый метод правового регулирования и нет отраслевых методов. "...Один и тот же метод характеризует несколько отраслей права", - пишут Ю.А. Дмитриев и И.В. Мухачев <6>. По мнению А.Б. Пешкова, нет особого метода в каждой отрасли права, а есть единый правовой метод, своеобразно проявляющийся при регулировании той или иной отрасли <7>. Те, кто не придает самостоятельного значения методу правового регулирования, единственным критерием разграничения отраслей права считают только предмет правового регулирования. При этом метод правового регулирования рассматривается ими не как признак отрасли права, а как свойство всей системы права в целом.
--------------------------------
<6> Дмитриев Ю.А., Мухачев И.В. Понятие, предмет и метод конституционного права Российской Федерации - от исторических истоков к современности. М., 1998. С. 49.
<7> Пешков А.Б. Проблемы административно-правового метода регулирования советских общественных отношений. Иркутск, 1974. С. 39.

Верной считаем позицию С.А. Авакьяна, который различает общие методы правового регулирования, характерные для права в целом, и особенности их проявления в соответствующей отрасли права <8>.
--------------------------------
<8> См.: Авакьян С.А. Конституционное право России. Т. 1. С. 65.

Стремление к детальному регулированию, к предписанию конкретного поведения участников общественных отношений отличает императивный подход. Стремление к регулированию лишь основных линий поведения, предоставление значительной свободы участникам общественных отношений, отказ от тщательной и детальной регламентации свойственны диспозитивному подходу. В чистом виде эти подходы практически не встречаются. Мы всегда имеем дело с синтезом императивного и диспозитивного регулирования <9>. Соответственно, нет никаких особенностей в методах регулирования той или иной отрасли права. Имеется лишь преобладание того или иного метода в отдельно взятой отрасли. Отсюда в муниципальном праве нет своих методов, а имеется особенность сочетания императивного метода с диспозитивным. На это указывают ряд авторов учебников по муниципальному праву, в частности В.И. Васильев <10>, Н.С. Бондарь <11>, Н.В. Постовой <12>.
--------------------------------
<9> Лившиц Р.З. Теория права: Учебник. М.: Издательство "БЕК", 1994. С. 96.
<10> Васильев В.И. Муниципальное право России: Учебник. М.: Юстицинформ; Омега-Л, 2010. С. 23.
<11> Муниципальное право Российской Федерации / Под ред. Н.С. Бондаря. М., 2002. С. 28.
<12> Постовой Н.В., Таболин В.В., Черногор Н.Н. Муниципальное право России: Учебник. 2-е изд., перераб. и доп. М.: ИД "Юриспруденция", 2011. С. 7.

Специфика метода публично-правового регулирования определяется способами правового регулирования, которые выступают в качестве его частей. Несмотря на определенный разброс мнений относительно способов правового регулирования, представители различных направлений единодушны в вопросе об основных способах правового регулирования - дозволении, предписании и запрете.
Нормативное свойство дозволения заключается в том, что правовая норма предоставляет своим адресатам возможность самостоятельно определить вариант своего дальнейшего поведения, что может выражаться в совершении каких-либо юридически значимых действий либо воздержании от их совершения. При этом правовое дозволение может разрешать не только выбор поведения, но и выбор форм, способов и иных условий дальнейшего регулирования поведения субъектов, своеобразного саморегулирования.
Правовая норма может дозволить субъекту:
1) выбрать из предложенных государством или правотворческим субъектом местного самоуправления вариантов действий (бездействия). Решениями органов местного самоуправления могут устанавливаться дозволения в отношении различных субъектов. Например, на основании решения Совета депутатов муниципального образования Подпорожский муниципальный район Ленинградской области от 26.05.2009 N 318 "Об утверждении Положения о порядке и условиях приватизации муниципального имущества муниципального образования "Подпорожский муниципальный район" можно разрешить оплату приобретаемого покупателем муниципального имущества либо единовременно, либо в рассрочку;
2) самостоятельно регулировать свое будущее поведение (уставом, договором и т.д.). Так, нормой ст. 17 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее по тексту - Федеральный закон N 131-ФЗ) разрешается Уставом муниципального образования закрепить положение о привлечении граждан к выполнению на добровольной основе социально значимых для поселения и городского округа работ (в том числе дежурств) в целях решения вопросов местного значения поселений и городских округов. Органы местного самоуправления могут заключать договор с органами территориального общественного самоуправления и закреплять в нем условия по благоустройству территории и осуществлению иной хозяйственной деятельности;
3) добиться реализации своего правового интереса любым не запрещенным законодателем способом, т.е. поступить так, как субъект сочтет нужным. Так, в соответствии со ст. 51 Федерального закона N 131-ФЗ органы местного самоуправления вправе передавать муниципальное имущество во временное или в постоянное пользование физическим и юридическим лицам, органам государственной власти Российской Федерации (органам государственной власти субъекта Российской Федерации) и органам местного самоуправления иных муниципальных образований, отчуждать, совершать иные сделки в соответствии с федеральными законами. В данном случае государство разрешает органам местного самоуправления по своему усмотрению владеть, пользоваться и распоряжаться муниципальным имуществом.
Как видно из этих примеров, дозволения дают простор, возможность для "собственного", преимущественно по усмотрению, по интересу, поведения участников общественных отношений. С юридической стороны они выражаются в субъективных правах на собственное активное поведение. Чаще всего они формулируются в виде управомочивающих норм.
В позитивных обязываниях, являющихся одним из средств правового регулирования, выражена преимущественно его активно-действенная, принудительно-обязывающая сторона. Этот способ правового регулирования с юридической стороны выражается в возложении на лиц юридических обязанностей активного содержания. К примеру, п. 3 ст. 7 Федерального закона N 131-ФЗ закрепляет обязательность исполнения муниципальных правовых актов, принятых органами местного самоуправления, на всей территории муниципального образования. Данная норма содержит предписание (позитивное обязывание) всем жителям и организациям муниципального образования подчиняться муниципальным правовым актам.
По мнению Т.С. Масловской, с самого начала возникновения муниципального права неизменно присутствует обширный пласт позитивных обязываний. Муниципальное право без позитивных обязанностей существовать не может, так как они характерны для деятельности властвующих субъектов <13>. Так, Постановлением муниципального совета муниципального образования муниципального округа N 72 от 17.06.1999 N 14-т Санкт-Петербурга "Об организации торговли и оказании платных услуг на территории МО N 72" <14> органы местного самоуправления установили правила для юридических и физических лиц, закрепляя за ними определенные обязанности.
--------------------------------
<13> Масловская Т.С. Актуальные проблемы муниципального права: Монография. М.: Компания Спутник+, 2002. С. 12.
<14> Муниципальное обозрение. Спецвыпуск. Июль. 1999.

Третий способ - запрет, т.е. возложение обязанности воздержаться от определенных действий. Юридическое запрещение - это необходимое, важное юридическое средство обеспечения организованности общественных отношений, охраны прав и законных интересов граждан, общественных объединений, всего общества. С регулятивной стороны они выражаются в юридических обязанностях пассивного содержания, т.е. в обязанностях воздержаться от совершения действий известного рода. Для них характерна принципиальная однозначность, императивная категоричность, непререкаемость, обеспечение действенными юридическими механизмами <15>.
--------------------------------
<15> Масловская Т.С. Указ. соч. С. 13.

Нормы-запреты обычно бывают прямо выражены при помощи слов "запрещается", "запрещено", "не допускается" и т.д. В Федеральном законе N 131-ФЗ упоминается о запретах, и в основном они адресованы специальным субъектам или рассчитаны на определенные правоотношения. Подобных запретов в системе муниципально-правового регулирования немного. Тем не менее органы местного самоуправления также используют данный метод. Так, в Постановлении муниципального совета муниципального образования муниципального округа N 72 Санкт-Петербурга от 17.06.1999 N 14-т в п. 2.9 и 2.10 содержатся запреты для юридических лиц и предпринимателей. В случае нарушения запретов лица, осуществляющие торговлю на территории муниципального образования N 72, несут ответственность в соответствии с Гражданским кодексом РФ, Законом РФ "О защите прав потребителей".
Как верно отмечает Ю.А. Горбуль, "варианты сочетаний используемых способов и соответствующих им правовых средств различаются в зависимости от вида муниципально-правовых отношений - публично-правового или частноправового характера и от субъектов, являющихся их участниками. Применительно к органам местного самоуправления и муниципальным служащим при осуществлении ими властных полномочий (отношения публично-правового характера) целесообразны такие первичные способы правового регулирования, как обязывания и запреты. Это позволит гарантировать соблюдение прав и свобод человека и гражданина во взаимоотношениях с чиновниками, осуществляющими функции публичного управления. По отношению же к населению муниципальных образований и отдельным гражданам должно преобладать именно дозволение, поскольку действие такого способа правового регулирования в большей степени соответствует сути правового регулирования, которая, как уже отмечалось, состоит в предоставлении права (прав и свобод). Что же касается частноправовых отношений, то, в силу особенностей общественных отношений данной сферы, в ней традиционно доминирующее значение также имеют дозволения, причем безотносительно того, к кому они обращены - к отдельным индивидам - жителям" <16>.
--------------------------------
<16> Горбуль Ю.А. Муниципальное правовое регулирование: вопросы теории и практики: Дис. ... к.ю.н. Красноярск, 2008. С. 68.

Кроме основных, первичных способов правового регулирования некоторые исследователи выделяют также дополнительные, вторичные способы: рекомендации и поощрение. Однако, как отмечает В.Д. Сорокин, рекомендации представляют собой синтез дозволения и предписания (обязывания) <17>. Тем не менее для муниципального права, регулирующего автономную сферу общественных отношений, характерен метод рекомендаций органам местного самоуправления со стороны органов государственной власти. Рекомендации в адрес органов местного самоуправления содержатся в указах Президента РФ, постановлениях Правительства РФ, а также в актах органов государственной власти субъектов Федерации.
--------------------------------
<17> См.: Сорокин В.Д. Метод правового регулирования. С. 107.

В свою очередь, органы местного самоуправления также могут использовать способ рекомендаций в своих собственных актах. Например, Постановлением администрации городского округа Дубна Московской области от 06.04.2010 N 46-ПГ утверждены Методические рекомендации по реализации решений о выборе и изменений способов управления многоквартирным домом (МКД) <18>. В них говорится, что рекомендации носят информационно-разъяснительный характер и предназначены для практического применения собственниками помещений многоквартирных домов (МКД), управляющими организациями (УК - управляющая компания), товариществами собственников жилья (ТСЖ), жилищными кооперативами (ЖК) и другими участниками правоотношений, возникающих при реализации принятого общим собранием собственников помещений МКД решения о выборе или изменении способа управления домом.
--------------------------------
<18> Вести Дубны. N 14. 15.04.2010.

Таким образом, особенность муниципального права заключается в том, что, в отличие от других отраслей права, где преобладает тот или иной метод (в административном императивный способ преобладает, в гражданском - диспозитивный), в муниципальном праве налицо специфическое сочетание этих методов: доминирование императивного метода (как публичной отрасли права) и активное использование диспозитивного метода (связь с частным правом). Так, по мнению О.В. Марченко, отличительной чертой метода муниципально-правового регулирования является "преобладание позитивных обязываний и запретов при активном использовании дозволений" <19>. А.Н. Костюков, напротив, считает, что муниципальное право основано на сочетании двух способов правового регулирования - обязывания и дозволения с преобладанием первого и активным использованием последнего. По его мнению, запрет используется значительно реже <20>. Мы не согласны с этим, так как запрет может быть отнесен и к приемам диспозитивного регулирования. При запрете, как и при дозволении, участники общественных отношений свободны поступить так, как считают нужным. При запрете эта свобода поведения начинается за пределами конкретного запрета; при дозволении свобода поведения вообще не ограничивается.
--------------------------------
<19> Марченко О.В. Метод муниципально-правового регулирования общественных отношений: Автореф. дис. ... к.ю.н. Екатеринбург, 2004. С. 6.
<20> Костюков А. Муниципальное право как отрасль российского права: предмет, режимы, конструкции, система: Дис. ... д.ю.н. Екатеринбург, 2003. С. 198.

При этом диспозитивный способ правового регулирования используется в отрасли муниципального права гораздо более активно, чем в иных публично-правовых отраслях. Дело в том, что в муниципальном праве широко применяются как публично-правовые, так и частноправовые договоры, причем не только при осуществлении органами местного самоуправления хозяйственной деятельности. Например, Постановлением Правительства Ленинградской области от 20.03.2006 N 72 "Об утверждении Методических рекомендаций по исполнению муниципальными образованиями Ленинградской области полномочий в сфере культуры" <21> закреплена возможность заключения соглашений между органами местного самоуправления городского, сельского поселения и учреждением культуры - межпоселенческой библиотекой муниципального района, в состав которого входит поселение, о передаче администрации городского, сельского поселения вопросов создания условий для организации доступа и обеспечения жителей поселения услугами библиотеки.
--------------------------------
<21> Вестник Правительства Ленинградской области. N 17. 15.05.2006.

В муниципальном праве используется также метод гарантий. На его использование указывают О.Е. Кутафин и В.И. Фадеев. По их мнению, особенность гарантирующего правового воздействия состоит в том, что государство, признавая местное самоуправление, взяло на себя обязанность обеспечить не только судебную защиту от нарушения прав местного самоуправления, но и его организационную, финансовую и экономическую самостоятельность <22>.
--------------------------------
<22> Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. М., 1997. С. 12.

Метод гарантий может присутствовать и на местном уровне. Так, органы местного самоуправления, определяя правовые, экономические, организационные основы территориального общественного самоуправления населения, гарантируют его осуществление в своем муниципальном образовании. Например, решением Совета депутатов городского округа Краснознаменск Московской области от 11.12.2009 N 154/14 утвержден Порядок организации и осуществления территориального общественного самоуправления в городском округе Краснознаменск Московской области <23>. В п. 2.4 данного решения закреплено, что органы местного самоуправления не могут препятствовать осуществлению ТОС гражданами, если эта деятельность не противоречит законодательству РФ, Московской области, Уставу городского округа и настоящему Порядку. В п. 5.3 содержится следующая норма, устанавливающая гарантию деятельности ТОС: "Органы ТОС вправе вносить в органы местного самоуправления городского округа Краснознаменск проекты муниципальных правовых актов, подлежащие обязательному рассмотрению этими органами и должностными лицами местного самоуправления, к компетенции которых отнесено принятие указанных актов". Могут быть и иные нормы, но самое главное, что органы местного самоуправления оказывают содействие органам ТОС в осуществлении права на территориальное общественное самоуправление и создают необходимые условия для становления и развития системы территориального общественного самоуправления.
--------------------------------
<23> Новости Краснознаменска. N 48. 17.12.2009.

Среди методов муниципального регулирования в учебнике по муниципальному праву под редакцией С.А. Авакьяна, наряду с вышеназванными нами, названы метод автономии, метод комплексного сочетания материального и процессуального начал, который используется и в конституционном праве. Нет деления на материальное муниципальное право и процессуальное муниципальное право. Разумеется, самостоятельное регулирование вопросов материального права, так же как и процессуального права, допустимо. Могут быть и такие процедурно-процессуальные документы, как регламенты (прежде всего представительных органов муниципальных образований). Но зачастую материальные и процессуальные нормы содержатся в одних и тех же источниках муниципального права, применяются в переплетении и взаимосвязи <24>.
--------------------------------
<24> Муниципальное право России: Учебник / Отв. ред. С.А. Авакьян. М.: Проспект, 2009. С. 15 - 16.

Метод автономии выражается в "допуске государством большего объема местного правотворчества" <25>. Конституция РФ закрепляет самостоятельность местного самоуправления, и в этих условиях законодатель "должен оставить "нишу" для нормотворчества местного самоуправления <26>. Дело в том, что автономия предполагает самостоятельность местного самоуправления, и одним из проявлений этой самостоятельности выступает собственное муниципально-правовое регулирование. Органы местного самоуправления имеют возможность собственного нормотворчества в случаях: во-первых, когда государственная регламентация отсутствует полностью и нет никакой необходимости в ее существовании; во-вторых, по вопросам, которые урегулированы нормами права в самом общем виде и требуется их местная юридическая конкретизация; в-третьих, законодательство не в состоянии охватить все многообразие местных особенностей, поэтому нормотворчество органов местного самоуправления неизбежно, иногда оно просто предусматривается законодательством <27>.
--------------------------------
<25> Там же. С. 15.
<26> Там же.
<27> См.: Таболин В.В., Корнев А.В. Муниципальное городское право. Правовые и организационные основы деятельности органов местного самоуправления. М.: Формула права, 2000. С. 156.

С методом автономии связан метод саморегулирования.
В общей теории права проблеме саморегулирования уже уделялось определенное внимание <28>. По мнению А.С. Шабурова, при саморегулировании субъект и объект регулирования совпадают <29>. Ф.Н. Фаткуллин считал, что любая деятельность уполномоченных на то органов и должностных лиц по решению конкретных юридических вопросов на основе действующих норм права, принятие индивидуально-правовых предписаний (решений) по таким вопросам могут рассматриваться как индивидуально-правовое регулирование. При отсутствии названных признаков речь должна идти либо о других видах государственной деятельности, либо о сложных формах саморегуляции, сопряженных со взаимным согласованием тех или иных моментов упорядочиваемого общественного отношения непосредственно его участниками <30>. Выделяются им соответствующие правоприменительное индивидуальное правовое регулирование и саморегулирование.
--------------------------------
<28> Панин И.В. Принципы взаимодействия институтов государственного регулирования и саморегулирования // Юридические науки. 2004. 6. С. 58 - 62; Шарифуллин В.Р. Правовое регулирование и саморегулирование: некоторые вопросы теории // Сборник аспирантских научных работ юридического факультета КГУ. Казань, 2005. С. 555 - 559; Салин П.Б. Некоторые аспекты политико-правовой природы саморегулирования // Юридические науки. 2006. N 3(19). С. 26 - 29; Соколова О.С. Правовые основы саморегулирования // Юрист. 2008. N 4. С. 6 - 10; Минникес И.А. Индивидуальное правовое регулирование: теоретико-правовой анализ: Дис. ... д.ю.н. Екатеринбург, 2009. 312 с. и др.
<29> Шабуров А.С. О соотношении автономного и индивидуального правового регулирования // Сборник аспирантских работ: Мат-лы ежегод. аспирант. конф. Свердловск, 1974. Вып. 17. С. 40.
<30> Фаткуллин Ф.Н. Проблемы теории государства и права. С. 295 - 296.

Заслуживает внимания позиция, высказанная Т.В. Кашаниной <31>. По ее мнению, в зависимости от того, кому из субъектов предоставляется право определять параметры деятельности, можно выделить три разновидности децентрализации в праве:
--------------------------------
<31> Кашанина Т.В. Индивидуальное регулирование в правовой сфере // Советское государство и право. 1992. N 1. С. 122.

1) децентрализация на уровне государственных органов (республиканское, местное регулирование);
2) децентрализация на уровне коллективов организаций (локальное регулирование);
3) децентрализация на уровне индивидов (индивидуальное регулирование, или саморегулирование).
Такой подход представляет несомненный интерес, но в то же время нельзя ставить знак равенства между индивидуальным регулированием и саморегулированием и рассматривать местное самоуправление в отрыве от саморегулирования.
Суть децентрализации в правовом регулировании емко выражена И.А. Покровским при описании приемов регулирования в сфере частного (гражданского) права. "Здесь, - пишет он, - государственная власть принципиально воздерживается от непосредственного и властного регулирования отношений; здесь она не ставит себя мысленно в положение единственного определяющего центра, а, напротив, предоставляет такое регулирование множеству иных маленьких центров, которые мыслятся как некоторые самостоятельные социальные единицы, как субъекты прав. Такими субъектами прав в большинстве случаев являются отдельные индивиды - люди, но, сверх того, и различные искусственные образования - корпорации или учреждения, так называемые лица юридические. Все эти маленькие центры предполагаются носителями собственной воли и собственной инициативы, и именно им предоставляется регулирование взаимных отношений между собой. Государство не определяет этих отношений от себя и принудительно, а лишь занимает позицию органа, охраняющего то, что будет определено другими" <32>.
--------------------------------
<32> Покровский И.А. Основные проблемы гражданского права. 3-е изд., стереотип. М.: Статут, 2001. С. 39.

Из современных исследований в этой области следует отметить позицию А.Д. Корецкого, который отмечает, что "в механизме правового регулирования есть элементы, не связанные напрямую с государственной волей, вследствие чего он представляет из себя цельную, в достаточной степени автономную и саморегулирующуюся систему, способную упорядочивать общественные отношения в соответствии с нормами права "напрямую", минуя аппарат государства" <33>.
--------------------------------
<33> Корецкий А.Д. Теоретико-правовые основы учения о договоре. СПб.: Юридический центр "Пресс", 2001. С. 7.

Таким образом, мы видим, что саморегулирование проявляется в возможности решения на уровне субъекта права вопросов деятельности самого субъекта. Функция саморегулирования - направлять и контролировать свои собственные действия в соответствии с намеченной целью. Саморегулирование есть в деятельности различных субъектов: на уровне государства (например, саморегулирование деятельности органов государственной власти путем принятия регламентов собственной работы), на уровне местного самоуправления, на уровне общественных организаций и иных юридических лиц (например, принятие уставов), на индивидуальном уровне в виде саморегуляции.
В местном самоуправлении саморегулирование - это самостоятельное, в рамках закона определение на муниципальном уровне субъектами местного самоуправления своих прав, обязанностей и ответственности, без вмешательства органов государства. Саморегулирование в системе местного самоуправления нельзя отождествлять с муниципально-правовым регулированием, оно может быть рассмотрено как его часть. Ранее нами было отмечено, что муниципально-правовое регулирование - это регулирование отношений в системе местного самоуправления нормами, изданными органами и должностными лицами местного самоуправления, а также населением. Эти нормы обладают юридической силой на всей территории муниципального образования, и они могут быть изданы как по вопросам местного значения, как по решению переданных государственных полномочий, так и по организации муниципальной власти. Отсюда адресатами могут быть различные субъекты <34>. При саморегулировании субъекты сами регулируют собственное поведение посредством норм, т.е. в одном лице соединяется субъект правотворчества и реализации. Обязательным условием саморегулирования является свобода волеизъявления субъекта либо согласование волеизъявлений.
--------------------------------
<34> См.: Усманова Р.М. Муниципально-правовое регулирование: предмет и объекты // Конституционное и муниципальное право. 2011. N 12. С. 53.

Саморегулирование существует не изолированно от государственно-правового регулирования.
Во-первых, саморегулирование действует в рамках государственного регулирования, имеет поднормативный характер, т.е. осуществляется на основе нормативных государственных регуляторов. Государство определяет, в каких случаях и сферах субъекты местного самоуправления вправе собственными актами регулировать отношения в системе местного самоуправления. Органы местного самоуправления вправе издавать собственные акты по вопросам местного значения, организации муниципальной власти, а также акты в интересах населения, если это необходимо с учетом местных традиций и особенностей.
Во-вторых, в случае самостоятельного действия государство осуществляет контроль над актами местного самоуправления.
В-третьих, государство определяет границы саморегулирования. Так, например, в уставах муниципальных образований могут содержаться нормы о привлечении граждан к выполнению на добровольной основе социально значимых для поселения и городского округа работ (в том числе дежурств). Границы регулирования этой возможности уставами определяются следующим: а) допускается привлечение только к тем работам, которые предусмотрены п. 7.1 - 9, 15 и 19 ч. 1 ст. 14 Федерального закона N 131-ФЗ и п. 7.1 - 11, 20 и 25 ч. 1 ст. 16 Федерального закона N 131-ФЗ; б) к выполнению социально значимых работ могут привлекаться совершеннолетние трудоспособные жители поселений и городских округов в свободное от основной работы или учебы время на безвозмездной основе не более чем один раз в три месяца. При этом продолжительность социально значимых работ не может составлять более четырех часов подряд.
В-четвертых, для решения вопросов местного значения возможно сорегулирование или "совместное применение методов государственного регулирования и саморегулирования. К таковым можно отнести: а) долгосрочные договоры о сотрудничестве; б) участие в целевых комплексных программах; в) выполнение заказов для государственных и муниципальных нужд; в) совместные проекты..." <35>.
--------------------------------
<35> Там же. С. 92.

Саморегулирование в системе местного самоуправления может быть как нормативным, так и индивидуальным. Нормативное саморегулирование выражается в наличии собственных актов самоуправления. Так, Ю.А. Тихомиров к числу признаков норм - актов самоуправления относит следующие: а) самообязательство, когда совпадает круг лиц, принимающих и исполняющих решение; б) добровольность и заинтересованность в принятии и реализации решения; в) коллегиальная основа; г) формирование и выражение общей воли на основе согласования публичных и частных интересов; д) самоответственность. Далее он пишет: "Есть две группы самоуправленческих актов. Одни имеют предварительно-ориентирующий характер и предопределяют содержание будущего правового акта. Вторые обладают самостоятельной юридической силой наряду с другими источниками права, ибо им присуща "императивность общности" <36>. К первой группе актов относятся акты, принятые в порядке правотворческой инициативы, принятые на референдуме и сходах. Их обязательность гарантируется законом, и они входят в общую систему регулирования. Другой разновидностью являются "общественные акты... принимаемые населением муниципальных образований непосредственно или органами местного самоуправления и должностными лицами. Эти акты обязательны к исполнению и обеспечены мерами ответственности. Причем условием их легальности служат требования соблюдения конституции и законов, иных нормативных правовых актов" <37>.
--------------------------------
<36> Тихомиров Ю.А. Право и самоуправление // Журнал российского права. 2005. N 9. С. 89.
<37> Там же.

При этом в этих нормах могут содержаться различные способы регулирования: дозволения, запреты и позитивные обязывания. По сути, мы имеем дело с такими же способами, как в методах правового регулирования отношений в системе местного самоуправления.
Индивидуальное саморегулирование, в свою очередь, включает в себя автономное регулирование и договорное регулирование. Автономное индивидуальное правовое регулирование осуществляется путем совершения правомерных действий независимо от волеизъявления других лиц (например, осуществление права органами местного самоуправления путем выдачи разрешений). Договорное регулирование характеризуется тем, что органы местного самоуправления и другие участники сами определяют варианты поведения посредством заключения договоров (в имущественной сфере) и соглашений (в публичной сфере).
Анализ взглядов теоретиков, ученых в области муниципального права позволил нам раскрыть особенность методов публично-правового регулирования отношений в системе местного самоуправления.
Метод публично-правового регулирования характеризуется комплексностью, что соответствует комплексному предмету муниципального права. Ряд ученых полагает, что муниципальное право, будучи комплексной отраслью права, заимствует методы, используемые в различных отраслях <38>.
--------------------------------
<38> Шугрина Е.С. Муниципальное право: Учебное пособие. Новосибирск: Изд-во Новосиб. ун-та, 1995. С. 6; Князев С.Д., Хрусталев Е.Н. Российское муниципальное право: Учебное пособие. Владивосток: Изд-во Дальневост. ун-та, 1997. С. 9.

Однако муниципальное право, являясь комплексной отраслью права, заимствует нормы профилирующих отраслей, но не методы. Как отмечает В.И. Фадеев, "особенность многих норм муниципального права состоит в том, что они одновременно выступают и в качестве норм основных отраслей права, и в то же время принадлежат к муниципальному праву" <39>, чем, собственно, и обусловлен комплексный характер муниципального права как отрасли права. Вопросы организации осуществления власти на местном уровне традиционно регулируются нормами государственного и административного права; кроме того, в содержание муниципального права входят отдельные нормы бюджетного, финансового, экологического, земельного и других отраслей права, которые также определяют полномочия местного самоуправления в различных сферах местной жизни.
--------------------------------
<39> Фадеев В.И. Муниципальное право России. М.: Юрист, 1994. С. 9.

Вместе с тем для характеристики метода публично-правового регулирования существенным является то обстоятельство, что формирование муниципального права осуществляется не только путем интеграции правовых норм других отраслей права, но и путем развития "собственного муниципального законодательства" <40>. Значительная часть муниципально-правовых институтов (например, территориальные основы местного самоуправления, формы осуществления местного самоуправления) складывается из собственных правовых норм, не относящихся к другим отраслям права. Таким образом, многие нормы и институты муниципального права имеют самостоятельное значение, собственную нормативную правовую базу и поэтому не связаны напрямую с нормами других отраслей.
--------------------------------
<40> Проблемы преподавания конституционного и муниципального права / Под ред. С.А. Авакьяна. М.: Изд-во МГУ, 1999. С. 135.

Методы публично-правового регулирования представляют собой сочетание метода государственно-правового регулирования и метода муниципально-правового регулирования.
Соответственно, регулирование отношений в системе местного самоуправления осуществляется от имени государства и от имени населения посредством государственных актов и собственных муниципально-правовых актов. Однако в системе местного самоуправления можно увидеть и договорное регулирование отношений, в ограниченных пределах. Договоры и соглашения между муниципальными образованиями заключаются в рамках Федерального закона N 131-ФЗ и правовых актов представительных органов.
В литературе по муниципальному праву не рассматриваются методы публично-правового регулирования. Они отождествляются с методом муниципально-правового регулирования. Однако необходимо различать предмет муниципального права и предмет муниципально-правового регулирования.
На методы публично-правового регулирования влияние оказывают три уровня норм права. Рассматриваемое сочетание уровней правового регулирования - многоаспектное явление, которое представляет собой не только одну из основных черт метода публично-правового регулирования, но и, во-первых, разграничение правотворческой компетенции в сфере местного самоуправления; во-вторых, отражение в отрасли муниципального права принципа федерализма; и, в-третьих, особенность системы источников муниципального права.
Среди особенностей методов муниципально-правового регулирования как части метода публичного регулирования общественных отношений различается и метод определения статусов <41>. Это обусловлено тем, что в нормах, как государственно-правовых, так и муниципально-правовых, содержатся основы правового статуса муниципального образования, органов местного самоуправления и их должностных лиц. Соответственно, различными способами регулируется компетенция этих субъектов.
--------------------------------
<41> Муниципальное право России. С. 15.

При регулировании компетенции в системе местного самоуправления используется комбинированный способ, "когда установление перечня разрешаемых субъектом вопросов сочетается с формулой "Решает иные вопросы, отнесенные к его ведению законами, актами Президента РФ и Правительства РФ" <42>. Также может иметь место такой способ, как жесткость либо альтернативность. Императивный способ закрепления компетенции означает полное регулирование предметов ведения и особенно полномочий в жесткой форме. Точность их формулирования сочетается с предписаниями "решает", "утверждает", "обязан" и т.п. Мягкий способ регулирования допускает действия и решения субъекта компетенции по методу выбора альтернатив - "вправе", "может", "осуществляет" <43>. Мягкий способ регулирования устанавливает вопросы местного значения муниципального образования в ст. 14, 15, 16 Федерального закона N 131-ФЗ. Императивность заключена в вопросах определения компетенции органов местного самоуправления (ст. 35 Федерального закона N 131-ФЗ определяет исключительную компетенцию представительного органа, ст. 36 - главы муниципального образования).
--------------------------------
<42> Тихомиров Ю.А. Теория компетенции. М., 2005. С. 97.
<43> Там же. С. 99.

В уставах муниципального образования мы можем увидеть проявление данных способов.
Особенностью метода в муниципальном праве следует назвать и установление свойственного этой отрасли вида ответственности - муниципально-правовой ответственности <44>. Санкции могут быть установлены Федеральным законом N 131-ФЗ, уставами муниципальных образований и другими нормативными актами.
--------------------------------
<44> Муниципальное право России: Учебник / Отв. ред. С.А. Авакьян. С. 16.

Методы государственно-правового воздействия и методы муниципально-правового воздействия как методы публично-правового воздействия представляют собой совокупность способов, которые сочетаются в различных комбинациях в зависимости от различных условий. Модификации дозволений, обязываний и запретов в рамках метода различаются в зависимости от органа, издающего соответствующие нормы, органа, их применяющего, от субъекта, которому они адресованы, от области отношений, на регулирование которой они направлены, и содержания этих отношений, а также в зависимости от пространственного и временного признаков.
Изложенное позволяет дать следующее определение рассматриваемому правовому явлению. Методы публично-правового регулирования общественных отношений в местном самоуправлении - это система методов государственно-правового регулирования и муниципально-правового регулирования, которые выражаются в совокупности приемов и средств воздействия муниципального права на общественные отношения в системе местного самоуправления, при этом имеет место преобладание позитивных обязываний и запретов при активном использовании дозволений, а также наличие на муниципальном уровне методов комплексного сочетания материального и процессуального начал, саморегулирования, автономии, определения статусов и установления муниципально-правовой ответственности.

Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Муниципальное право, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.

ИА ГАРАНТ