Правовое регулирование зонирования территорий в зарубежных странах. Статьи по предмету Земельное право

Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Земельное право. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии

ЗАКАЗАТЬ

Вернуться к списку статей по юриспруденции

ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ЗОНИРОВАНИЯ ТЕРРИТОРИЙ В ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАНАХ

Н.Н. МЕЛЬНИКОВ, Е.А. САВЕЛЬЕВА

Мельников Н.Н., кандидат юридических наук, старший научный сотрудник Института государства и права РАН.

Савельева Е.А., преподаватель кафедры гражданского права и процесса Юридического института Государственного университета - учебно-производственный комплекс.

Вопрос о правовом значении зонирования территорий в последнее время активно обсуждается на разных уровнях, в том числе в правительственных кругах и научном сообществе. В июне 2010 г. Правительство РФ приняло распоряжение от 15.06.2010 N 982-р <1>, в котором предполагается отменить институт деления земель на категории как институт, дублирующий институты территориального планирования и градостроительного зонирования (п. 20). Во исполнение указанного распоряжения подготовлен проект Федерального закона о внесении изменений в Земельный кодекс РФ <2>, согласно которому утрачивает силу п. 2 ст. 7 ЗК РФ, предусматривающий положение о том, что правовой режим земель устанавливается исходя из их принадлежности к той или иной категории.
--------------------------------
<1> Распоряжение Правительства Российской Федерации от 15.06.2010 N 982-р "Об утверждении плана мероприятий по совершенствованию контрольно-надзорных и разрешительных функций и оптимизации предоставления государственных услуг в области градостроительной деятельности" // СЗ РФ. 2010. N 25. Ст. 3220.
<2> Проект Федерального закона "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и другие законодательные акты Российской Федерации в части уточнения порядка предоставления земельных участков и определения порядка их разрешенного использования" // http://www.sroportal.ru/zakonodatelstvo/FZakoni/proekt480434-5.php.

В литературе со ссылкой на авторов законопроекта отмечается, что институт отнесения земель к категориям представляет собой устаревшую норму, способствующую развитию коррупции <3>. Поэтому данный институт предлагается отменить, урегулировав правовой режим земельных участков в рамках территориального планирования и зонирования, определяющих разрешенное использование земельных участков на всей территории России <4>.
--------------------------------
<3> См.: Евпланов А. Что огород, что кладбище... Деление земель на категории в зависимости от назначения собираются отменить // http://www.rg.ru/2011/10/18/zemli.html.
<4> См.: Манылов И.Е. Оборот недвижимости в России: экономика и право // Журнал российского права. 2012. N 1.

С таким подходом не соглашаются О.И. Крассов <5> и С.А. Боголюбов <6>, подчеркивая, что зонирование необходимо рассматривать как дополнительный по отношению к делению земель на категории способ определения правового режима земель. При этом А.А. Борисов высказывает сомнение относительно возможности отмены нормы об отнесении земель к категориям и указывает, что зонирование территорий опирается на целевое назначение земель <7>; по мнению Г.Л. Земляковой, отмена категоризации земель повлечет существенное "перекраивание" всего природоресурсного законодательства <8>.
--------------------------------
<5> См.: Крассов О.И. Комментарий к Земельному кодексу РФ. 2-е изд., перераб. М.: Норма; ИНФРА-М, 2010.
<6> См.: Боголюбов С.А. и др. Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации / Отв. ред. С.А. Боголюбов. 7-е изд., перераб. и доп. М.: Проспект, 2011.
<7> См.: Борисов А.А. Правовые проблемы градостроительного зонирования // Аграрное и земельное право. 2011. N 6 (78). С. 45.
<8> См.: Землякова Г.Л. Правовое значение категоризации земель в свете совершенствования нормативно-правового регулирования предоставления государственных услуг в области градостроительной деятельности // Сборник материалов Международной научно-практической конференции на тему "Государство и право: вызовы XX века (Кутафинские чтения)". М., 2011.

Институт зонирования территорий урегулирован действующим законодательством противоречиво. В соответствии с п. 2 ст. 7 Земельного кодекса РФ правовой режим земель определяется на основании отнесения земель к категориям и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий. Понятие "зонирование территорий" не получило развитие в ЗК РФ, а в Градостроительном кодексе РФ используется термин "градостроительное зонирование", под которым понимается зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов (п. 6 ст. 1 ГрК РФ).
Вышеприведенные факторы обусловливают необходимость обращения к зарубежному опыту правового регулирования зонирования территорий. Принято считать, что зонирование зародилось в США, где отсутствие четких правил застройки земельных участков в конце XIX - начале XX в. привело к возникновению противоречий между интересами отдельного собственника участка и проживающих в непосредственной близости от него граждан. В литературе приводится пример возведения в Нью-Йорке небоскреба (1870 г.), который своими огромными размерами затенял другим домам солнечный свет. В ответ на протесты населения муниципалитет принял "Закон о неудобствах", запрещающий застройку земельных участков, которая могла нанести вред правам и интересам других лиц <9>. В 1904 году правительство штата Массачусетс приняло закон, в соответствии с котором Бостон делился на два района: первый - жилой застройки с высотой зданий, не превышающей 80 футов, второй - деловой застройки с допустимой высотой сооружений 125 футов. Закон был оспорен как противоречащий Конституции в части ограничения свободы частной собственности, но его конституционность подтвердил Верховный суд Массачусетса (1907 г.) и Верховный суд США (1909 г.). Решения судов по этому делу стали основой для введения в 1914 году в штате Нью-Йорк закона, устанавливающего первый полный свод правил о зонировании. В 1926 г. Верховный суд США по делу "Евклид против кампании Амблер Реалти" подтвердил, что зонирование не нарушает Конституцию США, а утверждение актов, регламентирующих правила зонирования, относится к полномочиям законодательных собраний штатов <10>.
--------------------------------
<9> Краткая история зонирования. Сайт "Небоскребы Манхеттена" // http://flatiron.narod.ru/Articles/Zoning/index.html.
<10> См.: Бушер Г., Грин М. Развитие законодательства о земле и землепользовании в штате Массачусетс // Право и политика. 2006. N 11. С. 113 - 123.

В США урбанистическое зонирование строилось на определении видов деятельности, которые разрешалось осуществлять на земельных участках, и количественных и качественных параметров строений и сооружений (ширина, высота, полезная площадь, высота ограждений, площадь застройки участка и количество проживающих на нем лиц) <11>. Стандартный государственный акт зонирования, принятый Департаментом торговли США, послужил образцом для всех штатов Америки, и к началу 1980-х гг. нормативные акты о зонировании были приняты в 98% городов США с населением свыше 10 тыс. человек <12>.
--------------------------------
<11> См.: Кривив А.В. Зонирование территорий - один из механизмов управления недвижимостью // http://ros-nedvigimost.ru/publikaciya-polnaya/1424.
<12> Законодательное регулирование градостроительной деятельности // http:// www.sdes.ru/ gradoregulirovanie-v- usloviyakh- rynochnoi- ekonomiki- str45.html.

В настоящее время зонирование является правовым способом государственного регулирования условий и порядка использования земельных участков. Зонирование осуществляется посредством определения целевых зон землепользования <13>. Нормативный акт о зонировании (ордонанс) регулирует права и обязанности по использованию находящихся в границах соответствующей зоны земельных участков. В ордонансе приводится исчерпывающий перечень видов разрешенного использования, которые делятся на разрешенные по праву и условные, осуществляемые только при получении специального разрешения. За нарушение правового режима зон устанавливается юридическая ответственность <14>.
--------------------------------
<13> См.: Галятин М.Ю. Зонирование - способ правового регулирования земельных отношений в США // Правоведение. 1983. N 6. С. 86 - 90.
<14> См.: Трутнев Э.К., Бандорин Л.Е. Комментарий к Градостроительному кодексу Российской Федерации. М.: Проспект, 2010.

Наряду с урбанистическим зонированием в США выделяют также сельскохозяйственное и экологическое зонирования. Сельскохозяйственное зонирование способствует охране ценных сельскохозяйственных угодий и обеспечивает сохранение земель, служащих основой сельскохозяйственного производства. Сельскохозяйственное зонирование не получило такого развития, как урбанистическое, поскольку в сельских районах конфликтность видов использования земельных участков намного ниже. Тем не менее институт зонирования земель сельскохозяйственного назначения в США также существует и предполагает выделение нескольких зон, подразделяемых на категории в зависимости от качества земли и условий ведения сельскохозяйственного производства. К зоне первой категории относятся участки, характеризующиеся наиболее пригодными по природным и другим свойствам условиями для ведения высокопродуктивного сельскохозяйственного производства. Земельные участки, отнесенные к первой зоне, разрешается использовать только для сельскохозяйственных целей. К участкам второй категории относятся сельскохозяйственные земли, которые уступают по качеству землям первой категории. Участки второй категории разрешается использовать как для сельскохозяйственных, так и для несельскохозяйственных целей. Земельные участки, характеризующиеся низким уровнем плодородия, наименее приспособленные для ведения современного сельскохозяйственного производства, включаются в третью зону и могут предоставляться под строительство промышленных и других несельскохозяйственных объектов и городскую застройку <15>. В некоторых случаях выделяется четвертая зона, куда включаются склоновые и эрозийные земли, которые используются лишь для пастьбы скота, сенокошения или почвозащитного лесоразведения <16>.
--------------------------------
<15> Правовые препятствия для эффективных сельских земельных отношений в Восточной Европе и Центральной Азии. Сравнительный анализ. Технический доклад Всемирного банка N 436. М.: Весь Мир, 2000. С. 95.
<16> См.: Галятин М.Ю. Указ. соч.

В литературе приводились также примеры двухуровневого зонирования земель сельскохозяйственного назначения, предполагающего выделение зон сельскохозяйственного и несельскохозяйственного назначений с учетом плодородия, экономических и иных характеристик земли. В сельскохозяйственных зонах устанавливаются ограничения на использование земельных участков в несельскохозяйственных целях; земли наиболее высокого качества предназначаются лишь для производства сельскохозяйственной продукции. Земельные участки в зонах несельскохозяйственного назначения используются для размещения хозяйственно-бытовых, культурно-оздоровительных, образовательных и иных объектов <17>.
--------------------------------
<17> См.: Кривив А.В. Указ. соч.

Нормативные акты о зонировании территорий могут предусматривать выделение сельскохозяйственных зон с особым режимом использования земельных участков, а также содержать экологические требования к ведению сельскохозяйственного производства. Так, согласно Закону города Лонмидоу штата Массачусетс 1998 г. "О зонировании" (с изм. 2007 г.) выделяются зоны предпринимательского назначения, жилой застройки и сельскохозяйственные зоны с установлением ограничений на порядок застройки земельного участка. Секция "E" Закона определяет, что сельскохозяйственные зоны используются для земледелия, выпаса скота, огородничества и садоводства, при этом допускается строительство индивидуальных жилых домов и сооружений, предназначенных для нужд сельского хозяйства <18>. Аналогичные положения предусматриваются в Законе города Милфорда штата Массачусетс 1940 г. "О зонировании" (с изм. 2010 г.), где дополнительно устанавливаются требования к безопасности ведения сельскохозяйственного производства в части недопущения эрозии почвы и опасной концентрации пестицидов (п. 7.4.5) <19>.
--------------------------------
<18> Zoning By-Law Town Of Longmeadow Massachusetts // http://www.longmeadowpolice.com/Zbylaws.pdf.
<19> Zoning By-Law Town of Milford, Massachusetts // http://milford.ma.us/uploads/forms/zoning_by-laws.pdf.

В последние десятилетия значительно увеличилась степень влияния экономики на окружающую природную среду, в связи с чем в развитых экономических странах стало формироваться право окружающей среды путем включения в нормативные акты положений, направленных на охрану здоровья человека. В частности, предписывалось размещать экологически опасные предприятия вне жилых зон <20>.
--------------------------------
<20> См.: Бринчук М.М. Экологическое право. Учебник для высших учебных заведений // СПС "Гарант".

Одним из проявлений экологизации правового регулирования землепользования является экологическое зонирование, осуществляемое путем установления экологических зон. В экологических зонах запрещаются виды землепользования и производство работ, несовместимых с интересами охраны окружающей среды. Экологическое зонирование распространяется на заболоченные и увлажненные земли, прибрежные полосы, эрозийные земли, земли берегов рек, озер и других водных объектов, представляющие интерес с точки зрения охраны дикой природы, эстетических качеств ландшафта, отдыха населения и др. <21>.
--------------------------------
<21> См.: Галятин М.Ю. Указ. соч.

Институт зонирования территорий в западноевропейских странах берет свое начало в XIX веке, когда Наполеон издал декрет о защите районов от вредного использования. Этот опыт был использован в Германии, а в Англии в 1909 г. введен Закон о планировании городов, в соответствии с которым принимался план городского развития, предусматривающий определенные правила использования земельных участков.
В настоящее время органы местного самоуправления в западноевропейских странах обладают высокой степенью самостоятельности в проведении и реализации градостроительного зонирования путем принятия планов регионального развития. На уровне муниципалитетов планировка территории предполагает разработку общих пространственных схем - планов рекомендательного характера - директивных схем (Франция) или планов использования территории (Германия). Местные органы власти принимают также юридические акты градостроительного зонирования, именуемые планами землепользования (Франция) или планами застройки (Германия) <22>.
--------------------------------
<22> См.: Трутнев Э.К., Бандорин Л.Е. Указ. соч.

Территориальное зонирование во Франции осуществляется посредством разделения всей территории страны на зоны жилых районов, промышленные, транспортные, сельскохозяйственные и лесные зоны. Порядок использования земельных участков в соответствующих зонах определяется на основании зональных планов, регулирующих условия застройки участков и содержащих некоторые ограничительные положения, экологические нормы и правила, в соответствии с которыми возмещается причиненный ненадлежащим использованием земельного участка ущерб. Муниципалитет также вправе принять ордонанс по зонированию, представляющий собой нормативный правовой акт, регламентирующий целевое использование определенных земельных участков, типы и параметры строений и сооружений, которые разрешается возводить. В литературе подчеркивалось, что акты о зонировании могут содержать ограничения в отношении максимального размера земельного участка и нормы о минимальном размере земельного участка фермерского хозяйства (60 - 70 га), признаваемого жизнеспособным и обладающего правом на получение государственной поддержки <23>.
--------------------------------
<23> См.: Кривин А.В. Указ. соч.

В территориальных планах, разрабатываемых в Германии, устанавливаются требования к застройке земельных участков, предусматривающие ряд критериев, в том числе тип постройки, способ строительства, площадь земельного участка, отводимого под улицы, школы, детские сады, и т.п. В планах учитываются практически все земельные участки соответствующего муниципалитета в зависимости от характера использования участка. Строительство осуществляется в соответствии с законодательством о планировании территорий на основании разрешения, для получения которого необходимо подать заявку в уполномоченный орган, приложив план застройки участка и характеристики возводимого строения. Нормативные акты о зонировании могут предусматривать требования в отношении соответствия будущей постройки стилю местности и способу использования возводимого объекта <24>.
--------------------------------
<24> См.: Оценка стоимости недвижимости / Грибовский С.В. и др. // URL: http://bibliotekar.ru/biznes-8/52.htm.

В Великобритании зонирование территорий городов является одним из механизмов планирования использования земельных участков. Зонирование осуществляют комитеты по планированию и застройке местных органов власти (муниципалитетов). В планах зонирования территорий округов (графств, муниципалитетов) выделяются земли сельскохозяйственного назначения, промышленности и транспорта, земли природоохранного и историко-культурного назначений и др. <25>.
--------------------------------
<25> Особенности планирования и организации использования земель в Великобритании // http:// knowledge.allbest.ru/ agriculture/ 2c0a65635a2bc78a5d53a88421316c37_0.html.

В некоторых зарубежных странах, например в Финляндии, устанавливаются приграничные зоны (border zones) со специальным правовым режимом земельных участков. Особые условия использования земельных участков вводятся путем определения особо охраняемых территорий (protected areas), которые также подлежат зонированию в зависимости от целей охраны (экологизации природопользования, защиты растений и животных, культурных ценностей).
Институт зонирования в законодательстве Швейцарии используется в целях регулирования порядка застройки земельных участков и охраны природных ресурсов. Планы развития территорий предусматривают выделение зон сельскохозяйственного назначения, зон "особой ценности и природной красоты" и зон, требующих принятия срочных охранительных мер. Порядок и условия использования земель сельскохозяйственного назначения актами о зонировании регулируются лишь частично. При этом контроль за целевым использованием сельскохозяйственных земель осуществляется путем принятия специальных мер, ограничивающих частоту сделок с участками. Е.И. Каминская отмечает, что Федеральный закон Швейцарии о загородных земельных угодьях от 4 октября 1991 г. предусматривает норму о необходимости соблюсти 10-летний срок между сделками купли-продажи земельных участков сельскохозяйственного назначения. Цель таких ограничений определяется как сохранение полезных свойств земли и производственного потенциала земельного участка, оказывающихся под угрозой вследствие частной смены собственника участка. Гражданский кодекс Швейцарии и специальные законы содержат нормы о праве преимущественной покупки земельного участка сельскохозяйственного назначения, которое принадлежит сособственнику участка, родственникам собственника и арендаторам, что также способствует сохранению земельного участка за лицом, заинтересованным в его использовании по целевому назначению <26>.
--------------------------------
<26> См.: Каминская Е.И. Регулирование отношений, связанных с недвижимостью // Черные дыры в российском законодательстве. 2002. N 3.

В странах СНГ <27> институт зонирования территорий не получил широкого распространения. Согласно ст. 1 Земельного кодекса Республики Казахстан от 20 июня 2003 г. N 442-II <28> правовой режим земельных участков определяется в соответствии с категориями земель и территориальным зонированием. В других положениях ЗК Республики Казахстан наблюдается коллизия между юридическим содержанием институтов отнесения земель к категориям и зонированием территорий. Так, в соответствии со ст. 8 ЗК на основании зонирования устанавливаются классификатор целевого назначения и режим использования земель. Исходя из данной нормы, можно предположить, что зонирование территорий имеет приоритет по сравнению с отнесением земель к категориям при регулировании правового режима земельных участков. Однако анализ ст. ст. 49 - 164 ЗК Республики Казахстан показывает, что зонирование является дополнительным по отношению к делению земель на категории инструментом определения правового режима земельных участков.
--------------------------------
<27> Под странами СНГ понимаются государства - бывшие республики СССР (кроме стран Балтии).
<28> Ведомости Парламента Республики Казахстан. 2003. N 13. Ст. 99.

В Украине согласно ст. 180 Земельного кодекса от 25 октября 2001 г. N 2768-III <29> зонирование земель осуществляется в населенных пунктах и предполагает установление требований в отношении допустимых видов застройки и другого использования земельных участков в границах отдельных зон в соответствии с местными правилами застройки.
--------------------------------
<29> Ведомости Верховной Рады (ВВР). 2002. N 3 - 4. Ст. 27.

Проведенное исследование показывает, что в зарубежных государствах накоплен различный опыт правового регулирования зонирования территорий, обусловленный соответствующими страновыми особенностями. Вместе с тем можно выделить общие признаки института зонирования: 1) представляет собой инструмент планирования и управления развития территорий; 2) регламентирует порядок использования, в том числе застройки, земельных участков; 3) устанавливает ограничения в отношении характера использования земельных участков.
В литературе на примере США высказано мнение о том, что институт территориального зонирования аналогичен делению земель на категории - способу определения правового режима земель, применяемому в нашей стране <30>. С такой позицией нельзя в полной мере согласиться. Категории земель в Российской Федерации и других странах выделяются исходя из природных свойств земли и исторически сложившихся условий ее использования, поэтому принцип категоризации землепользования является основой для проведения зонирования территорий и установления правового режима использования земельных участков.
--------------------------------
<30> См.: Крассов О.И. Комментарий к Земельному кодексу РФ. 2-е изд., перераб. М.: Норма; ИНФРА-М, 2010.

Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Земельное право, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.

ИА ГАРАНТ