Преемственность и комплексность правового регулирования общественных отношений, связанных с обсуждением населением проектов правовых актов и вопросов местного значения. Статьи по предмету Муниципальное право

Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Муниципальное право. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии

ЗАКАЗАТЬ

Вернуться к списку статей по юриспруденции

ПРЕЕМСТВЕННОСТЬ И КОМПЛЕКСНОСТЬ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ОБЩЕСТВЕННЫХ ОТНОШЕНИЙ, СВЯЗАННЫХ С ОБСУЖДЕНИЕМ НАСЕЛЕНИЕМ ПРОЕКТОВ ПРАВОВЫХ АКТОВ И ВОПРОСОВ МЕСТНОГО ЗНАЧЕНИЯ

Н.В. КАРАГОД

Появление многих институтов местного самоуправления, например публичных слушаний, принято связывать с вступлением в силу Федерального закона от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Вместе с тем детальное рассмотрение таких "новых" институтов выявляет не только наличие многочисленных связей между ними и сходными правовыми конструкциями других отраслей права (законодательства), но и наличие их аналогов в советском и даже имперском законодательстве.
Анализ законодательства, действовавшего с конца XIX в. до 1991 г., позволяет предположить, что имеет место преемственность правового регулирования общественных отношений, связанных с обсуждением населением проектов правовых актов и важных вопросов местного значения. В законах Российской империи, СССР и Российской Федерации при регулировании данных отношений угадываются сходный круг участников, похожие предмет, цели и инструментарий обсуждений.
Подтвердим этот тезис примерами. В законодательстве Российской империи публичные слушания не получили специального законодательного закрепления. Их трудно разграничить с блоком общественных отношений, известных сегодня как сход граждан, и рассматривать вне сословно-представительных учреждений. Однако основные элементы современных нам публичных слушаний прослеживаются достаточно четко.
Так, в соответствии с п. 548 Положения об общественном управлении станиц казачьих войск, входящего в состав Учреждения гражданского управления казаков 1903 г. (Свод Губернских учреждений), в станицах, имеющих тридцать казачьих дворов или менее, все домохозяева участвуют в станичном сборе <1>. Согласно п. 56, 57 Положения о сельском состоянии (Особое приложение к Законам о состояниях) 1902 г. сельский сход составляется из крестьян-домохозяев, принадлежащих к составу сельского общества, и, кроме того, из всех назначенных по выбору сельских должностных лиц. Для сравнения: участниками современных публичных слушаний являются все жители муниципального образования.
--------------------------------
<1> См.: Государственная Дума России: 1906 - 1917. Электронное издание // Аппарат Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, ЗАО "Информационная компания "Кодекс". М.: ПТК "Кодекс-Сервер", 2006. 1 CD-ROM.

Согласно пп. 8 п. 555 Положения об общественном управлении станиц казачьих войск предметом обсуждения на станичном сборе являются дела, касающиеся в том числе распоряжения станичными суммами, т.е. рассмотрения смет, ходатайств относительно порядка взимания сумм в доход, расходования их, счетоводства и хранения. На сельском сходе обсуждаются дела о разделе сельского общества на два или несколько сельских обществ, о переименовании селения в город (пп. 8, 9 п. 62 Положения о сельском состоянии). Очевидно, что в последнем случае речь идет именно об изменении статуса населенного пункта, преобразовании селения в город, а не о простом переименовании. Эти предметы аналогичны предметам публичных слушаний - проекту местного бюджета и отчету о его исполнении, вопросу о преобразовании муниципального образования.
В Правилах о составлении, утверждении и исполнении земских смет и раскладок (приложения к ст. 6 Положения о губернских и уездных земских учреждениях 1892 г.) используется инструментарий, применяемый сегодня при проведении публичных слушаний. Так, в п. 8 Правил фактически идет речь о заблаговременном ознакомлении с проектом правового акта. Согласно указанной норме проекты смет и раскладок могут быть печатаемы для рассылки членам земского собрания до открытия заседаний и, сверх того, с разрешения Губернатора, в "Губернских ведомостях".
Таким образом, в законодательстве конца XIX - начала XX в. объективно сложились и получили достаточно подробную правовую регламентацию отношения, связанные с обсуждением местными жителями проектов местных правовых актов и вопросов местного значения.
Рассмотрим советское законодательство. В это время достиг высокой степени развития институт обсуждения населением важных вопросов местного значения. Статус обсуждений как института учета общественного мнения даже выше, чем статус публичных слушаний, поскольку обсуждения закреплены на высшем конституционном уровне. Обязательность вынесения на всенародное обсуждение важнейших вопросов местного значения закреплена в ст. 90 Конституции (Основном Законе) РСФСР от 12 апреля 1978 г. <2>, а также в Законе СССР от 30 июня 1987 г. "О всенародном обсуждении важных вопросов государственной жизни" <3> (далее - Закон).
--------------------------------
<2> Ведомости ВС РСФСР. 1978. N 15. Ст. 407.
<3> Ведомости ВС СССР. 1987. N 26. Ст. 387.

Следует отметить, что обсуждение населением важных вопросов местного значения невозможно рассматривать вне института всенародных (народных) обсуждений. Это объясняется единством системы Советов народных депутатов и их исполнительных комитетов, функционировавших на уровнях Союза ССР, союзных и автономных республик и на местах. Соответственно всенародные обсуждения как форма участия населения в решении вопросов общегосударственного, республиканского и местного значения применяются на всех уровнях власти. Вместе с тем обсуждение вопросов собственно местного значения занимает отдельное место в иерархии всенародных (народных) обсуждений и имеет свою специфику.
Предметом обсуждений важных вопросов местного значения являются проекты решений местных Советов народных депутатов и их исполнительных комитетов о планах комплексного экономического и социального развития, о бюджете, об обеспечении социалистической законности, охране правопорядка и прав граждан, о работе предприятий, учреждений и организаций, связанных с обслуживанием населения, другие важные вопросы государственного, хозяйственного и социально-культурного строительства на местах (ст. 15 Закона). Участниками народных обсуждений по вопросам местного значения являются граждане СССР непосредственно, а также общественные организации (организации Коммунистической партии Советского Союза, профессиональных союзов, Всесоюзного Ленинского Коммунистического Союза Молодежи, кооперативные, женские, ветеранов войны и труда, другие общественные организации), трудовые коллективы, собрания по месту жительства, органы общественной самодеятельности, собрания военнослужащих по воинским частям, средства массовой информации (ст. 6 Закона). Таким образом, участие в обсуждениях местных жителей очевидно. Круг инициаторов, как и сегодня, представлен тремя основными группами: инициаторы от законодательной власти, от исполнительной власти и население (ст. 15 Закона). В соответствии с преамбулой Закона целью обсуждений являются участие граждан в выработке решений по важным вопросам местного значения, сопоставление и учет различных мнений и предложений трудящихся. Законом предусмотрено заблаговременное опубликование проектов решений в местной печати или их доведение до сведения населения иным образом, направление предложений организаций и граждан организатору обсуждений (исполнительному комитету Совета народных депутатов), доведение до сведения населения результатов обсуждения.
Как видно, приведенные элементы института обсуждений важных вопросов местного значения аналогичны или весьма близки соответствующим элементам института публичных слушаний и были использованы в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".
Итак, несмотря на кардинальные политические преобразования государства, налицо преемственность правового регулирования общественных отношений, связанных с обсуждением населением проектов правовых актов и вопросов местного значения <4>. Таким образом, публичные слушания нельзя рассматривать как абсолютно новый, инородный, привнесенный извне элемент отечественной системы права. В пользу такой точки зрения свидетельствует и тот факт, что до появления в современном муниципальном праве института публичных слушаний общественные отношения, связанные с обсуждением населением проектов правовых актов и вопросов местного значения, комплексно регулировались иными отраслями права (законодательства). Рассмотрим, как взаимосвязаны публичные слушания в различных отраслях права (законодательства). Для этого сравним их предмет, субъектный состав и цели проведения.
--------------------------------
<4> Возможно, интересующие нас общественные отношения встречались и ранее, но не получили адекватной правовой регламентации. Например, во вводной части Новгородской судной грамоты, относимой исследователями к разным периодам XV в. (1440, 1446, 1456 гг.), говорится о принятии грамоты на вече, в присутствии новгородских посадников, тысяцких, бояр, купцов, черных людей всех пяти концов Новгорода (см.: Российское законодательство X - XX веков. Т. 1. Законодательство Древней Руси / Под общ. ред. О.И. Чистякова. М.: Юридическая литература, 1987. С. 303 - 309). Можно предположить, что принятию документа предшествовало его обсуждение или слушание.

Градостроительное законодательство. Статьи 24, 28, 31, 32 и другие положения Градостроительного кодекса Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. N 190-ФЗ <5> предусматривают проведение публичных слушаний по проектам планов и программ развития муниципального образования, проектам правил землепользования и застройки, проектам планировки территорий и проектам межевания территорий, по вопросам предоставления разрешений на условно разрешенный вид использования земельных участков и объектов капитального строительства и другим вопросам местного значения. Предмет этих слушаний совпадает с предметом публичных слушаний, регламентированных ст. 28 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Основными субъектами публичных слушаний, предусмотренных градостроительным законодательством, являются те же лица, что и в муниципальном праве: органы местного самоуправления и жители муниципального образования. Градостроительный кодекс Российской Федерации определяет цели проведения отдельных видов слушаний, например такие, как соблюдение прав человека на благоприятные условия жизнедеятельности, соблюдение законных интересов правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства (ст. 28 Градостроительного кодекса Российской Федерации). Однако ясно, что эти концептуальные цели-установки никоим образом не отрицают самой идеи, сути слушаний, которая заключается в обсуждении проектов муниципальных правовых актов с участием жителей (в том числе правообладателей).
--------------------------------
<5> Российская газета. N 290. 2004.

Земельное право. В соответствии со ст. 23 Земельного кодекса Российской Федерации от 25 октября 2001 г. N 136-ФЗ <6> установление публичного сервитута осуществляется с учетом результатов общественных слушаний; в случаях необходимости обеспечения интересов местного самоуправления или местного населения публичный сервитут устанавливается нормативным правовым актом органа местного самоуправления. Других положений, посвященных установлению публичного сервитута, Земельный кодекс Российской Федерации не содержит, поэтому в процессе исследования были активно задействованы материалы судебной практики, труды ученых-юристов <7>. Так, например, М.Н. Малеина целью проведения общественных слушаний по поводу установления публичного сервитута видит информирование и обеспечение участия населения в обсуждении и принятии решений <8>. На наш взгляд, целью проведения общественных слушаний является обсуждение населением вопроса о необходимости ограничения прав собственника (владельца) земельного участка, в отношении которого устанавливается сервитут, или муниципального правового акта об установлении сервитута. К предмету общественных слушаний можно соответственно отнести вопрос о возможности установления сервитута в отношении определенного земельного участка либо проект муниципального правового акта об установлении сервитута. К основным субъектам общественных слушаний относятся местное население и органы местного самоуправления.
--------------------------------
<6> Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. N 44. Ст. 4147.
<7> См.: Постановление Федерального арбитражного суда Поволжского округа от 10 апреля 2003 г. по делу N А12-17236/02-С43 // Вестник ВАС РФ. 2003. N 7. С. 15; Постановление Федерального арбитражного суда Уральского округа от 25 ноября 2004 г. по делу N Ф09-3898/04-ГК // Документ опубликован не был; Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации с постатейными материалами и судебной практикой / Под ред. С.А. Боголюбова. М.: Юрайт-Издат, 2006. С. 42.
<8> См.: Малеина М.Н. Правовые аспекты установления и прекращения публичного земельного сервитута // Журнал российского права. 2004. N 12. С. 27.

Экологическое право. Федеральный закон от 23 ноября 1995 г. N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе" <9>, Положение об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в Российской Федерации, утвержденное Приказом Государственного комитета Российской Федерации по охране окружающей среды от 16 мая 2000 г. N 372 <10>, предусматривают проведение общественных обсуждений объектов экологической экспертизы. Анализ ст. 9, 14 Федерального закона "Об экологической экспертизе" позволяет отнести к основным субъектам общественных обсуждений местного уровня органы местного самоуправления городских округов и муниципальных районов и население, а к предмету - отдельные объекты экологической экспертизы, например проекты муниципальных программ, предусматривающих строительство и эксплуатацию на территории муниципального образования объектов хозяйственной деятельности. Целью общественных обсуждений является выявление общественных предпочтений и их учет в процессе оценки воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду (п. 1.6 Положения). Таким образом, учитывая совпадение субъектов, целей, частичное или полное совпадение предмета публичных слушаний в рассмотренных отраслях права (законодательства), можно сделать вывод о родственном характере соответствующих общественных отношений и об участии норм градостроительного законодательства, земельного, экологического права в образовании института публичных слушаний. Такое участие придает институту публичных слушаний характер межотраслевого муниципально-правового института.
--------------------------------
<9> Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. N 48. Ст. 4556.
<10> Российская газета. N 170. 2000.

Следует отметить, что не все нормативные правовые акты, в которых упоминаются публичные слушания, участвуют своими нормами в образовании интересующего нас межотраслевого института публичных слушаний. В ряде случаев можно говорить о применении аналогичной терминологии, однако публичные слушания, предусмотренные такого рода нормативными правовыми актами, не являются публичными слушаниями в том смысле, какой вкладывает в них муниципальное право, т.е. не являются публичным обсуждением проектов муниципальных правовых актов и вопросов местного значения. В качества примера отраслей права (законодательства), предусматривающих публичные слушания, но не рассматривающих их в качестве формы осуществления местного самоуправления, можно привести законодательство в сфере внешнеэкономической деятельности.
Федеральным законом от 8 декабря 2003 г. N 165-ФЗ "О специальных защитных, антидемпинговых и компенсационных мерах при импорте товаров" <11> предусмотрено проведение публичных слушаний. Согласно ст. 27 этого Закона предметом публичных слушаний является перечень вопросов, интересующих уполномоченный федеральный орган исполнительной власти <12> в связи с проводимым им расследованием по поводу введения специальных защитных, антидемпинговых или компенсационных мер при импорте товаров. Участниками публичных слушаний являются указанный федеральный орган исполнительной власти, российские производители непосредственно конкурирующего товара и их объединения, иностранный экспортер товара, являющегося объектом расследования, правительство иностранного государства, потребители товара и их объединения (ч. 3 ст. 26, ст. 27, ч. 1 ст. 31 Федерального закона). Целью публичных слушаний, как и расследования в целом, следует признать установление наличия возросшего импорта и обусловленного этим серьезного ущерба отрасли российской экономики или угрозы причинения серьезного ущерба отрасли российской экономики, наличия демпингового импорта или субсидируемого импорта и обусловленного этим ущерба отрасли российской экономики (ст. 3 Федерального закона).
--------------------------------
<11> Российская газета. N 253. 2003.
<12> В соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 5 июня 2008 г. N 438 "О Министерстве промышленности и торговли Российской Федерации" федеральным органом исполнительной власти, ответственным за проведение расследований, предшествующих введению специальных защитных, антидемпинговых или компенсационных мер при импорте товаров, является Министерство промышленности и торговли Российской Федерации.

Как видим, основные элементы описанных правоотношений и правоотношений, возникающих при проведении публичных слушаний в муниципальном праве, не совпадают. Кроме того, в законодательстве в сфере внешнеэкономической деятельности публичные слушания являются не формой осуществления местного самоуправления, а методом, инструментом защиты экономических интересов российских производителей товаров. Соответственно данная сфера законодательства не участвует своими нормами в образовании института публичных слушаний.
Отметим, что публичные слушания также следует отграничивать от похожих институтов прямой и представительной демократии, например от депутатских слушаний.
Подводя итоги изложенного, можно резюмировать, что предпосылки появления публичных слушаний в отечественном муниципальном праве сложились в законодательстве Российской империи и в советском законодательстве. Таким образом, публичные слушания нельзя рассматривать как новый элемент отечественной системы права. Институт публичных слушаний сегодня - это объективно обособившаяся совокупность взаимосвязанных юридических норм, регулирующих группу родственных отношений, связанных с обсуждением населением проектов муниципальных правовых актов и вопросов местного значения.
Особенностью правового регулирования общественных отношений, связанных с обсуждением населением проектов правовых актов и вопросов местного значения, также является комплексность такого регулирования. Градостроительное законодательство, экологическое, земельное право, участвуя своими нормами в образовании института публичных слушаний, придают ему черты межотраслевого правового института. Публичные слушания как межотраслевой правовой институт представляют собой совокупность взаимосвязанных правовых норм, содержащихся в нормах муниципального права, регулирующих общественные отношения, связанные с обсуждением проектов муниципальных правовых актов и вопросов местного значения с участием жителей муниципального образования.

Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Муниципальное право, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.

ИА ГАРАНТ