Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Административное право. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии
Вернуться к списку статей по юриспруденции
ОРГАНИЗАЦИЯ РАБОТЫ ГОРОДСКОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В ПОРЕФОРМЕННЫЙ ПЕРИОД И АДМИНИСТРАТИВНЫЙ НАДЗОР (ПО МАТЕРИАЛАМ МОСКОВСКОГО ГУБЕРНСКОГО ПО ГОРОДСКИМ ДЕЛАМ ПРИСУТСТВИЯ)
П.В. ГАЛКИН
В соответствии с Городовым положением 1870 г. административный надзор за деятельностью всесословного общественного управления возлагался не только на губернатора, но и на вновь создаваемый орган - губернское по городским делам присутствие. В его состав, помимо губернатора, входили: вице-губернатор, управляющий казенной палатой, прокурор окружного суда, председатель мирового съезда, а также председатель губернской земской управы и городской голова губернского города. При этом двойственность положения губернатора заключалась в том, что, осуществляя функции председателя присутствия, он в то же время выступал в качестве самостоятельной фигуры в деле надзора за правильностью и законностью распоряжений органов городского самоуправления. Учитывая эту особенность статуса губернаторов, Министерство внутренних дел уже через два года после издания Городового положения дало разъяснения по поводу возникшего дуализма. В предложениях министра, в частности, говорилось, что губернаторы в случае выявления незаконных постановлений городских органов самоуправления должны передавать их на обсуждение губернского присутствия. При этом им рекомендовалось не заявлять протестов, потому что коллегиальным решением губернского присутствия они могли быть признаны "совершенно излишними по существу дела", и тогда губернатору пришлось бы "отказаться от первоначального в таком протесте заключения, что едва ли было бы удобно" <1>. В первые три года с начала работы Московского губернского по городским делам присутствия губернаторы соблюдали данную рекомендацию министерства, но затем определение "протесты губернатора" прочно вошло в практику административного надзора.
--------------------------------
<1> Мыш М.И. Городовое положение с относящимися к нему узаконениями, судебными и правительственными разъяснениями. 9-е изд., испр. и доп. СПб., 1890. С. 351.
Законодательные новации Городового положения получили наиболее объективную оценку в работах профессора Н.К. Ренненкампфа, который подчеркивал неоднозначность соотношения властных полномочий начальника губернии и присутствия: "...создание губернского присутствия хотя и ослабляет личную власть губернатора, но вместе с тем усиливает степень губернаторского надзора: опираясь на присутствие, губернатор может действовать решительнее и несет ответственность более слабую" <2>. Кроме того, Н.К. Ренненкампф высказывал ряд опасений в отношении того, что субъекты административного надзора, учитывая их высокий государственный статус, могут проявлять склонность к превышению своих полномочий. Однако результаты правоприменительной практики в Московской губернии, которые являются предметом нашего анализа, не подтвердили этих опасений.
--------------------------------
<2> Ренненкампф Н.К. Публичные лекции о новом городовом положении. СПб., 1871. С. 98.
В фондах Центрального исторического архива г. Москвы сохранились журналы Московского губернского по городским делам присутствия за весь период его деятельности - с 1871 по 1892 г. Всего за 22 года в нем было рассмотрено более тысячи дел, из них 392 - по протестам губернаторов, остальные - по жалобам частных лиц и представителей городского самоуправления (269 и 103 соответственно), а также по обращениям государственных и сословных учреждений (73) и др. Данная статья посвящена главному направлению губернаторского надзора - проблемам, связанным с организацией работы городского общественного управления. На них приходилось каждое пятое обращение губернатора в присутствие, а всего в архивных материалах выявлено 72 таких дела.
Значительная часть губернаторских протестов была направлена против процедурных нарушений, допускавшихся городскими думами при принятии решений. Таких, как рассмотрение гласными отчетов управы под председательством городского головы, хотя по закону при обсуждении подобных вопросов им следовало передавать председательство в Думе одному из гласных. В рамках административного надзора неоднократно были выявлены попытки расширения компетенции общественного самоуправления по отношению к местной полиции. К примеру, в 1878 г. губернатор П.П. Дурново опротестовал два постановления Звенигородской Думы: в первом из них содержалось поручение полицейскому надзирателю провести дознание по делу о невыплате горожанами денег за пастьбу скота, а во втором - давалось распоряжение провести дознание относительно лиц, содержащихся в камерах, располагавшихся во дворе пожарной команды. В обоих случаях члены губернского по городским делам присутствия согласились с губернатором в том, что представители самоуправления превысили свою компетенцию, и постановления были отменены. Однако в 1886 г. губернатору В.С. Перфильеву пришлось опротестовывать очередное постановление Звенигородской Думы, в котором содержалось требование к полиции о передаче общественному управлению имущества двоих мещан для погашения их недоимок по городскому сбору <3>.
--------------------------------
<3> Центральный исторический архив г. Москвы (далее - ЦИАМ). Ф. 1642. Оп. 1. Д. 8. Л. 23 - 24, 107 - 107 об.; Д. 16. Л. 336 об. - 337.
Проявившееся в данных эпизодах стремление органов самоуправления к расширению собственной компетенции как особая проблема была сформулировано в трудах профессора Н.К. Ренненкампфа задолго до его появления на практике. В числе недостатков Городового положения он указывал на отсутствие у городских учреждений исполнительной власти: "Новое Городовое положение, - подчеркивал он, - определяя отношение полиции к городскому управлению, нам кажется, упустило из виду, что полиция и городское благоустройство составляют нераздельные силы, и что невозможно с успехом строить, украшать, содержать чистоту, порядок, и не иметь средств за исполнением предпринимаемых мер" <4>. Тем не менее расширять права местного самоуправления в этой сфере правительство не считало возможным, и в рамках действующего законодательства все попытки расширения компетенции, предпринимавшиеся городскими думами, последовательно пресекались.
--------------------------------
<4> Ренненкампф Н.К. Новое Городовое положение в его практическом применении: Публ. лекция, чит. 22 дек. 1873 г. Киев, 1874. С. 5.
Еще одним способом расширения пределов власти городских учреждений стало создание дополнительных коллегиальных структур. В Городовом положении предусматривалось, что "...для ближайшего заведования отдельными отраслями городского хозяйства и общественного управления дума может по представлению городской управы учреждать особые исполнительные комиссии, временные или постоянные, составляемые из нескольких лиц по назначению думы" (ст. 73) <5>. При этом такого рода комиссии должны были состоять под председательством одного из членов городской управы (ст. 75). Любые попытки выйти за рамки, указанные в законе, последовательно опротестовывались губернатором. Так, в 1876 г. Воскресенская городская Дума для составления справочных базарных цен решила учредить особую должность "альгермана", но, поскольку это не было предусмотрено в законе, присутствие отменило постановление <6>. На рубеже 1880 - 1890-х гг. попытки создания дополнительных органов городского самоуправления становятся более частыми. В 1888 г. Павлопосадская Дума приняла решение об учреждении особой комиссии "для ведения всех дел, касающихся интересов городского общества по наделению землей под поселение и выгон" <7>. А в 1890 г. сразу в трех уездных городах были приняты постановления об организации дополнительных коллегиальных структур. К примеру, в г. Дмитрове гласные выступили за создание городского санитарного совета, в который с правом решающего голоса предлагалось включить членов земской управы, а с правом совещательного голоса - земских врачей. При рассмотрении этой инициативы члены присутствия пришли к выводу, что уездный врач в обязательном порядке должен иметь право голоса в проектируемом совете, и на этом основании отменили постановление городской Думы. В том же году гласные Серпуховской Думы попытались организовать комитет для сбора пожертвований погорельцам, но присутствие отменило постановление, посчитав, что это было бы возможно только при подаче особого ходатайства в вышестоящие инстанции. И наконец, в Сергиевом Посаде для проверки торговли и промыслов было избрано несколько лиц и один из гласных городской Думы, но присутствие, указав, что председательство в подобных комиссиях должно быть возложено на члена управы, отменило и это постановление <8>.
--------------------------------
<5> Мыш М.И. Указ. соч. С. 113 - 114.
<6> ЦИАМ. Ф. 1642. Оп. 1. Д. 6. Л. 22.
<7> Там же. Д. 16. Л. 44 - 46 об.
<8> Там же. Д. 19. Л. 127 - 130; 168 - 168 об.; 172 - 174.
В целом нормы Городового положения, регулировавшие порядок создания исполнительных комиссий при городских думах, оказались достаточно полными для обеспечения эффективного административного надзора. На протяжении двух десятилетий деятельности городских присутствий сенатские дополнения и министерские разъяснения к закону были минимальны и касались в основном сбора и обобщения справочных цен на строительные материалы и работы <9>.
--------------------------------
<9> Мыш М.И. Указ. соч. С. 107 - 112.
Отдельным направлением в протестах губернаторов стали дела по привлечению к ответственности должностных лиц общественного самоуправления. Когда дело возникло по инициативе губернатора, присутствие могло исполнять все функции, предоставлявшиеся ему как учреждению, возбуждающему преследование по должностному преступлению: истребовать от обвиняемого объяснения, производить предварительное их обсуждение, рассматривать заключения прокурора о дальнейшем направлении дела и, при несогласии с заключением, возбуждать производство о пререкании. В случае принятия присутствием решения о предании виновных суду об этом следовало сообщить городской Думе, за которой сохранялось право обжалования данного постановления в Сенате. Если гласные соглашались с определением присутствия, дело через прокурора окружного суда передавалось судебному следователю. Заключение, основанное на материалах предварительного следствия, затем также через прокурора возвращалось в губернское присутствие, и от него зависело - разрешить дело административным порядком или сделать распоряжение о предании обвиняемого суду <10>.
--------------------------------
<10> Там же. С. 372 - 374.
Первый протест губернатор на привлечение к ответственности должностного лица последовал в 1874 г. на постановление Воскресенской городской Думы, в котором объявлялся выговор члену городской управы за неаккуратное ведение дел, что противоречило нормам законодательства, поскольку подобное решение относилось исключительно к компетенции суда. Через год воскресенские гласные допустили новый просчет, приняв постановление о необходимости предания суду члена управы В.С. Кухтина "за несоблюдение городских интересов" (претензия касалась неправильного ведения счетоводства и хранения денежных средств), но при этом за принятие постановления высказалось 12 гласных из 23 присутствовавших, а по закону требовалось 2/3 голосов <11>. И наконец, в 1877 г. губернатором было оспорено еще одно постановление Воскресенской Думы, обязывавшее В.С. Кухтина внести в городскую кассу недостачу в размере 757 руб. Как и в первом случае, здесь нарушался закон, допускавший подобные действия только на основании решения суда. Во всех вышеперечисленных случаях городские гласные продемонстрировали недостаточное знание действовавшего законодательства в части привлечения к ответственности должностных лиц.
--------------------------------
<11> ЦИАМ. Ф. 1642. Оп. 1. Д. 4. Л. 211 об. - 212 об.; Д. 6. Л. 176 - 178.
Другая линия обращений губернатора в присутствие связана с попытками привлечения к ответственности подольского городского головы Ф.С. Добротворского, который на протяжении нескольких лет неоднократно нарушал сроки представления документов (журналов Думы, избирательных списков, смет). Однако, несмотря на настойчивые попытки губернатора привлечь его к ответственности, ни одно обращение присутствия в Сенат не было удовлетворено из-за нарушения порядка проведения предварительного следствия, а именно: либо присутствие не получало с городского головы объяснений, либо не сообщало о своих решениях городской Думе <12>.
--------------------------------
<12> Там же. Д. 6. Л. 207 об.- 209, 254 - 255; Д. 7. Л. 113 об. - 115 об.
В г. Богородске процесс по привлечению к ответственности городского головы также сопровождался разного рода казусами. Сначала в 1881 г. губернатор В.С. Перфильев опротестовал постановление городской Думы по данному вопросу, так как оно было принято открытым голосованием. Затем в 1883 г. городской голова Памфилов предложил на обсуждение Думы вопрос о "порицании против привлечения его к ответственности", и, хотя никакого постановления принято не было, губернатор заявил протест по факту самого вынесения вопроса на рассмотрение городской Думы, а присутствие согласилось с законностью этой претензии. В 1886 г. губернатором В.С. Перфильевым были направлены в присутствие два незаконных постановления Богородской Думы, касавшиеся привлечения к ответственности членов городской управы, и в обоих случаях постановления были отменены из-за того, что при обсуждении вопроса в зале присутствовали бывшие члены управы <13>.
--------------------------------
<13> Там же. Д. 11. Л. 82 - 83 об.; Д. 13. Л. 79 об. - 80; Д. 16. Л. 182 об. - 187; 385 об. - 387 об.
Последними в этой череде губернаторских протестов стали дела об ответственности исполнявшего обязанности коломенского городского головы Н.И. Зимина, которые рассматривались присутствием в 1891 г. Один протест со стороны губернатора кн. В.М. Голицына поступил на его неправильные действия в отношении созыва городской Думы прежнего созыва из-за того, что на выборы были поданы жалобы частных лиц, и возникло опасение их отмены. В результате присутствие отменило все постановления нелегитимной городской Думы, принятые на этом заседании <14>. Другое дело касалось нарушений, допущенных Зиминым при сдаче подряда на поставку продовольствия в городскую больницу. По данному протесту губернатора присутствие определило "истребовать объяснений", которые и были получены в январе следующего года. Из них следовало, что Н.И. Зимин осуществлял поставки продовольствия в больницу потому, что больше не нашлось никого желающих поучаствовать в торгах, а поскольку больница управлялась особым комитетом и не являлась частью городского хозяйства, члены присутствия не усмотрели в этих действиях "поводов к возбуждению против него уголовного преследования" <15>.
--------------------------------
<14> Там же. Д. 29. Л. 46 об. - 49.
<15> Там же. Д. 30. Л. 25 об. - 27 об.
Как видим, большинство протестов губернаторов по поводу привлечения к ответственности должностных лиц касались нарушения процедуры рассмотрения дел на заседаниях городских дум, а значит, либо являлись следствием недостаточного знания действовавшего законодательства, либо представляли собой умышленные действия самих служащих, которые были заинтересованы в решении вопроса в свою пользу.
В целом приведенные факты позволяют сделать вывод о том, что административный надзор, осуществлявшийся губернатором, позволял эффективно пресекать нарушения закона, допускавшиеся органами самоуправления. Исключение составляют лишь тяжбы с городскими головами, которые более подробно будут рассмотрены ниже. Несмотря на столь обширный и достаточно разнородный материал, представленный по административному надзору, не нужно забывать, что в абсолютных цифрах в среднем в год приходилось немногим более трех нарушений в масштабах целой губернии, где насчитывалось 12 уездных городов, 2 посада и заштатный город Воскресенск. Такой объем выявленных губернатором нарушений действующего законодательства, на наш взгляд, свидетельствует о недостаточной правовой культуре должностных лиц общественного управления. Ведь большинство протестов следовало в отношении вопросов, не вызывавших ни малейших сомнений и не требовавших какой-либо трактовки сложных аспектов законодательства. Одной из главных причин этих нарушений, по-видимому, являлась относительно частая смена должностных лиц, ведь обновление состава управ происходило каждые три года и определенное количество "ошибок" со стороны "новичков" было вполне возможно. Очевидно, что нельзя сбрасывать со счетов и возможность умышленного принятия городскими думами постановлений с нарушением закона. В таком случае единственное, на что могли рассчитывать деятели городского самоуправления, это невнимательность губернатора к тем или иным постановлениям. Однако выявить такие постановления, ускользнувшие из поля зрения губернаторов, не представляется возможным.
Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Административное право, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.