Спорные вопросы регулирования труда выборных должностных лиц местного самоуправления. Статьи по предмету Муниципальное право

Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Муниципальное право. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии

ЗАКАЗАТЬ

Вернуться к списку статей по юриспруденции

СПОРНЫЕ ВОПРОСЫ РЕГУЛИРОВАНИЯ ТРУДА ВЫБОРНЫХ ДОЛЖНОСТНЫХ ЛИЦ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

С.Е. ЧАННОВ

Как в теории, так и на практике вновь и вновь встают вопросы, связанные с регулированием труда выборных должностных лиц местного самоуправления. Как известно, Федеральный закон 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", исчерпывающим образом определив компетенцию органов государственной власти субъектов РФ по осуществлению правового регулирования организации местного самоуправления, не отнес к этим вопросам правовой статус депутата, выборного должностного лица местного самоуправления и не регламентировал в достаточном объеме его сам <1>. В результате депутаты и иные выборные должностные лица местного самоуправления оказались в определенном правовом вакууме.
--------------------------------
<1> См. об этом: Разъяснения Комитета Государственной Думы по местному самоуправлению // Государственная власть и местное самоуправление. 2007. N 11. С. 35.

Так, например, действующее трудовое и муниципальное законодательство не содержит однозначных ответов на вопрос о возможности или невозможности заключения с указанными выборными должностными лицами трудовых договоров. Практика же свидетельствует о том, что в муниципальных образованиях все эти вопросы решаются по-разному. В ряде случаев трудовой договор заключается с депутатами представительных органов муниципальных образований, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, но не заключается со всеми остальными выборными должностными лицами местного самоуправления, в том числе с главой муниципального образования. Вместе с тем встречаются и другие примеры. Автору приходилось видеть трудовой договор, подписанный между главой муниципального образования, избранным из состава представительного органа, как работником, и представительным органом как работодателем, причем за работодателя договор был подписан главой представительного органа, то есть тем же самым лицом (!).
Большинство специалистов придерживаются мнения, что отношения между муниципальным образованием и выборными должностными лицами не являются трудовыми и, следовательно, не опосредуются трудовым договором. Такая позиция, например, сформулирована в разъяснениях Комитета Государственной Думы по местному самоуправлению <2>. Исходя из того, что "в соответствии со статьей 56 ТК трудовой договор - это соглашение между работодателем и работником, в соответствии с которым работодатель обязуется предоставить работнику работу по обусловленной трудовой функции, обеспечить условия труда, предусмотренные трудовым законодательством и иными нормативными правовыми актами, содержащими нормы трудового права, коллективным договором, соглашениями, локальными нормативными актами и данным соглашением, своевременно и в полном размере выплачивать работнику заработную плату, а работник обязуется лично выполнять определенную этим соглашением трудовую функцию, соблюдать правила внутреннего трудового распорядка, действующие у данного работодателя", комитетом был сделан вывод, что "полномочия депутата не предполагают возникновения правоотношений "работник - работодатель", которые возникают при заключении трудового договора и регулируются нормами ТК. Соответственно, трудовой договор с депутатами представительного органа муниципального образования не заключается".
--------------------------------
<2> См.: Государственная власть и местное самоуправление. 2007. N 11.

В свое время председатель Комитета Государственной Думы по местному самоуправлению В.С. Мокрый в ответе председателю городской Думы г. Калуги А.Г. Иванову на аналогичный запрос также констатировал, что "согласно норме ст. 15 ТК РФ трудовые отношения - это отношения, основанные на соглашении между работником и работодателем о личном выполнении работником за плату трудовой функции (работы по определенной специальности, квалификации, должности), подчинении работника правилам внутреннего трудового распорядка при обеспечении работодателем условий труда, предусмотренных трудовым законодательством, коллективным договором, соглашениями, трудовым договором. В соответствии с ч. 2 ст. 130 Конституции РФ путем прямого волеизъявления, а также через выборные органы местного самоуправления гражданами осуществляется местное самоуправление. То есть функция, выполняемая депутатом представительного органа местного самоуправления, не является трудовой. Средства, выплачиваемые депутату, являются денежным содержанием, а не платой за выполнение конкретной работы. Кроме того, в деятельности депутата отсутствует и такой важный компонент трудовых отношений, как соглашения работника с работодателем - работодатель в данной ситуации отсутствует, а основанием для получения статуса депутата (равно как и денежного содержания и иных выплат) является избрание лица в установленном порядке депутатом представительного органа".
Наконец, Правовое управление аппарата Государственной Думы в своем письме от 28 июня 2007 г. <3> прямо указало, что "анализ положений Трудового кодекса позволяет сделать вывод о том, что осуществление полномочий депутата и выборного должностного лица местного самоуправления не является трудовыми отношениями. Полагаем, что в отдельных случаях, связанных с возникновением, осуществлением либо прекращением полномочий депутата или выборного должностного лица местного самоуправления, можно говорить лишь о применении норм Трудового кодекса либо иных норм права по аналогии".
--------------------------------
<3> Письмо Правового управления Государственной Думы от 28 июня 2007 г. N ВН2.2-1/2746.

Представляется, что вышеприведенные доводы справедливы не только по отношению к депутатам представительных органов муниципальных образований, но и ко всем выборным должностным лицам местного самоуправления. В подтверждение данного вывода можно обратиться к определению выборных должностных лиц местного самоуправления, содержащемуся в ч. 1 ст. 2 Федерального закона от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".
Выборное должностное лицо местного самоуправления - должностное лицо местного самоуправления, избираемое на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании на муниципальных выборах. Таким образом, понятие "выборное должностное лицо местного самоуправления" является составной частью более широкого понятия "должностное лицо местного самоуправления". Должностное лицо местного самоуправления - выборное либо заключившее контракт (трудовой договор) лицо, наделенное исполнительно-распорядительными полномочиями по решению вопросов местного значения и (или) по организации деятельности органа местного самоуправления. С учетом того, что в этом определении между словами "выборное" и "заключившее контракт (трудовой договор)" стоит разделительный союз "либо", следует сделать вывод, что должностные лица местного самоуправления подразделяются на выборных и работающих на основе трудового договора (контракта), следовательно, с первыми ни трудовой договор, ни контракт не заключается.
Таким образом, как представляется, трудовой договор, в рамках действующего законодательства, не должен заключаться ни с главой муниципального образования, ни с депутатами представительного органа муниципального образования, в том числе и работающими на постоянной основе.
Вместе с тем нельзя не отметить, что в правовой доктрине эта позиция подвергается определенной критике. Так, А.А. Сергеев, комментируя вышеприведенные разъяснения, указал, что "подход, предполагающий распространение на указанных лиц норм трудового права лишь по аналогии, недопустим именно потому, что он ведет к неограниченной свободе усмотрения правоприменителя в толковании пределов такой аналогии" <4>. По его мнению, "отсутствие трудового договора лишает его трудового стажа, права на отпуск и иной отдых, комплекса гарантий и компенсаций, предусмотренных трудовым законодательством именно для лиц, работающих по трудовому договору" <5>.
--------------------------------
<4> Сергеев А.А. О трудовых правах выборных лиц местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. 2009. N 13. С. 25.
<5> Там же.

К схожему выводу приходят в своей работе И.В. Выдрин и А.Н. Кокотов, указывающие на то, что депутат и глава муниципального образования обладают правами и обязанностями, относящимися к сфере трудового права, поэтому вполне логично было бы распространять на них общий правовой статус муниципальных служащих с необходимыми изъятиями и дополнениями <6>.
--------------------------------
<6> Выдрин И.В., Кокотов А.Н. Муниципальное право России. М., 2000. С. 201.

Безусловно, логика в подобных предложениях есть. Дело в том, что в отсутствие федерального законодательства, регулирующего статус выборных должностных лиц местного самоуправления, многие вопросы их деятельности не находят отражения и в муниципальных правовых актах, в результате чего в муниципальной практике нередко возникают трудноразрешимые проблемы. При этом возможность применения трудового законодательства лишь по аналогии действительно вызывает сложности, указываемые А.А. Сергеевым. Однако является ли это достаточным основанием для возвращения выборных должностных лиц местного самоуправления, так сказать, в "лоно трудового права"? Как нам представляется, ответ на этот вопрос должен быть отрицательным.
В отечественной юридической науке уже в течение достаточно длительного времени высказываются предложения о формировании новой отрасли российского права - служебного, которое должно регулировать профессиональную деятельность публичных служащих и должностных лиц. В последние годы определенные подвижки в формировании служебного права наметились и в законодательстве.
В то же время данные предложения активно критикуются некоторыми учеными, как правило, специалистами в области трудового права. Так, в частности, Л.А. Чиканова, критикуя административно-правовую концепцию регулирования служебных отношений, пишет, что "анализ аргументов, высказанных в пользу регулирования служебных отношений исключительно нормами административного права, показал, что, как правило, в их основе лежат либо чисто идеологические обоснования, либо декларативные суждения" <7>.
--------------------------------
<7> Чиканова Л.А. Правовое регулирование служебных отношений на государственной гражданской службе: вопросы теории и практики // Журнал российского права. 2005. N 4. С. 63.

По этому поводу хотелось бы подчеркнуть, что необходимость формирования специального законодательства в отношении государственных и муниципальных служащих диктуется не какими-то "идеологическими" соображениями, а вполне конкретными предложениями, направленными на повышение эффективности государственного и муниципального управления и не реализуемыми в рамках трудового права из-за накладываемых этой отраслью ограничений <8>. Еще в большей степени, по нашему мнению, это касается статуса публичных должностных лиц, и в частности выборных должностных лиц местного самоуправления.
--------------------------------
<8> См. об этом более подробно: Чаннов С.Е. Административно-правовая модель регулирования служебных отношений в Российской Федерации: понятие и основные черты: Дис. ... д.ю.н. Саратов, 2010.

Суть проблемы здесь заключается в том, что многие нормы трудового законодательства неприменимы к выборным должностным лицам по сути, а не по каким-то идеологическим причинам. Возьмем самый простой и очевидный пример: главу муниципального образования. Признание его работником, чья деятельность регулируется трудовым законодательством, повлечет за собой необходимость заключения с ним трудового договора. Однако это тут же влечет за собой вопрос: а кто будет второй стороной данного трудового договора?
Тот же А.А. Сергеев, настаивая на необходимости заключения трудовых договоров с выборными должностными лицами, предлагает эту проблему решать следующим образом: "Работодателем для выборных лиц местного самоуправления является, безусловно, не население, а само муниципальное образование как субъект права. Кто именно уполномочен от лица этого работодателя подписать трудовой договор с работающим на постоянной основе депутатом или главой муниципального образования - должен определить устав муниципального образования или изданный на его основе иной муниципальный правовой акт" <9>.
--------------------------------
<9> Сергеев А.А. О трудовых правах выборных лиц местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. 2009. N 13. С. 25.

С тем, что работодателем для главы муниципального образования могло бы выступать муниципальное образование в целом, согласиться в принципе можно. А вот как быть с представителем работодателя? Отсылка к муниципальным правовым актам здесь ничего не дает, так как это приведет лишь к необходимости решать данный вопрос на уровне муниципального образования. Однако какое бы решение ни было принято по нему - оно, на наш взгляд, поставит под вопрос независимость главы муниципального образования. Связано это с тем, что трудовые правоотношения характеризуются "наличием в отношении между работником и работодателем элемента власти-подчинения. Работодатель обладает правом организовать трудовую деятельность работников по своему усмотрению, установить внутренний трудовой распорядок, а работник должен подчиняться требованиям работодателя и соблюдать действующий распорядок" <10>. При этом, согласно ТК РФ, представитель работодателя осуществляет в отношениях с работниками функции собственно работодателя, в том числе такие, как: вести коллективные переговоры и заключать коллективные договоры; поощрять работников за добросовестный эффективный труд; требовать от работников исполнения ими трудовых обязанностей и бережного отношения к имуществу работодателя и других работников, соблюдения правил внутреннего трудового распорядка; привлекать работников к дисциплинарной и материальной ответственности и др. Поэтому, безусловно, можно наделить полномочиями представителя работодателя в отношении главы муниципального образования главу представительного органа, председателя избирательной комиссии муниципального образования или иное должностное лицо, однако вряд ли глава муниципального образования, в отношении которого указанное лицо будет иметь право требовать исполнения трудовых обязанностей, а в случае невыполнения этого требования - привлекать к дисциплинарной ответственности, в принципе будет отвечать понятию "высшее должностное лицо муниципального образования".
--------------------------------
<10> См., напр.: Трудовое право России: Учебник. 3-е изд. / Отв. ред. Ю.П. Орловский, А.Ф. Нуртдинова. М.: КОНТРАКТ; ИНФРА-М, 2010.

Казалось бы, подобная проблема не возникает при заключении трудовых договоров с депутатами представительных органов муниципальных образований, работающими на постоянной (освобожденной) основе. Действительно, если работодателем здесь также признать муниципальное образование в целом, то представителем работодателя в трудовых договорах с ними вполне может выступать глава муниципального образования (либо как вариант - председатель представительного органа). Однако представляется, что и в данном случае заключение трудового договора между главой муниципального образования (главой представительного органа) и депутатами представительного органа не будет соответствовать природе возникающих между ними правоотношений.
В случае, если сторонами трудовых договоров, заключаемых в муниципальном образовании, будут выступать депутаты представительного органа, с одной стороны, и глава этого органа (в том числе и в случае, если эту должность замещает глава муниципального образования) - с другой, в представительном органе сложится та же характерная для трудовых отношений ситуация с подчинением депутатов главе этого органа. Однако глава представительного органа - это отнюдь не руководитель организации, и его полномочия в этом плане совсем иные. В соответствии с ч. 14 ст. 35 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" глава муниципального образования либо председатель представительного органа лишь осуществляют организацию деятельности этого органа, но не руководят. Представительный орган муниципального образования действует на коллегиальной основе, и его глава лишь primus inter pares (лат. - первый среди равных), в отличие, например, от главы местной администрации, который действительно выступает как единоначальный руководитель. Подчинение депутатов главе ставит под вопрос их независимость при осуществлении депутатской деятельности.
Заключение же трудового договора между депутатами представительного органа и главой муниципального образования, являющегося одновременно главой местной администрации, в еще большей степени противоречит потребностям муниципального управления, так как ставит их в служебную зависимость уже от главы иной ветви власти.
Выше мы продемонстрировали серьезные проблемы, которые неизбежно возникают при попытке заключить трудовой договор с выборными должностными лицами местного самоуправления. Однако эти проблемы стадией заключения трудового договора отнюдь не исчерпываются. Раздел III ТК РФ "Трудовой договор" содержит в себе нормы, посвященные заключению, изменению и расторжению трудового договора. Допустим, трудовой договор с главой муниципального образования все же был заключен (как уже отмечалось выше, на практике, к сожалению, такое встречается). Можно ли его изменить, например, переведя главу муниципального образования на другую работу? Ответ очевиден. Можно ли прекратить трудовой договор с главой муниципального образования, уволив его, например, за прогул или по результатам аттестации? Комментарии, как представляется, тоже излишни.
Примеров, когда трудовое законодательство объективно не может применяться к выборным должностным лицам местного самоуправления, можно привести и гораздо больше. Все вышеизложенные рассуждения были нами приведены лишь для того, чтобы продемонстрировать необходимость особого, публично-правового регулирования профессиональной деятельности определенных должностных лиц местного самоуправления.
Конечно, определенная сфера применения норм трудового законодательства применительно к выборным должностным лицам местного самоуправления существует. Так, главу муниципального образования, допустившего прогул, объективно нельзя уволить, однако в случае заключения с ним трудового договора можно было бы привлечь к дисциплинарной ответственности, объявив, например, выговор или замечание. Вместе с тем, как мы уже отмечали выше, это, на наш взгляд, противоречило бы его статусу высшего должностного лица муниципального образования, ставило бы под вопрос его независимость.
Таким образом, распространение на выборных должностных лиц местного самоуправления трудового законодательства и, в частности, заключение с ними трудовых договоров, как призывает А.А. Сергеев, с одной стороны, порождает ряд объективных сложностей, с другой - в ряде случаев противоречит потребностям муниципального управления.
Собственно говоря, сказанное касается не только выборных, но и вообще высших должностных лиц местного самоуправления. Так, именно в силу некритичного распространения норм трудового законодательства серьезные проблемы возникают в настоящее время у глав местных администраций, работающих на контрактной основе. Хотя такие главы местных администраций являются муниципальными служащими и принципиально применение к их деятельности норм трудового права видится допустимым, это применение, на наш взгляд, должно быть строго выборочным и осуществляться с учетом их особого правового статуса. Собственно, анализ норм как Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", так и Федерального закона "О муниципальной службе в Российской Федерации" свидетельствует, на наш взгляд, о попытке законодателя такое выборочное правовое регулирование обозначить. Это, в частности, проявляется в закреплении в ст. 37 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" очевидно исчерпывающего перечня оснований досрочного прекращения полномочий глав местных администраций, осуществляемых на основе контракта. Практика, однако, в ряде случаев пошла по пути распространения на указанных глав норм ТК РФ в полном объеме, в том числе в вопросе досрочного расторжения контрактов <11>. К сожалению, в 2009 г. эта позиция нашла поддержку у Верховного Суда Российской Федерации <12>, несмотря на явную юридическую неосновательность такого распространения <13>. В результате в последние годы суды, как правило, признают допустимость увольнения глав местных администраций по основаниям, установленным ТК РФ для расторжения трудового договора, в том числе по хорошо известной ст. 278 ТК РФ, предусматривающей возможность расторжения трудового договора с руководителем организации по немотивированному решению собственника либо иного лица, иными словами, без причин. В результате глава местной администрации, осуществляющий свои полномочия на основе контракта, оказался низведен с одного из высших должностных лиц муниципального образования до статуса работника, находящегося в служебной зависимости от представительного органа и главы муниципального образования.
--------------------------------
<11> Об этой проблеме мы уже писали ранее. См. более подробно: Чаннов С.Е. Актуальные проблемы расторжения контракта с главой местной администрации // Журнал российского права. 2009. N 5.
<12> См.: Обзор законодательства и судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за четвертый квартал 2009 г. / Утв. Постановлением Президиума Верховного Суда РФ от 10.03.2010 (в ред. от 16.06.2010) // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2010. N 5.
<13> Критику позиции Верховного Суда Российской Федерации по данному вопросу см., в частности, в статье: Правдин Д.Г., Чаннов С.Е. Участие представительного органа муниципального образования в досрочном прекращении полномочий главы местной администрации // Практика муниципального управления. 2011. N 10. С. 66 - 75.

Таким образом, как нам представляется, нежелание законодателя распространять на выборных должностных лиц местного самоуправления нормы трудового законодательства в полном объеме, опосредовав это заключением с ними трудовых договоров, определяется отнюдь не его недоработкой или идеологическими соображениями, а вполне объективными причинами.
Это не значит, разумеется, что трудовое законодательство неприменимо к выборным должностным лицам (и тем более к главе местной администрации) полностью. Безусловно, многие вопросы, решенные в ТК РФ, могут без особых изменений использоваться и в их служебной деятельности. Это касается, например, отпусков; частично оплаты труда; многих гарантий и компенсаций; охраны труда и т.п. На сегодняшний момент это, собственно, и делается путем применения норм трудового права по аналогии.
В то же время, с нашей точки зрения, такое применение также является не более чем паллиативом. Потребность в комплексном регулировании профессиональной деятельности выборных должностных лиц местного самоуправления существует, и в этом мы полностью согласны с А.А. Сергеевым.
В принципе такое регулирование вполне может осуществляться самими муниципальными образованиями путем принятия муниципальных правовых актов, регулирующих указанные вопросы. Однако практика показывает, что в силу ряда объективных и субъективных причин (финансовая зависимость большинства муниципальных образований от органов государственной власти; отсутствие квалифицированных юристов; сложившаяся практика простого воспроизведения по многих вопросам норм федеральных и региональных актов в актах муниципальных) значительное количество муниципальных образований к этому не готовы. Поэтому на данном этапе было бы желательным принятие на федеральном уровне нормативного акта (или системы актов), решающего данную проблему.
Надо сказать, что попытки принятия такого документа уже имели место. Федеральный закон, подготавливавшийся в 90-х годах прошлого века по этому вопросу, назывался "Об основах статуса выборного лица местного самоуправления в Российской Федерации" и изначально замышлялся как рамочный закон, в соответствии с которым субъекты РФ должны были принять свои нормативные акты. Законопроект предусматривал установление федеральных гарантий и ограничений, обусловленных спецификой деятельности выборных лиц местного самоуправления, излагал особенности правового регулирования этих лиц в зависимости от осуществления ими своих полномочий на постоянной или непостоянной основе. Главная цель, которую он преследовал, заключалась в упорядочении работы членов представительных органов местного самоуправления, придании их деятельности четкого правового смысла. Однако Закон так и не был издан, хотя для этого было затрачено немало времени, сил и средств <14>.
--------------------------------
<14> См. об этом: Васильев В.И. О полноте статуса муниципального выборного лица // Журнал российского права. 2005. N 12.

Представляется, что и в настоящее время потребность принятия такого законодательного акта не исчезла, хотя при его разработке, разумеется, должны быть учтены допущенные ранее ошибки. Данный законодательный акт, исходя из сферы своего применения и методов регулирования, должен, по нашему мнению, относиться не к трудовому, а к служебному законодательству.
В то же время это не значит, что использование трудового права применительно к регулированию профессиональной служебной деятельности выборных должностных лиц местного самоуправления должно быть полностью отвергнуто. Как мы уже отмечали ранее, допустимым путем формирования отдельных институтов служебного права может быть использование правовых конструкций, оправдавших себя в праве трудовом. Поэтому и при разработке закона, посвященного регулированию деятельности выборных должностных лиц местного самоуправления, в него могут быть включены (с некоторой переработкой или без таковой) и некоторые положения ТК РФ, не противоречащие потребностям публичного права.

Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Муниципальное право, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.

ИА ГАРАНТ