Навигация по сайту:

• Главная
• Условия и порядок оказания услуг
• Цены и порядок оплаты
• Способы оплаты
• Гарантии
• ЗАКАЗАТЬ

Контакты:

Свяжитесь с нами:

ICQ: 197839245
e-mail: justicemaker@yandex.ru

Генезис развития органов прокуратуры и следствия в Российской Федерации. Статьи по предмету Прокурорский надзор

Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Прокурорский надзор. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии

Вернуться к списку статей по юриспруденции

ГЕНЕЗИС РАЗВИТИЯ ОРГАНОВ ПРОКУРАТУРЫ И СЛЕДСТВИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Л.В. МЕХТИХАНОВА, А.В. РОМАНЕНКО

Мехтиханова Л.В., магистрант кафедры судебной власти и организации правосудия факультета права НИУ "Высшая школа экономики".

Романенко А.В., магистрант кафедры судебной власти и организации правосудия факультета права НИУ "Высшая школа экономики".

В системе органов государственной власти Российской Федерации прокуратура занимает свое конституционное место, выполняя функции одного из элементов системы сдержек и противовесов института разделения властей, способствует согласованному функционированию всех ветвей власти. Со временем менялись место и роль прокуратуры, ее деятельность наполнялась новым содержанием, изменялись функции прокурорского надзора. Реформирование и развитие прокуратуры в настоящее время должны осуществляться в соответствии с принципами современного государственного устройства, политической и международно-правовой ориентации. Это требует от органов прокуратуры отказа от изживших себя форм работы, поиска и применения эффективных методов прокурорского надзора.
В России органы, специально предназначенные для контроля и надзора за соблюдением законов, впервые создал Петр I <1>. Вначале это был институт фискалов, затем - прокуратура. Обер-фискал состоял при Сенате, но назначался непосредственно государем. В основную обязанность фискалов входило узнавать обо всех нарушениях закона и принимать меры. С этой целью они принимали доносы от частных лиц, имели право входить в присутственные места, требовать для просмотра дела документы и объяснения чиновников. Но надежды, возлагаемые на фискалов, оправдались не полностью, т.к. довольно скоро в деятельности самой фискальной службы оказалось множество недостатков. Император понимал, что нужно создать новое учреждение, стоящее над всеми другими государственными органами. Им стала прокуратура, учрежденная 12 января 1722 г. После смерти Петра I, особенно в период царствования Анны Иоанновны, прокуратура практически бездействовала. В своих прежних прерогативах прокуратура была восстановлена в период царствования императрицы Елизаветы Петровны. Начиная с 1802 г. генерал-прокурор становится одновременно и Министром юстиции.
--------------------------------
<1> URL: http://genproc.gov.ru/history.

Органы прокуратуры Российской империи были ликвидированы пришедшими к власти большевиками. С 1917 г. прокурорский надзор осуществлялся органами Рабоче-крестьянской инспекции (РКИ) и Народным комиссариатом юстиции (НКЮ РСФСР). Функции по надзору за соблюдением законов выполняли также и органы Всероссийской чрезвычайной комиссии (ВЧК), пока в 1922 г. они не были преобразованы в органы Главного политического управления. В этом же году по предложению В.И. Ленина было принято Положение о прокурорском надзоре, определяющее предмет и пределы прокурорского надзора. Организационно прокуратура не представляла собою самостоятельного государственного органа: она входила в качестве отдела в НКЮ РСФСР. Народный комиссар юстиции являлся одновременно и прокурором Республики. Начиная с 30-х гг. XX в. органы прокуратуры приобрели право производства предварительного расследования преступлений следователями органов прокуратуры, получившими процессуальную самостоятельность при принятии решений. До 1933 г. органы прокуратуры входили в состав Верховного Суда СССР. В то же время на прокурора СССР возлагалась обязанность по осуществлению надзора за соблюдением законности в уголовном и гражданском судопроизводстве. Такое двойственное положение в определенной степени было препятствием при осуществлении прокурорами надзора за соблюдением законов при рассмотрении судами уголовных и гражданских дел, законностью и обоснованностью вынесенных судом решений.
Фактическое процессуальное положение органов прокуратуры выдвигало идею о централизации органов прокуратуры и преобразовании их в самостоятельный государственный орган. Конституция СССР 1936 г. впервые в истории конституционного законодательства ввела понятие высшего надзора за точным исполнением законов, закрепленное за прокурором СССР. Вместе с общим надзором совершенствовались и другие отрасли надзора, а также производство расследования совершенных преступлений. Так, Приказом Генерального прокурора СССР N 131 вводится участковая система работы следователей органов прокуратуры. За каждым из следователей закреплялся определенный участок района или города, практически эти участки соответствовали территориям отделений милиции.
Поворотным пунктом в истории прокуратуры явилось проведение в жизнь Постановления Верховного Совета РСФСР от 15 ноября 1991 г. "Об образовании единой системы органов прокуратуры РСФСР". Верховный Совет РФ 17 января 1992 г. принял Закон Российской Федерации "О прокуратуре Российской Федерации". В нем определены предмет и пределы надзора, куда входят: надзор за исполнением действующих в Российской Федерации законов; принятие мер, направленных на устранение нарушений закона; осуществление уголовного преследования в отношении лиц, совершивших преступления.
Формирование независимого следственного ведомства также имеет свою длинную историю. Впервые в России идея создания такого ведомства, организационно и функционально не зависимого от иных органов государственной власти, была реализована Петром I в ходе судебной реформы, одним из направлений которой стало разделение уголовного процесса на стадии предварительного расследования и судебного разбирательства <2>. В 1713 г. были учреждены первые специализированные следственные органы России - "майорские" следственные канцелярии, которые были подчинены непосредственно Петру I. К подследственности этих органов были отнесены дела о наиболее опасных деяниях, посягающих на основы государственности. Таким образом, при Петре I впервые была сформирована концепция вневедомственного предварительного следствия. После смерти Петра I учрежденные им независимые следственные органы упразднили, а концепция вневедомственной модели организации следственных органов была надолго забыта. В период с 1723 до 1860 г. расследованием преступлений занимались, по сути, неспециализированные органы - Главная полицмейстерская канцелярия, Сыскной приказ, нижние земские суды и основанные в 1782 г. управы благочиния. Указом Александра I от 29 августа 1808 г. в г. Санкт-Петербурге была учреждена должность следственных приставов. Эти приставы состояли в штате городской полиции, входившей в систему Министерства внутренних дел.
--------------------------------
<2> URL: http://sledcom.ru/history.

Одно из направлений судебной реформы 1864 г. заключалось в принятии решения вывести следственные органы из состава полиции и передать их в организационную структуру судов. Этот этап развития института предварительного следствия связывается с зарождением судебной модели организации следственного аппарата в России. В рамках названной модели следственная служба развивалась вплоть до 1917 г., когда на основании Декрета от 24 ноября 1917 г. N 1 "О суде" институт судебных следователей был упразднен. Следственные подразделения стали создаваться практически при всех правоохранительных органах, в т.ч. судебных. Так, 22 ноября 1918 г. был образован единый следственный отдел ВЧК, а 11 августа 1921 г. - следственная часть при Президиуме ВЧК. Начиная с августа 1918 г. формировались следственные подотделы либо при каждом отделе губернской или уездной ЧК, либо при соответствующем органе в целом.
В 1927 г. в Московской губернии в порядке эксперимента судебные следователи были переведены в органы прокуратуры. Признав эксперимент успешным, коллегия Наркомата юстиции 12 апреля 1928 г. постановила передать следственный аппарат в состав прокуратуры РСФСР. Таким образом, в конце 30-х гг. институт судебного следствия прекратил свое существование.
В силу ст. 2 Постановления ЦИК и СНК СССР 1936 г. органы прокуратуры и следствия отделились от наркоматов юстиции и перешли в исключительное подчинение прокурора СССР. По Постановлению СНК СССР 1936 г. "О структуре прокуратуры Союза ССР" в прокуратуре СССР был учрежден следственный отдел. В 1938 - 1939 гг. следственные подразделения были учреждены также в органах госбезопасности и милиции, подведомственных в то время НКВД СССР. Следственным аппаратом располагало и созданное в апреле 1943 г. Главное управление контрразведки Наркомата обороны. Дальнейшее развитие следственного аппарата связано исключительно с периодическими перераспределениями функции предварительного следствия между прокуратурой и органами внутренних дел.
Еще в период "оттепели" стала очевидной необходимость реформирования действующей модели следствия. Начиная с 1957 г. приводилось много аргументов "за" и "против" создания единого следственного ведомства. В результате в апреле 1990 г. на I Съезде народных депутатов СССР Комитету Верховного Совета СССР по законодательству и Совету Министров СССР было поручено подготовить и внести предложения о создании союзного Следственного комитета. После всех доработок и согласований в первом полугодии 1993 г. проект Закона "О Следственном комитете Российской Федерации" был внесен на рассмотрение Верховного Совета России и одобрен в первом чтении. Однако роспуск Верховного Совета помешал принятию этого Закона.
Лишь в 2007 г. были приняты поправки в УПК РФ и ФЗ "О прокуратуре Российской Федерации", в соответствии с которыми из компетенции прокурора были исключены полномочия по процессуальному руководству следствием. Следственный комитет (далее - СК) стал относительно самостоятельным ведомством. Перечисленные меры создали условия для дальнейшей организационной и функциональной независимости следственного органа. Однако на этом этапе вновь созданный СК при прокуратуре Российской Федерации все еще входил в систему органов прокуратуры, Председатель Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации в связи с занимаемой должностью являлся первым заместителем Генерального прокурора Российской Федерации, а работники Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации - прокурорскими работниками. Модель организации следственного органа уже на этом этапе включала в себя практически все традиционные элементы (признаки) вневедомственной модели: организационную независимость и отсутствие административного подчинения и подотчетности руководителю непрофильного ведомства; функциональную независимость, которая обеспечивала объективность и беспристрастность расследования.
15 января 2011 г. вступил в силу Федеральный закон от 28 декабря 2010 г. N 403-ФЗ "О Следственном комитете Российской Федерации". Как отмечалось в пояснительной записке к проекту данного Закона <3>, функционирование Следственного комитета вне системы прокуратуры Российской Федерации создаст необходимые условия для эффективной реализации полномочий прокуроров по надзору за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия, усиления взаимодействия следственных органов с органами прокуратуры, позволит повысить объективность следствия, тем самым обеспечивая законность в сфере уголовного судопроизводства и неукоснительное соблюдение конституционных прав граждан.
--------------------------------
<3> Пояснительная записка к проекту ФЗ "О Следственном комитете РФ".

Некоторые юристы, в т.ч. Б.В. Доржиев, В.В. Горюнов, видят проблему в том, что ни ФЗ от 28.12.2010 N 404-ФЗ, ни ФЗ N 403-ФЗ "О Следственном комитете РФ" не дали, по их мнению, четкого ответа на вопрос о том, вправе ли прокурор вносить в адрес руководителей следственных подразделений СК представление об устранении нарушений <4>. Авторы ссылаются на то, что СК утратил статус органа прокуратуры, что, на их взгляд, ранее служило основным препятствием для внесения в это подразделение представлений ("орган прокуратуры не может внести представление в другой орган прокуратуры"). С другой стороны, ст. ст. 1, 22 Закона о прокуратуре, устанавливающие предмет прокурорского надзора, среди государственных органов федерального уровня относят к поднадзорным субъектам лишь федеральные органы исполнительной власти. Между тем ни в ФЗ "О Следственном комитете РФ", ни в Указе Президента РФ от 27 сентября 2010 г. N 1182 "Вопросы Следственного комитета РФ" СК не назван федеральным органом исполнительной власти.
--------------------------------
<4> Доржиев Б.В., Горюнов В.В. Статус Следственного комитета и новые полномочия прокурора.

На наш взгляд, отсутствие в ст. 21 ФЗ "О прокуратуре РФ" среди названных органов СК, который не является органом исполнительной власти, не влечет невозможность надзора за исполнением законов СК. ФЗ "О прокуратуре РФ" содержит гл. 3 "Надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие", в которой ст. 29 гласит: "Предметом надзора является соблюдение прав и свобод человека и гражданина, установленного порядка разрешения заявлений и сообщений о совершенных и готовящихся преступлениях, выполнения оперативно-розыскных мероприятий и проведения расследования, а также законность решений, принимаемых органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие". Более того, в ст. 44 ФЗ "О СК" предусматривается, что надзор за исполнением законов СК осуществляет Генеральный прокурор РФ и подчиненные ему прокуроры в соответствии с полномочиями, предоставленными федеральным законодательством.
Профессор А.Ю. Винокуров справедливо предлагает дополнить УПК РФ нормами, закрепляющими полномочия прокурора, используемые им при осуществлении надзора за процессуальной деятельностью органов дознания и органов предварительного следствия, аналогичными нормам гл. 1 разд. III Закона о прокуратуре. При этом необходимо исключить из ст. 37 УПК такие полномочия, как "право требовать от органов дознания и следственных органов устранений нарушений федерального законодательства, допущенных в ходе дознания или предварительного следствия", с заменой его представлением об устранении нарушений уголовно-процессуального законодательства, поскольку одновременное наличие в арсенале прокурорских полномочий и того и другого едва ли целесообразно <5>.
--------------------------------
<5> Винокуров А.Ю. Следственный комитет РФ как объект надзора за исполнением законов.

Действительно, уже после принятия УПК РФ из всех серьезных изменений, которым подверглась эта стадия досудебного производства, можно отметить выведение следственного аппарата из системы прокуратуры и сокращение полномочий прокурора по отношению к предварительному следствию. Таблица 1 наглядно иллюстрирует изменения полномочий прокурора по отношению к органам следствия в соответствии со ст. 37 УПК РФ за 3 периода.

Таблица 1

Изменение полномочий прокурора по отношению к органам следствия

До ФЗ от 05.06.2007 N 87	В период с июля 2007 г. по январь 2011 г.	После ФЗ от 28.12.2010  N 404
Прокурор возбуждает уголовное дело и    поручает его        расследование       следователю или     дознавателю,        нижестоящему        прокурору либо      принимает к своему  производству	Прокурор выносит         мотивированное           постановление о          направлении              соответствующих          материалов в              следственный орган или   орган дознания для       решения вопроса об       уголовном преследовании  по фактам выявленных     прокурором нарушений     уголовного               законодательства	Прокурор выносит          мотивировочное             постановление о           направлении               соответствующих материалов в следственный орган либо орган дознания для        решения вопроса об        уголовном преследовании по фактам выявленных         прокурором нарушений      уголовного                законодательства
Прокурор участвует  в производстве      предварительного    расследования и в   необходимых случаях дает письменные     указания о          направлении         расследования,      производстве         следственных или    иных процессуальных действий либо       лично производит    отдельные           следственные и иные процессуальные      действия	Прокурор дает письменные указания о направлении   расследования,           производстве             процессуальных действий  только дознавателю	Прокурор дает письменные  указания о направлении    расследования,            производстве              процессуальных действий   только дознавателю
-	Прокурор требует от      органов дознания и       следственных органов     устранения нарушений     федерального             законодательства,        допущенных в ходе        дознания или             предварительного         следствия	Прокурор требует от       органов дознания и        следственных органов      устранения нарушений      федерального              законодательства,         допущенных в ходе         дознания или              предварительного          следствия
Прокурор дает       согласие            дознавателю и       следователю на      возбуждение         уголовного дела	-	-
Прокурор дает       согласие            дознавателю,        следователю на      возбуждение перед   судом ходатайства   об избрании, отмене или изменении меры  пресечения либо о   производстве иного  процессуального     действия, которое   допускается на      основании судебного решения	Прокурор дает согласие   только дознавателю на    возбуждение перед судом  ходатайства об избрании, отмене или изменении     меры пресечения либо о   производстве иного       процессуального          действия, которое        допускается на           основании судебного      решения	Прокурор дает согласие    только дознавателю на     возбуждение перед судом   ходатайства об избрании,  отмене или изменении меры пресечения либо о         производстве иного        процессуального действия, которое допускается на    основании судебного       решения
Прокурор разрешает  отводы, заявленные  нижестоящему        прокурору,          следователю,        дознавателю, а       также их самоотводы	Прокурор разрешает       отводы, заявленные       только дознавателю, а    также его самоотводы	Прокурор разрешает        отводы, заявленные только дознавателю, а также его  самоотводы
Прокурор отстраняет дознавателя,        следователя от      дальнейшего         производства        расследования, если ими допущено        нарушение           требований УПК РФ   при производстве    предварительного    расследования	Прокурор отстраняет      только дознавателя от    дальнейшего производства расследования, если им   допущено нарушение       требований УПК	Прокурор отстраняет       только дознавателя от     дальнейшего производства  расследования, если им     допущено нарушение        требований УПК
Прокурор изымает    любое уголовное     дело у органа       дознания,           дознавателя и       передает его        следователю,        передает уголовное  дело от одного      следователя         прокуратуры другому с обязательным      указанием оснований такой передачи	Прокурор изымает любое   уголовное дело у органа  дознания и передает его  следователю с            обязательным указанием   оснований такой передачи	Прокурор изымает любое    уголовное дело у органа   дознания и передает его   следователю с             обязательным указанием    оснований такой передачи
Прокурор передает   уголовное дело от   одного органа       предварительного    расследования       другому, изымает    любое уголовное     дело у органа       предварительного    расследования и     передает его        следователю         прокуратуры с       обязательным        указанием оснований такой передачи	Прокурор передает        уголовное дело от одного органа предварительного  расследования другому,   изымает любое уголовное  дело у органа            предварительного         расследования            федерального органа      исполнительной власти    (при федеральном органе  исполнительной власти) и передает его следователю Следственного комитета   при прокуратуре          Российской Федерации с   обязательным указанием   оснований такой передачи	Прокурор передает         уголовное дело или         материалы проверки        сообщения о преступлении  от одного органа          предварительного          расследования другому (за исключением передачи      уголовного дела или       материалов проверки       сообщения о преступлении  в системе одного органа   предварительного          расследования), изымает   любое уголовное дело или  любые материалы проверки  сообщения о преступлении  у органа предварительного расследования             федерального органа       исполнительной власти     (при федеральном органе   исполнительной власти) и  передает его (их)         следователю Следственного комитета Российской       Федерации с обязательным  указанием оснований такой передачи
Прокурор отменяет   незаконные или      необоснованные      постановления       нижестоящего        прокурора,          следователя,        дознавателя	Прокурор отменяет        незаконные или           необоснованные           постановления только     нижестоящего прокурора и дознавателя	Прокурор отменяет         незаконные или            необоснованные            постановления только      нижестоящего прокурора и  дознавателя
Прокурор продлевает срок                предварительного    расследования	-	-
Прокурор утверждает постановление       дознавателя,        следователя о       прекращении         производства по     уголовному делу	Прокурор утверждает      постановление только     дознавателя о            прекращении производства по уголовному делу	Прокурор утверждает       постановление только      дознавателя о прекращении производства по уголовному делу
Прокурор утверждает обвинительное       заключение или      обвинительный акт и направляет          уголовное дело в    суд	Прокурор утверждает      обвинительное заключение или обвинительный акт по уголовному делу	Прокурор утверждает       обвинительное заключение  или обвинительный акт по  уголовному делу
Прокурор возвращает уголовное дело      дознавателю,        следователю со      своими указаниями о производстве        дополнительного     расследования	Прокурор возвращает      уголовное дело           дознавателю, следователю со своими письменными    указаниями о             производстве             дополнительного          расследования, об        изменении объема         обвинения либо           квалификации действий    обвиняемых или для       пересоставления          обвинительного           заключения или           обвинительного акта и    устранения выявленных    недостатков	Прокурор возвращает       уголовное дело            дознавателю, следователю  со своими письменными     указаниями о производстве дополнительного           расследования, об         изменении объема обвинения либо квалификации действий обвиняемых или для        пересоставления           обвинительного заключения или обвинительного акта и устранения выявленных     недостатков
Прокурор            приостанавливает    или прекращает      производство по     уголовному делу		-
	Прокурор рассматривает   представленную           руководителем            следственного органа     информацию следователя о несогласии с             требованиями прокурора и принимает по ней решение	Прокурор рассматривает    представленную             руководителем             следственного органа      информацию следователя о  несогласии с требованиями прокурора и принимает по  ней решение
	Прокурор участвует в     судебных заседаниях при  рассмотрении в ходе      досудебного производства вопросов об избрании     меры пресечения в виде   заключения под стражу, о продлении срока          содержания под стражей   либо об отмене или       изменении данной меры    пресечения, а также при  рассмотрении ходатайств  о производстве иных      процессуальных действий, которые допускаются на   основании судебного      решения, и при           рассмотрении жалоб в     порядке, установленном   ст. 125 УПК	Прокурор участвует в      судебных заседаниях при    рассмотрении в ходе       досудебного производства  вопросов об избрании меры пресечения в виде         заключения под стражу, о  продлении срока           содержания под стражей    либо об отмене или        изменении данной меры     пресечения, а также при   рассмотрении ходатайств о производстве иных         процессуальных действий,  которые допускаются на    основании судебного       решения, и при            рассмотрении жалоб в      порядке, установленном    ст. 125 УПК
		Прокурор истребует и      проверяет законность и    обоснованность решений    следователя или           руководителя              следственного органа об   отказе в                  возбуждении,              приостановлении или       прекращении уголовного    дела и принимает по ним   решение

Многие ученые и практики склоняются к идее о необходимости дальнейшего реформирования досудебного производства <6>. Так, авторы утверждают, что реформирование предварительного расследования, направленное на действительное наделение следователя самостоятельностью и независимостью, должно быть связано с отделением дознания от предварительного следствия, возложением на дознание функции уголовного преследования под контролем суда и надзором прокурора, а на следствие - функции предварительного разрешения дела с передачей следствия под юрисдикцию судебных органов, лишением его прокурорской опеки и расширением состязательных начал. Однако, на наш взгляд, лишение надзорных функций прокуратуры за следствием не является правильным.
--------------------------------
<6> Рябинина Т.К. Следственный комитет или судебный следователь? // Уголовное судопроизводство. 2011. N 1. С. 17 - 21.

На протяжении всей своей истории прокуратура и органы следствия прошли длительный и нелегкий путь становления и развития.
Сегодня выдвигаются новые требования к прокурорам и следователям, ставятся более сложные задачи. После выделения СК из состава прокуратуры и создания независимого следственного ведомства цели, стоящие перед прокурорами, не изменились. В числе приоритетных направлений деятельности органов прокуратуры продолжают оставаться борьба с преступностью и коррупцией, защита прав и законных интересов граждан, обеспечение единства правового пространства страны. Масштабные реформы, реализация национальных проектов требуют нового качества прокурорского надзора с тем, чтобы правозащитный и правоохранительный потенциал прокуратуры реально способствовал развитию демократического правового государства. Именно в этом видится основное направление деятельности прокуратуры, от которой во многом зависят благосостояние и правовая защищенность граждан, безопасность и интересы государства. Как отмечает Генеральный прокурор РФ Ю.Я. Чайка, нынешний статус, перечень функций и круг полномочий прокуратуры в целом соответствуют стоящим перед ней задачам и реалиям современного этапа развития российского общества.
Однако это не значит, что система органов прокуратуры и следствия не нуждается в совершенствовании. Бесспорно, что сильное Российское государство должно иметь сильные прокуратуру и следствие. Для этого она должна развиваться прежде всего с учетом исторических ценностей и хода построения правового государства.

Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Прокурорский надзор, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.

"Горячие" документы:

ИА ГАРАНТ