Принципы организации нормотворческой деятельности в муниципальных образованиях. Статьи по предмету Муниципальное право

Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Муниципальное право. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии

ЗАКАЗАТЬ

Вернуться к списку статей по юриспруденции

ПРИНЦИПЫ ОРГАНИЗАЦИИ НОРМОТВОРЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ В МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЯХ

Д.В. ПОПОВ

Положения Конституции Российской Федерации о местном самоуправлении, получившие развитие в законодательстве и муниципальных правовых актах, являются правовой основой нормотворческой деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления, а также непосредственно населения. Нормативные правовые акты муниципальных образований, как результат такой деятельности, - самые многочисленные источники права, наиболее приближенные к местному сообществу и условиям его жизни; с их помощью реализуются права граждан на местное самоуправление; они создают соответствующий правовой режим и обеспечивают правопорядок и законность на территории муниципального образования. Но фрагментарное законодательное регулирование муниципальной нормотворческой деятельности, недостаток профессионализма и опыта у органов и должностных лиц местного самоуправления в данной области и другие причины приводят к низкому качеству и технико-юридическому несовершенству нормативных правовых актов муниципальных образований. В таких условиях организовывать нормотворческую деятельность в муниципальных образованиях следует, выстраивая ее на устоявшихся в правовой науке общих для правотворчества принципах. Проанализируем их.
1. Конституционность и законность муниципальной нормотворческой деятельности. Органы и должностные лица местного самоуправления, население должны неукоснительно соблюдать правила, устанавливающие порядок внесения проекта муниципального нормативного правового акта, его обсуждения, принятия (издания), опубликования (обнародования) и др. Конституция России прямо не устанавливает порядок осуществления нормотворческой деятельности в муниципальных образованиях, и лишь немногочисленные конституционные нормы относятся к исследуемой деятельности. К примеру, согласно ч. 1 ст. 15 Конституции Российской Федерации законы и иные правовые акты (в том числе нормативные правовые акты муниципальных образований) не должны противоречить Конституции Российской Федерации; любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.
Относительно законности мнения исследователей не однозначны. Так, Н.И. Матузов считает, что законность нормотворческой деятельности выражается в том, что содержание нормативного правового акта муниципального образования не должно быть "антиправовым", а должно отвечать идеалам правового государства, началам демократизма и гуманизма, общепризнанным нормам международного права <1>. А.С. Борисов справедливо указывает на необходимость обеспечения соответствия содержания принимаемых (издаваемых) нормативных правовых актов местного самоуправления актам вышестоящим по юридической силе <2>. По мнению А.Г. Мурашина, необходимо соблюдать принцип законности, поскольку с помощью закона, во-первых, разграничивается компетенция субъектов нормотворчества, во-вторых, определяются основные стадии нормотворческой деятельности, порядок подготовки, обсуждения, принятия, подписания, обнародования, вступления в силу, внесения изменений, приостановления, в-третьих, предусматривается система контроля за законностью и соответствием Конституции Российской Федерации нормативных правовых актов, принятых на уровне местной власти <3>.
--------------------------------
<1> Матузов Н.И., Малько А.В. Теория государства и права: Курс лекций. М.: Юристъ, 1999. С. 370.
<2> Борисов А.С. Правотворческий процесс в муниципальных образованиях Российской Федерации: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 1999. С. 34.
<3> Мурашин А.Г. Прямое правотворчество. Особенности принятия актов прямого народовластия // Государство и право. 2001. N 2. С. 87.

2. Демократизм муниципальной нормотворческой деятельности. В соответствии со ст. 3 Конституции России носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ. Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы местного самоуправления. Демократические начала дают возможность жителям муниципальных образований быть активным субъектом муниципальной нормотворческой деятельности, выражать свою волю через референдум и иные формы прямого волеизъявления, удовлетворять свои интересы и реализовывать права с помощью представителей и иных законных средств. Как указывает А.Г. Мурашин, формы осуществления населением местного самоуправления позволяют учитывать мнение жителей муниципального образования либо отдельных социальных групп граждан, в том числе предложения и потребности, относительно изменения или улучшения проекта нормативного правового акта муниципального образования; устанавливать, предупреждать и устранять различные ошибки <4>. Обоснована позиция Е.А. Незнамовой: "Разумеется, что без активности населения никакие преобразования на муниципальном уровне не состоятся. Однако вовлечение граждан в управление публичными делами не может произойти мгновенно, для этого необходима систематическая работа по информированию населения о способах осуществления власти и роли муниципальных институтов в обеспечении его прав и свобод. Несомненно, что названная задача не может быть решена без поддержки со стороны органов государственной власти" <5>.
--------------------------------
<4> Там же. С. 86.
<5> Незнамова Е.А. К вопросу о некоторых новых положениях законодательства о местном самоуправлении // Государственная власть и местное самоуправление. 2004. N 5. С. 9.

Одним из важных направлений совершенствования организации нормотворческой деятельности на местах является усиление внимания правотворческих структур к общественному мнению, активизация участия граждан в принятии муниципальных нормативных правовых актов. В идеале именно общественное мнение должно служить основным источником формирования положений нормативных правовых актов муниципальных образований. Усилить демократические начала в нормотворческой работе на местах, как представляется, следует путем: предварительной рассылки проектов муниципальных нормативных правовых актов жителям (доводить до сведения населения тексты проектов муниципальных нормативных правовых актов можно с помощью местной прессы либо других средств массовой информации, в том числе размещать на официальном интернет-сайте муниципального образования соответствующую информацию); обсуждения проектов муниципальных нормативных правовых актов в трудовых коллективах, на конференциях и собраниях граждан, а также посредством социально-правовых исследований; своевременного вывешивания проектов муниципальных нормативных правовых актов на площадях, стендах, в специально отведенных для этого местах и т.д. Работа в таком направлении позволит не только поднять авторитет муниципальной власти и повысить качество нормативных правовых актов, но и защитить права и интересы граждан. Привлечение населения к участию в муниципальной нормотворческой деятельности необходимо рассматривать как важнейшую задачу не только органов местного самоуправления, но и самих граждан. Можно согласиться с мнением Е.А. Незнамовой, что планомерная и систематическая деятельность со стороны органов власти может оказаться результативной, если основной интерес к местному самоуправлению будет исходить "снизу", от самого населения <6>.
--------------------------------
<6> Незнамова Е.А. Взаимодействие органов местного самоуправления с населением муниципального образования // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2008. N 4. С. 20.

Таким образом, демократизм содействует развитию правосознания, правовой культуры и политической активности у населения, а как следствие - соблюдению и выполнению гражданами правовых предписаний.
3. Профессионализм субъектов муниципальной нормотворческой деятельности. Нормотворческая работа на любом уровне власти должна осуществляться лицами, имеющими соответствующую профессиональную подготовку, опыт и достаточные знания для этой серьезной правовой работы. Профессионализм должен распространяться и на население, по крайне мере в процессе реализации жителями правотворческой инициативы, обсуждения проектов муниципальных нормативных правовых актов на публичных слушаниях, внесения органами территориального общественного самоуправления на рассмотрение органов местного самоуправления проектов муниципальных нормативных правовых актов.
Как отмечает А.Г. Мурашин, огромная социальная значимость, существенное предметно-содержательное и процедурное своеобразие этой деятельности требуют ее осуществления на высоком профессиональном уровне <7>. Дилетантизм, по мнению Н.И. Матузова, чреват существенными негативными правовыми, экономическими и социальными последствиями, нередко приводит к некорректному обращению с нормативной массой и часто оборачивается неуважением даже к самим творцам правовых норм <8>. Убедительно мнение Н.А. Антоновой: "Необходима, с одной стороны, более правильная расстановка кадров в муниципальных образованиях, прежде всего юридических, с другой стороны, поиск новых способов разрешения проблемы, например разработка типовых (модельных) правовых актов для муниципальных образований, особенно вновь создаваемых. Такая задача может решаться не только органами власти субъекта Федерации, но могли бы оказать такое содействие муниципальным органам и советы муниципальных образований, создаваемые в субъектах Федерации" <9>. Немаловажна и роль науки в этом процессе.
--------------------------------
<7> Мурашин А.Г. Прямое правотворчество. Особенности принятия актов прямого народовластия // Государство и право. 2001. N 2. С. 88.
<8> Матузов Н.И., Малько А.В. Теория государства и права: Курс лекций. М.: Юристъ, 1999. С. 369.
<9> Антонова Н.А. Проблемы обеспечения законности актов органов местного самоуправления // Российская юстиция. 2009. N 7. С. 14.

В нормотворческой работе важно учитывать рекомендации ученых, экспертов соответствующей области, мнение квалифицированных правоведов. Необходимо привлекать представителей различных научных направлений, школ (политологов, социологов, юристов, в том числе профессорско-преподавательский состав). Привлечение ученых обеспечило бы создание более эффективных условий для выявления возможных негативных социальных, экономических, юридических, экологических и других последствий принятия муниципальных нормативных правовых актов; позволило бы обеспечить высокое качество муниципальных нормативных правовых актов, их обоснованность, законность и своевременность принятия.
4. Научно обоснованный характер муниципальной нормотворческой деятельности состоит в целесообразности учитывать достижения правовой науки, данные исследований. Научные исследования в области теории правовых актов, юридической техники, правотворчества в целом могут быть положены в основу разработки муниципальных правовых актов.
Деятельность субъектов муниципальной нормотворческой работы должна сводиться не к поиску неизвестных закономерностей права, открытию чего-то нового, неизвестного правовой науке, а к использованию того, что уже в науке есть и может быть полезным при разработке проекта нормативного правового акта муниципального образования. Однако считать, что субъект нормотворческой деятельности не творит науку, а довольствуется уже полученными знаниями, не означает полного отрицания у него права на творческое созидание. Кроме того, часто обнаруживается, что наука не располагает полными и точными знаниями, а имеющиеся носят преимущественно дискуссионный и проблемный характер. Сводя такие противоречивые и неполные сведения в единое целое - концепцию нормативного правового акта, субъект нормотворческой работы не всегда способен верно понять и тем более выразить в проектируемых нормах теоретические знания <10>. Использование не апробированных на практике юридических новшеств и употребление подходов, неизвестных правовой науке, могут затормозить муниципальную нормотворческую деятельность, нежели позволят усовершенствовать ее процесс.
--------------------------------
<10> Морозова Л.А. Юридическая техника: Обзор материалов научно-методического семинара // Государство и право. 2000. N 11. С. 113.

По мнению А.Е. Гавришева, возможности муниципального образования по реализации этого принципа существенно ограничены их собственными ресурсами, прежде всего - материальными <11>. Одним из возможных решений этой проблемы является осуществление поддержки местного самоуправления со стороны государства в формах, например, финансирования разработки модельных правовых актов <12>, проведения семинаров по наиболее существенным проблемам муниципального нормотворчества и т.д.
--------------------------------
<11> Гавришев А.Е. Муниципальное правотворчество в Российской Федерации: Дис. ... канд. юрид. наук. Ростов н/Д, 2004. С. 38.
<12> Васильев В.И. Модельный регламент представительного органа местного самоуправления (думы) муниципального образования: Проект // Журнал российского права. 2000. N 10. С. 73.

5. Конструктивное (технико-юридическое) совершенство принимаемых муниципальных нормативных правовых актов. Принцип предусматривает широкое использование в нормотворческой работе способов и приемов подготовки и оформления нормативных правовых текстов, правил юридической техники. Проект нормативного правового акта муниципального образования должен иметь надлежащие вид и форму, его структура характеризоваться логичностью и четкостью расположения правовых предписаний. При разработке текста нормативного правового акта необходимо избегать каких бы то ни было пробелов, внутренних и внешних противоречий; закрепленные в акте положения должны четко согласовываться между собой и дополнять друг друга. Используемая в муниципальном нормативном правовом акте терминология должна в полной мере отвечать общепринятым понятиям, в противном случае потребуется работа по исключению из текстов актов двусмысленных положений, неоднозначных формулировок, некорректных терминов, громоздких выражений либо чрезмерно детализированных предписаний. Компетентным субъектам следует стремиться к тому, чтобы словесные формулировки, используемые в тексте данных актов, были простыми и понятными для адресата, логичными и выразительными, но сохраняли бы при этом весь первоначально заложенный в них строгий правовой смысл. Текст проекта муниципального нормативного правового акта не должен содержать общих, абстрактных формулировок. Как отмечает В.Г. Карташов, в терминологии муниципальных нормативных правовых актов нередко проявляются неопределенность и противоречивость в сравнении с используемой терминологией в федеральном законодательстве. В тексте муниципальных актов допускаются пробелы, орфографические и грамматические ошибки <13>.
--------------------------------
<13> Карташов В.Г. Коллизии в муниципальных правовых актах и причины их возникновения // Конституционное и муниципальное право. 2007. N 11. С. 33.

Каждый гражданин, прочитав текст муниципального нормативного правового акта, должен отчетливо уяснить себе, что же запрещают или дозволяют его положения, каковы последствия ненадлежащего исполнения или несоблюдения правового веления, почему то или иное отношение вообще регулируется таким актом и именно таким образом. Текст проекта муниципального нормативного правового акта должен излагаться с соблюдением правил русского языка, доступно и просто, по возможности лаконичными фразами. Не подлежат включению в него различного рода рекомендации, советы, цитаты из книг или другие подобные тексты. Использование основных, признанных наукой и практикой правил юридической техники, при разработке проектов нормативных правовых актов муниципальных образований, позволит их предписаниям однозначно и исчерпывающим образом описывать ту предметную область, на которую было направлено правовое воздействие.
6. Преемственность муниципальной нормотворческой деятельности предполагает, что разработка проекта нормативного правового акта муниципального образования и дальнейшее его совершенствование должны опираться на имеющийся, проверенный временем положительный нормотворческий опыт. Уполномоченным субъектам следует использовать не только собственный нормотворческий опыт, но и опыт других муниципальных образований. Заимствование должно происходить с учетом особенностей конкретного муниципального образования, что позволит избежать возможных затруднений в нормотворческой работе. Следует заметить, что Федеральным законом от 8 ноября 2007 г. N 260-ФЗ <14> в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" была включена ст. 43.1, согласно которой муниципальные нормативные правовые акты, в том числе оформленные в виде правовых актов решения, принятые на местном референдуме (сходе граждан), подлежат включению в регистр муниципальных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации. Создание регистра муниципальных нормативных правовых актов с возложением функции по его ведению на органы государственной власти субъектов Федерации должно обеспечить полный учет этих актов, соответствие их федеральному и региональному законодательству, а также свободный доступ граждан, организаций, органов и должностных лиц местного самоуправления к региональному и федеральному регистру нормативных правовых актов муниципальных образований.
--------------------------------
<14> Федеральный закон от 8 ноября 2007 года N 260-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с организацией и ведением регистра муниципальных правовых актов" // СЗ РФ. 2007. N 46. Ст. 5556.

7. Системность муниципальной нормотворческой деятельности предполагает согласованное принятие нормативных правовых актов муниципального образования. Данный принцип следует рассматривать как минимум в двух значениях: нормотворческая деятельность должна строиться в соответствии с распределенными между органами и должностными лицами местного самоуправления полномочиями по решению вопросов местного значения, а также вопросами местного значения между муниципальными образованиями; следует стремиться, чтобы вновь принятый нормативный правовой акт муниципального образования логически вписывался в существующую систему муниципальных правовых актов и дополнял ее.
8. Связь муниципальной нормотворческой деятельности с правоприменительной практикой. Изучение практики применения нормативных правовых актов муниципальных образований дает возможность уполномоченным субъектам выявить недостатки и просчеты в муниципальной нормотворческой деятельности, увидеть неурегулированные общественные отношения и эффективность принятых нормативных правовых актов на местах. Своевременный анализ правоприменительной практики будет способствовать совершенствованию нормотворческой работы и повышению качества муниципальных нормативных правовых актов. Справедливо мнение В. Ястребова относительно того, что анализ правоприменительной практики в целях более эффективного регулирования общественных отношений побуждает уполномоченных субъектов нормотворчества в нужное время принимать новые нормативные правовые акты, отменять устаревшие или изменять их <15>.
--------------------------------
<15> Ястребов В. Соотношение нормативных и правоприменительных актов // Советская юстиция. 1983. N 6. С. 12.

9. Открытость (гласность) и доступность результатов муниципальной нормотворческой деятельности. Следует обеспечивать прозрачность нормотворческой деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления; своевременно информированность о нормотворческой работе население муниципального образования. С точки зрения А.С. Прудникова, гласность заключается в том, что все принимаемые нормативные правовые акты подлежат опубликованию в средствах массовой информации или должны доводиться иным способом до сведения населения муниципального образования <16>. По мнению автора, следует официально опубликовывать (обнародовать) итоги обсуждений всех муниципальных нормативных правовых актов независимо от того, приняты они или нет.
--------------------------------
<16> Прудников А.С., Никитина А.М. Муниципальное право России: Учебник для вузов. 3-е изд., перераб. и доп. М.: ЮНИТИ-ДАНА; Закон и право, 2004. С. 41.

10. Принцип планирования муниципальной нормотворческой деятельности состоит прежде всего в связи муниципальной нормотворческой деятельности с ее проектным обоснованием. Краткосрочные, среднесрочные и долгосрочные планы в нормотворческой деятельности муниципальных образований позволят системно и оперативно подходить к процессу принятия муниципальных нормативных правовых актов. Как отмечает Е.А. Юртаева, в настоящее время на программной, плановой основе осуществляется работа по подготовке проектов федеральных законов. Подготовка иных нормативных правовых актов должна быть подчинена реализации определенных программных ориентиров, однако планирование нормотворчества в качестве деятельности, осуществляемой с участием разных органов и лиц, взаимно обеспечивающих ее результативность, практикуется слабо, несмотря на острую необходимость согласования нормотворческой деятельности по уровням и органам, задействованным в этой работе <17>. Планировать нормотворческую работу необходимо таким образом, чтобы на подготовку проектов муниципальных нормативных правовых актов отводилось достаточное количество времени как для их всесторонней проработки, так и в необходимых случаях для учета мнения населения муниципального образования, привлечения к разработке проекта соответствующих квалифицированных специалистов и т.д. Планирование дает возможность избежать непродуманного нормотворчества, устранить ненужное дублирование и сконцентрировать усилия, согласовать планы работы органов местного самоуправления, ликвидировать поспешность в работе, создать условия для подготовки проектов документов высокого качества, провести подготовительные мероприятия, включая консультирование с ведущими научными и образовательными учреждениями <18>.
--------------------------------
<17> Юртаева Е.А. Закон о нормативных правовых актах и практика российского правотворчества // Журнал российского права. 2006. N 5. С. 14.
<18> Щепачев В.А. Прогнозирование и планирование в муниципальном правотворчестве // Конституционное и муниципальное право. 2009. N 18. С. 27.

Таким образом, учитывая нормотворческую практику, одним из условий повышения качества муниципальной нормотворческой деятельности является ее осуществление на общих для правотворчества принципах, которые должны получить нормативное закрепление в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Это позволит избежать пробельного регулирования общественных отношений на местах, повысить качество и юридическое совершенство нормативных правовых актов муниципальных образований.

Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Муниципальное право, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.

ИА ГАРАНТ