Вопросы состава Правительства Российской Федерации. Статьи по предмету Конституционное право России

Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Конституционное право России. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии

ЗАКАЗАТЬ

Вернуться к списку статей по юриспруденции

ВОПРОСЫ СОСТАВА ПРАВИТЕЛЬСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

А.Л. ГОГАЕВА

В литературе справедливо отмечается, что в подавляющем большинстве зарубежных стран отсутствует жесткая законодательная фиксация структуры и численности состава правительства. Облик правительства модифицируется каждый раз при создании нового правительства и его реорганизации. Определенное влияние на этот процесс оказывают национальные традиции, соглашения между различными политическими силами, особенно при формировании коалиционных правительств <1>.
--------------------------------
<1> См.: Правительство Российской Федерации / Под ред. Т.Я. Хабриевой. М.: Норма, 2005. С. 132.

Количественные параметры состава правительства как органа государственной власти в конституционном законодательстве определяются лишь в редких случаях. Отсутствие предельного состава правительства объясняется динамикой государственного управления, осуществляемого центральными органами исполнительной власти, численность которых определяется текущей конъюнктурой социально-экономического развития.
Сказанное в полной мере приложимо и к России, где правительство никогда не имело фиксированного численного состава, который значительно колебался от одной правительственной легислатуры к другой.
Состав Правительства РФ определяется прежде всего Конституцией Российской Федерации, согласно которой Правительство Российской Федерации состоит из Председателя Правительства Российской Федерации, заместителей Председателя Правительства Российской Федерации и федеральных министров (ч. 2 ст. 110).
Таким образом, Конституция России выделяет три вида членства в федеральном Правительстве: 1) Председатель Правительства Российской Федерации; 2) заместитель (заместители) Председателя Правительства Российской Федерации и 3) федеральные министры.
Количество заместителей Председателя Правительства РФ законодательно не установлено, оно самостоятельно определяется главой государства исходя из потребностей государственного управления. Так, Правительство РФ, сформированное 9 марта 2004 г., насчитывало только одного заместителя Председателя Правительства; в Правительстве, сформированном 12 мая 2008 г., имелись семь заместителей, в том числе два первых заместителя Председателя Правительства, заместитель Председателя Правительства - Руководитель Аппарата Правительства и заместитель - Министр финансов РФ <2>.
--------------------------------
<2> Российская газета. 2008. 13 мая.

Ни Конституция, ни Федеральный конституционный закон "О Правительстве Российской Федерации" не выделяют категорию первых заместителей Председателя Правительства, существующую в практике правительственной деятельности. В то же время должность первого заместителя главы Правительства является вполне легитимной, она фигурирует в президентских указах о системе и структуре федеральных органов исполнительной власти, которые обладают признаками нормативных правовых актов.
Учитывая сложившуюся практику и в интересах четкого определения структуры и состава Правительства России, в Федеральном конституционном законе "О Правительстве Российской Федерации" следовало бы выделить категорию первых заместителей Председателя Правительства РФ, изложив ст. 6 Закона в следующей редакции: "Правительство Российской Федерации состоит из членов Правительства Российской Федерации - Председателя Правительства Российской Федерации, первых заместителей, заместителей Председателя Правительства Российской Федерации и федеральных министров".
Обращает на себя внимание то, что должность заместителя (первого заместителя) Председателя Правительства нередко совмещается с должностью федерального министра. В разное время должность заместителя (первого заместителя) Председателя Правительства РФ соединялась с портфелем Министров внутренних дел <3>, путей сообщения <4>, финансов <5>, сельского хозяйства <6>, обороны <7>.
--------------------------------
<3> См.: Указ Президента РФ от 27 апреля 1999 г. "О Первом заместителе Председателя Правительства РФ - Министре внутренних дел РФ" // СЗ РФ. 1999. N 18. Ст. 2291.
<4> См.: Указ Президента РФ от 16 сентября 1999 г. "О Первом заместителе Председателя Правительства РФ - Министре путей сообщения РФ" // СЗ РФ. 1999. N 30. Ст. 4605.
<5> См.: Указ Президента РФ от 10 января 2000 г. "О Первом заместителе Председателя Правительства РФ - Министре финансов РФ" // СЗ РФ. 2000. N 3. Ст. 261.
<6> См.: Указ Президента РФ от 20 мая 2000 г. "О заместителе Председателя Правительства РФ - Министре сельского хозяйства РФ" // СЗ РФ. 2000. N 21. Ст. 2227.
<7> См.: Указ Президента Российской Федерации от 14 ноября 2005 г. "Вопросы Правительства Российской Федерации" // СЗ РФ. 2005. N 47. Ст. 4880.

Традиционно должность заместителя (а то и первого заместителя) Председателя Правительства занимает Руководитель Аппарата Правительства <8>.
--------------------------------
<8> См.: Указ Президента РФ от 12 мая 2008 г. "Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти" // Российская газета. 2008. 13 мая.

Представляется, что отмеченная должностная уния не противоречит законодательству. Ни Конституция, ни Закон о Правительстве не запрещают прямо или косвенно совмещение постов заместителя главы Правительства и федерального министра. Указанная практика себя вполне оправдывает, соединение должностей заместителя Председателя Правительства и федерального министра позволяет усилить конкретное направление правительственной деятельности, акцентирует политику Правительства в избранных сферах руководства.
Министерские должности устанавливаются указами Президента РФ о структуре федеральных органов исполнительной власти, в которых приводится перечень конкретных министерств. Предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти Президенту представляет Председатель Правительства не позднее недельного срока после своего назначения (ч. 1 ст. 112 Конституции РФ). Разумеется, эти предложения носят для главы государства лишь рекомендательный характер, во всяком случае, степень реализации Президентом этих предложений идентифицировать невозможно в силу отсутствия какого-либо обязательного формата их представления.
Конституция РФ и Федеральный конституционный закон "О Правительстве Российской Федерации" предусматривают вхождение в состав федерального Правительства наряду с Председателем Правительства и заместителями Председателя Правительства только федеральных министров, т.е. руководителей федеральных министерств. Таким образом, вхождение в состав Правительства России руководителей иных органов исполнительной власти не предусмотрено. Между тем в правительственной практике имели место случаи включения в состав Правительства РФ руководителей иных, помимо федеральных министерств, органов исполнительной власти, которым указами Президента о назначении одновременно присваивался ранг федеральных министров. Так, Указом Президента от 16 июля 1997 г. <9> Е.В. Басин был назначен Министром РФ - Председателем Государственного комитета по жилищной и строительной политике. Указом Президента от 17 августа 1998 г. некоторые из таких руководителей даже приобретали статус вице-премьера. Например, Б.Г. Федоров (Указ Президента от 17 августа 1998 г. <10>) был назначен Заместителем Председателя Правительства РФ - руководителем Государственной налоговой службы РФ.
--------------------------------
<9> СЗ РФ. 1997. N 29. Ст. 3523.
<10> СЗ РФ. 1998. N 34. Ст. 4076.

С позиций формальных подобную практику едва ли можно признать правомерной, согласно ФКЗ о Правительстве РФ министры должны обладать полномочиями руководителей соответствующих федеральных органов исполнительной власти (ст. 26), что не может означать ничего иного, как непременное руководство министра федеральным министерством.
В то же время практика эта является вынужденной, она вытекает из значения отдельных специализированных органов управления, руководителям которых присваивается ранг министра. Как справедливо указывается в литературе, само появление конструкции наделения руководителя федерального органа исполнительной власти, не являющегося министерством, статусом федерального министра явилось следствием динамичного изменения структуры федеральных органов исполнительной власти после принятия Конституции РФ в 1993 г., когда значимость тех или иных органов исполнительной власти диктовала необходимость включения их руководителей в состав Правительства <11>.
--------------------------------
<11> См.: Правительство Российской Федерации / Под ред. Т.Я. Хабриевой. М.: Норма, 2005. С. 134.

Представляется, что состав Правительства РФ не должен быть жестко связан видом исполнительных органов, руководители которых являются членами Правительства. Конституционную формулу о том, что Правительство РФ состоит из Председателя Правительства Российской Федерации, заместителей Председателя Правительства Российской Федерации и федеральных министров (ч. 2 ст. 110), следует дополнить предложением следующего содержания: "По предложению Председателя Правительства Российской Федерации в состав Правительства Российской Федерации могут быть включены руководители иных органов исполнительной власти с присвоением им ранга министра".
Это позволит более рационально формировать состав федерального Правительства, придавая ему необходимую мобильность с учетом потребностей управленческой деятельности, не вступая в формальное противоречие с Конституцией.
В практике правительственной деятельности существует институт "министров без портфеля". Так называемый министр без портфеля не является руководителем определенного органа исполнительной власти, но входит в состав Правительства и пользуется равным голосом с другими его членами. Обычно он выполняет отдельные (постоянные либо временные) поручения премьера, который, таким образом, и формирует его служебный статус.
Должность "министра без портфеля" в современной России учреждалась в разных формах. В одних случаях Президент РФ назначал отдельных лиц членами Правительства без определения служебного профиля. Преимущественно это были известные политики, участие которых в Правительстве давало им высокий должностной статус. Таким членами Правительства в разное время назначались Е.Г. Ясин <12>, А.Я. Лившиц <13>, К.Д. Лубенченко <14>, В.Ю. Зорин <15>.
--------------------------------
<12> СЗ РФ. 1997. N 13. Ст. 1527.
<13> СЗ РФ. 1999. N 34. Ст. 4268.
<14> СЗ РФ. 2000. N 3. Ст. 269.
<15> СЗ РФ. 2001. N 50. Ст. 4723.

В других случаях Президент присваивал звание министра с обозначением определенной сферы деятельности. Так, Указом Президента РФ от 28 ноября 2000 г. <16> было постановлено принять предложение Правительства РФ о введении должности министра Российской Федерации с целью усиления координации деятельности федеральных органов исполнительной власти по социально-экономическому развитию Чеченской Республики и назначить Елагина Владимира Васильевича министром Российской Федерации. Практика назначения так называемых министров без портфеля, как нам представляется, себя оправдала и нуждается в законодательном оформлении. В ст. 26 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации" следует включить абзац следующего содержания: "В состав Правительства Российской Федерации могут назначаться министры, не обладающие полномочиями руководителей федеральных органов исполнительной власти (министры без портфеля)".
--------------------------------
<16> СЗ РФ. 2000. N 49. Ст. 4798.

Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Конституционное право России, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.

ИА ГАРАНТ