Модели взаимодействия органов местного самоуправления с центральной государственной властью: сравнительный анализ зарубежного законодательства. Статьи по предмету Муниципальное право

Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Муниципальное право. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии

ЗАКАЗАТЬ

Вернуться к списку статей по юриспруденции

МОДЕЛИ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ С ЦЕНТРАЛЬНОЙ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТЬЮ: СРАВНИТЕЛЬНЫЙ АНАЛИЗ ЗАРУБЕЖНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА

В.А. ХОЛОПОВ

Холопов В.А., заместитель Председателя Рязанской городской Думы.

Становление местного самоуправления в России проходит в условиях широкомасштабного реформирования политической и социально-экономической жизни общества и в значительной мере предопределяется заинтересованностью государства в развитом институте местного самоуправления, которое выступает связующим звеном между населением и государственными структурами. Одним из ключевых вопросов местного самоуправления является обеспечение взаимодействия всех уровней публичной власти. В целях определения направлений совершенствования организационно-правовых основ муниципального управления России в контексте выстраивания взаимодействия с федеральным центром представляется целесообразным проведение компаративного анализа зарубежного опыта.
Зарубежный муниципализм знает громадное количество разнообразных моделей и типов организации местного самоуправления. Различия в построении систем местного самоуправления зависят от многих факторов: политического режима, доминирующей в стране идеи организации власти и управления на местах, государственного устройства и административно-территориального деления государства, национальных традиций и пр., что обусловливает специфику муниципального управления в сфере обеспечения социальной безопасности.
Центральная власть, естественно, стремится контролировать местные власти, т.е. следить, чтобы они не выходили за рамки, отведенные им законом, хотя им и предоставлено самоуправление. В унитарных государствах за местными органами (муниципалитетами) чаще всего наблюдают специальные представители центральной власти. Например, в Великобритании курированием муниципальных органов ведает специальное Министерство жилищного хозяйства и местного управления, во Франции и Италии этим занимается Министерство внутренних дел, а в Японии есть специальное Министерство по делам местной автономии (применительно к их конституционной терминологии) <1>.
--------------------------------
<1> См.: Сенаторов А. Японская модель местного самоуправления // Знакомьтесь - Япония. 1996. N 12. С. 19 - 31; N 13. С. 29 - 43.

Определенные надзорные функции выполняют и другие центральные ведомства, прежде всего - Министерство финансов, которое следит за расходованием денег и выполнением бюджета.
В федеративных государствах надзором подобного рода занимаются административные органы субъектов федерации. Такие органы есть в структуре исполнительной власти отдельных штатов США. В ФРГ этим занимается Правительство земель <2>. Центральная власть имеет следующие рычаги и формы влияния на муниципальные органы:
--------------------------------
<2> См.: Федеративная Республика Германия: Конституция и законодательные акты. М., 1991.

- во-первых, прямое регулирование деятельности этих органов путем принятия законов и подзаконных актов;
- во-вторых, контроль за работой муниципальных органов;
- в-третьих, использование финансовой зависимости муниципалитетов от центральной власти, поскольку все они получают определенные субсидии.
В ряде случаев акты органов местного самоуправления могут вступать в силу после утверждения, одобрения или предварительного решения правительственных органов. В Англии, например, министры утверждают акты муниципалитетов, которые содержат общеобязательные нормы или акты о местных налогах, о получении займов, сделки с муниципальным имуществом и т.д. Следовательно, самые важные моменты, требующие денежных расходов, утверждаются центральной властью.
Во Франции утверждению подлежат решения муниципалитетов по вопросам бюджета, получения займов и распоряжения муниципальным имуществом. В Японии утверждению подлежат решения в области налогов и т.д.
Утверждают такие решения министры или руководители ведомств, которые надзирают за деятельностью местных органов. Правительство также имеет право давать рекомендательные советы, которые на практике являются фактически обязательными.
Зависимость местных органов от правительства обеспечивается системой денежных субсидий и дотаций, поскольку в ряде стран субсидии и дотации составляют от 1/3 до 1/2 всех муниципальных доходов. В США, например, дотация составляет примерно 1/4 муниципальных доходов <3>, а в Англии сумма дотации обычно больше, чем сумма поступлений от всех налогов <4>.
--------------------------------
<3> См.: Органы власти штатов и местные органы управления в США. М., 1990.
<4> См.: Баранчиков В.А. Муниципальные органы Великобритании. М., 1990.

В случае конфликта или неподчинения местных органов центральной власти центральная власть может применять санкции вплоть до роспуска местного органа самоуправления - муниципалитета. В некоторых случаях возможна принудительная отставка служащих или муниципальных советников. Иногда применяются такие меры, как передача полномочий "непослушного" муниципалитета правительственному представителю (чиновнику), отстранение мэра или других служащих от должности, наложение взыскания, отмена актов муниципальных органов. Самая страшная и реальная мера - отмена субсидий. Таким образом, существует денежная узда, которая местные органы держит в подчинении. Возможность роспуска местных органов предусмотрена в законодательстве Франции <5>, Италии <6> и Японии <7>. Кроме административного возможен и судебный надзор. Например, в Англии центральная власть может обращаться в суд в случае недовольства действиями местных органов. Судьи разных уровней могут рассматривать претензии власти или частных лиц к местным органам. Такие дела принимают к рассмотрению суды графств и более вышестоящие суды <8>. Наиболее жесткий надзор - за органами местного самоуправления в тех странах, где в составе муниципальных органов есть (или при них, или параллельно с ними) правительственные агенты или чиновники - префекты или губернаторы. Во Франции, например, префекты могут отстранять избранных мэров от должности сроком на 1 месяц. Префект ведает департаментом полиции, контролирует местную муниципальную полицию и т.д. Это очень важное властное лицо, которое контролирует местные власти. В Италии акты, принимаемые областными советами, публикуются только после визы правительственного комиссара. Должность правительственного комиссара предусмотрена конституцией.
--------------------------------
<5> См.: Местная государственная служба во Франции. Организация и общий статус. М.: Посольство Франции в Москве, 1993; Французская Республика: Конституция и законодательные акты. М., 1989.
<6> См.: Местные органы власти и предпринимательство в Италии: Сборник обзоров. М.: ИНИОН, 1994.
<7> См.: Сенаторов А. Японский опыт местного самоуправления // Проблемы Дальнего Востока. 1995. N 4. С. 35 - 45.
<8> См.: Гарнер Д. Великобритания: центральное и местное управление. М.: Прогресс, 1994.

Основную повседневную работу в любой административной единице выполняют исполнительные органы, которые ежедневно и ежечасно управляют местными делами. Называют три основные разновидности образования местных исполнительных органов.
Система, при которой избранное гражданами представительное собрание (муниципальное собрание) само избирает должностных лиц, образующих исполнительный орган. Это, например, система выборов мэра во Франции. Мэр - единоличный исполнительный орган в виде одного избранного служащего. Может быть избран коллегиальный орган, как магистрат в ряде земель ФРГ <9>. Деятельность таких исполнительных органов в разных странах различна. Например, в Великобритании советы городов избирают мэров (в крупных городах они называются лорд-мэры), советы графств выбирают председателей на один год. Важное место в руководстве занимают специальные комитеты, в работе которых главную роль играют назначаемые постоянные клерки.
--------------------------------
<9> См.: Гизевиус. Политика местного самоуправления в ФРГ / Пер. с нем. Б. Воронова. Бонн: Фонд Фридриха Эберта, 1995; Федеративная Республика Германия: Конституция и законодательные акты. М., 1991.

Суть этой системы - раздельное избрание муниципального собрания и исполнительного органа. Наиболее характерна для Японии, где губернаторы префектур, мэры городов и старосты деревень избираются населением <10>. В той или иной степени этот вариант применяется в некоторых штатах США и в некоторых землях ФРГ.
--------------------------------
<10> См.: Сенаторов А. Японская модель местного самоуправления // Знакомьтесь - Япония. 1996. N 12. С. 19 - 31; N 13. С. 29 - 43.

При избираемом мэре или бургомистре падает роль представительного коллегиального органа. В Японии, к примеру, по инициативе губернатора, мэра или старосты может быть проведен досрочный роспуск соответствующего представительного органа.
Неизбираемые органы. Они бывают двух видов:
а) функцию исполнительного органа выполняет представитель центральной власти. Таким примером является положение префектов и субпрефектов во Франции. Префект во Французском департаменте - очень важная фигура, фактически возглавляющая исполнительную власть в административной единице. Такой префект практически независим от избираемого органа. Он возглавляет все административные службы <11>. Такая система встречается также в ряде стран Азии, Африки и Латинской Америки <12>;
--------------------------------
<11> См.: Ардан Ф. Франция: государственная система. М., 1994.
<12> См.: Алжирская Народная Демократическая Республика. Конституция и законодательные акты. М., 1983; Сюкияйнен Л.Р. Государственный строй. Судебная система // Арабская Республика Египет: Справочник. М., 1990; Конституция Федеративной Республики Бразилия // Право и жизнь. 1998. N 16; Мексиканские Соединенные Штаты: Конституция и законодательные акты. М., 1986; Хачим Ф.И. Конституционное право стран Ближнего Востока (Иран, Египет, Израиль, ОАЭ, Ирак). М.: Изд-во РУДН, 2001.

б) функции исполнительного органа могут быть возложены на специально приглашаемого управленца - менеджера. Такая система распространена в США, мы уже о ней упоминали, она носит название "совет-управляющий". Вопросы большой важности выносятся на местный референдум особенно в тех случаях, когда местные власти опасаются принимать решение без опоры на население.
Таким образом, в современном мире все большее распространение получают многоуровневые системы государственного управления. Контекст отношений между уровнями власти определяется принципом субсидиарности.

Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Муниципальное право, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.

ИА ГАРАНТ