Навигация по сайту:

• Главная
• Условия и порядок оказания услуг
• Цены и порядок оплаты
• Способы оплаты
• Гарантии
• ЗАКАЗАТЬ

Контакты:

Свяжитесь с нами:

ICQ: 197839245
e-mail: justicemaker@yandex.ru

Общественный финансовый контроль как показатель развития гражданского общества. Статьи по предмету Финансовое право

Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Финансовое право. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии

Вернуться к списку статей по юриспруденции

ОБЩЕСТВЕННЫЙ ФИНАНСОВЫЙ КОНТРОЛЬ КАК ПОКАЗАТЕЛЬ РАЗВИТИЯ ГРАЖДАНСКОГО ОБЩЕСТВА

М.А. ЛАПИНА, А.В. ЛАПИН

Общественный финансовый контроль является разновидностью негосударственного финансового контроля. В свою очередь, негосударственный финансовый контроль является неотъемлемой частью финансовой деятельности. В сфере негосударственного финансового контроля "сталкиваются интересы различных социальных групп и в том числе публичные и частные интересы" <1>.
--------------------------------
<1> Котов В.В. Правовая концепция интегрированной системы негосударственного финансового контроля: Автореф. дис. ... докт. юрид. наук. М., 2010. С. 4.

Негосударственный финансовый контроль - это урегулированная нормами права деятельность по контролю за своевременностью и точностью финансового планирования, обоснованностью и полнотой поступления и движения финансовых и материальных средств, правильностью и эффективностью их использования, осуществляемая уполномоченными на то субъектами: муниципальными органами власти, общественными и иными негосударственными организациями и объединениями, гражданами.
Негосударственный финансовый контроль подразделяется на:
1) муниципальный - представительные и исполнительные органы местного самоуправления (за счет контролирующего субъекта), в т.ч. контрольно-счетные органы муниципальных образований;
2) внутрихозяйственный (за счет собственных средств хозяйствующих субъектов);
3) аудиторский (за счет контролируемого субъекта);
4) общественный (за собственный счет общественной организации (объединения) или безвозмездно, а также, возможно, за счет третьих лиц).
По мнению В.В. Котова, негосударственный финансовый контроль осуществляется правомочными негосударственными органами, организациями, включая общественные, их подразделениями, а также гражданами-предпринимателями без образования юридического лица <2>. На наш взгляд, возможным субъектом общественного финансового контроля, а в некоторых случаях и обязательным, является гражданин. В целом общественный контроль непосредственно представляет интересы граждан, общественных групп или общественных объединений в любой сфере жизнедеятельности.
--------------------------------
<2> Котов В.В. Правовая концепция интегрированной системы негосударственного финансового контроля. М.: ВГНА, 2007. С. 107.

В теории государства и права, в административном и финансовом праве до сих пор не решены вопросы о сущности общественного контроля и о соотношении с государственным контролем. По нашему устоявшемуся мнению, развитие гражданского общества должно сопровождаться расширением общественного контроля, который, не заменяя контрольно-надзорную деятельность государственных органов, окажет помощь в реализации социально-экономических программ на федеральном и региональном уровнях <3>.
--------------------------------
<3> Лапина М.А. Административная реформа: анализ первых итогов и проблем, стоящих перед субъектами исполнительной власти // Право и политика. 2005. N 10.

С.М. Зубарев обращает внимание, что только экономически и политически свободные граждане и их объединения способны обеспечить эффективный, независимый, реальный контроль в сфере государственного управления. Поэтому будет оправданным рассматривать общественный (гражданский) контроль через призму контрольной деятельности институтов гражданского общества и отдельных граждан <4>. При этом полноценный общественный контроль может осуществляться только при определенном уровне развития гражданского общества.
--------------------------------
<4> Зубарев С.М. Понятие и сущность общественного контроля за деятельностью государственных органов // Административное право и процесс. 2011. N 5.

Существующие представления о гражданском обществе являются результатом длительной эволюции в истории социально-философской и политической мысли, и этим объясняется их многообразие и противоречивость. В современном понимании гражданское общество трактуется как сфера общественных отношений вне государства и его органов, т.е. "общество с развитыми экономическими, политическими, правовыми и культурными отношениями между людьми, независимое от государства, но взаимодействующее с ним" <5>. Второе толкование понятия "гражданское общество" связано с определенным состоянием общества и отождествляется с государством особого типа, в котором юридически обеспечены и политически защищены основные права и свободы личности, в силу чего оно может считаться цивилизованным, т.е. гражданским, обществом. В любом случае развитие институтов гражданского общества является важнейшей предпосылкой построения правового государства, в котором будет тесное взаимодействие и сотрудничество между государством и гражданским обществом.
--------------------------------
<5> Баренбойм П.Д. Правовое государство как партнер гражданского общества: к 150-летию опубликования концепции "Государство как произведение искусства" // Законодательство и экономика. 2010. N 9.

При этом гражданское общество предполагает наличие в распоряжении граждан собственности (индивидуальной или коллективной), их способности к самоорганизации и осуществлению деятельности в институтах гражданского общества, гарантий государства по обеспечению законности и правопорядка в процессе осуществления такой деятельности. Следует согласиться с мнением А.П. Кочеткова: "...гражданское общество понимается как система общественных отношений и институтов, выражающая разнообразные потребности, интересы и ценности членов общества, активно взаимодействующая с государством, правящими элитами и дающая возможность человеку реализовать его гражданские права" <6>.
--------------------------------
<6> Кочетков А.П. Некоторые тенденции развития современного гражданского общества // Государственная служба. 2010. N 1. С. 31.

Сформированность и системность гражданского общества - одно из главных условий построения правового государства, а правовое государство, в свою очередь, - главное условие существования и развития гражданского общества. Одним из институтов гражданского общества является общественный контроль в различных сферах жизнедеятельности общества и государства. Соответственно, общественный финансовый контроль с позиции развития гражданского общества следует рассматривать как подынститут общественного контроля.
Следует учитывать, что государственный и общественный контроль основаны на схожих принципах и имеют общие черты, но различаются по способу возникновения, порядку создания, правовому положению и характеру полномочий. Путем логических рассуждений А.А. Васильев приходит к выводу, что Счетная палата РФ и иные государственные органы внешнего финансового контроля, оставаясь государственными, становятся вместе с тем и контролем общественным (народным) в высшем смысле этого слова и приобретают общественный авторитет <7>.
--------------------------------
<7> Васильев А.А. Актуальные вопросы конституционно-правового статуса Счетной палаты Российской Федерации // Финансовое право. 2004. N 4. С. 11.

В настоящее время не существует нормативно закрепленного понятия общественного контроля. Так, С.М. Зубарев с позиции ученого-административиста предлагает ввести в научный оборот определение этого понятия: "Общественный контроль - системная деятельность уполномоченных институтов гражданского общества и отдельных граждан по установлению соответствия функционирования государственных органов нормативно-правовым стандартам и корректирование выявленных отклонений посредством обращения в уполномоченные государственные органы либо к общественному мнению" <8>. По мнению ученого, объектом контрольной деятельности институтов гражданского общества и отдельных граждан выступают исключительно государственные органы. На наш взгляд, объектом общественного контроля могут выступать любые органы и организации, созданные в различных организационно-правовых формах и осуществляющие свою деятельность в интересах граждан и общества.
--------------------------------
<8> Зубарев С.М. Понятие и сущность общественного контроля за деятельностью государственных органов // Административное право и процесс. 2011. N 5.

Специфические признаки общественного контроля и его отличие от государственного контроля выявил В.В. Гриб:
- общественный контроль не обладает властным характером;
- общественный контроль не является обязательным;
- субъектами общественного контроля не могут являться органы государственной власти и органы местного самоуправления;
- общественный контроль осуществляется от имени общественности и граждан <9>.
--------------------------------
<9> Гриб В.В. Общественная палата Российской Федерации как орган общественного контроля // Юридический мир. 2010. N 3. С. 32 - 39.

До сих пор в действующем законодательстве отсутствует определение финансового контроля и тем более общественного финансового контроля. Специалисты финансового права также не имеют единого мнения по данному вопросу. Так, Н.И. Химичева отмечает, что общественный финансовый контроль основан на конституционном праве граждан участвовать в управлении делами государства (ст. 32 Конституции РФ) и конституционной обязанности органов государственной власти и органов местного самоуправления обеспечить каждому лицу возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы. Общественный финансовый контроль могут осуществлять отдельные граждане, трудовые коллективы, общественные объединения <10>. Как точно подметил С.М. Зубарев, говоря об общественном контроле, "сложившееся в советское время его понимание как контроля, осуществляемого общественными организациями, трудовыми коллективами и непосредственно гражданами, не совсем верно отражает нынешние общественно-политические и социально-правовые реалии. В условиях становления и развития институтов гражданского общества правильнее говорить об этом понятии в контексте контроля со стороны институтов формирующегося гражданского общества" <11>.
--------------------------------
<10> Финансовое право: Учебник / Отв. ред. Н.И. Химичева. 4-е изд., перераб. и доп. М.: Норма; ИНФРА-М, 2011. С. 168.
<11> Зубарев С.М. Указ. соч.

Большинство исследователей под общественным финансовым контролем понимают, главным образом, контроль за использованием бюджетных средств и ресурсов органами исполнительной власти. К примеру, С.В. Степашин определяет общественный финансовый контроль как осуществляемый от имени общества независимый внешний контроль за использованием исполнительной властью общественных средств и ресурсов <12>.
--------------------------------
<12> Степашин С.В. От "ауди" к аудиту. Независимый финконтроль как гарант сильной России // Российская газета (федеральный выпуск). 2009. N 4937. 24 июня.

При этом единое понимание данной категории у разных юристов отсутствует, что создает различные проблемы как в правотворческом, так и в правоприменительном процессах. Так, Е.В. Терехова считает, что общественный финансовый контроль - это "совокупность мероприятий по проверке исполнения финансового законодательства, соблюдения финансовой дисциплины при осуществлении финансово-хозяйственной деятельности общественными объединениями, осуществляемых отдельными гражданами и общественными организациями с целью обеспечения финансовой стабильности", он "предназначен для осуществления финансового контроля в общественных объединениях для содействия реализации финансовой политики государства" <13>. Автор приведенного понятия в основе объекта финансово-контрольной деятельности указывает лишь общественные объединения, в отношении которых и должен осуществляться общественный финансовый контроль.
--------------------------------
<13> Терехова Е.В. Финансово-правовые аспекты негосударственного финансового контроля в Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2007.

Полагаем, что понятие общественного финансового контроля должно основываться на рассмотренном нами ранее понятии негосударственного финансового контроля и понятии общественного контроля.
Итак, общественный финансовый контроль - это урегулированная нормами права деятельность институтов гражданского общества и отдельных граждан по контролю за своевременностью и точностью финансового планирования, обоснованностью и полнотой поступления и движения финансовых и материальных средств, правильностью и эффективностью их использования, осуществляемая посредством обращения в уполномоченные государственные органы либо к общественному мнению.
Для общественного финансового контроля характерна деятельность ради общественного благополучия. Он реализуется на основе общественных институтов и законов, обязывающих, главным образом, органы исполнительной власти различного уровня предоставлять достоверную информацию всем заинтересованным субъектам общественного финансового контроля (юридическим и физическим лицам). Главной функцией субъектов общественного финансового контроля является в той или иной степени расширение пределов свободы и наделение населения властью, вовлечение его в процесс социальных изменений и активности, в развитие социальной защиты. Основным мотивом участия в общественном финансовом контроле является естественное стремление граждан и их объединений к сотрудничеству с органами государственной и муниципальной власти для реализации коллективных целей и улучшения качества своей частной жизни.
Общественный финансовый контроль осуществляется не только на общих принципах финансового контроля (законности, независимости и объективности), но и на основе принципов компетентности и гласности. Принцип компетентности предполагает соблюдение действующего законодательства, применение эффективных методов финансового контроля, профессиональные навыки по анализу документов финансовой отчетности. Принцип гласности предполагает непосредственное информирование руководящих органов и членов общественных объединений о результатах финансового контроля, а также в случае необходимости информирование заинтересованных лиц через средства массовой информации.
По мнению С.В. Степашина, "общественный финансовый контроль осуществляется институтами гражданского общества - СМИ, Общественной палатой, Российским союзом налогоплательщиков" <14>. Представляется, что средства массовой информации - газеты, журналы, телевидение, радио и Интернет - играют большую роль в организации общественного финансового контроля. Они используются как средство донесения информации и выражают интересы различных общественных организаций, политических партий и иных структур. Именно через средства массовой информации, в которых используется механизм обратной связи, формируется общественное мнение. Деятельность общественного финансового контроля, осуществляемая в отношении денежных фондов государства и муниципальных образований, базируется на официальной статистической информации, официальных отчетах Счетной палаты РФ и счетных палат субъектов РФ.
--------------------------------
<14> Степашин С.В. Указ. соч.

Субъектами общественного финансового контроля могут выступать:
- Общественная палата РФ и региональные общественные палаты;
- общественные советы, создаваемые при государственных и муниципальных органах;
- общественные объединения, специализирующиеся на деятельности по осуществлению общественного финансового контроля;
- контрольно-ревизионные органы внутри общественных объединений и иных некоммерческих организаций, осуществляющие внутренний финансовый контроль;
- отдельные граждане.
Общественная палата РФ действует в рамках системы общественного контроля на федеральном уровне. Общественная палата РФ представляет собой постоянно действующий независимый орган публичного права, реализующий миссию функционального представительства, целью которого является обеспечение взаимодействия граждан и их объединений с институтами государственной власти и органами местного самоуправления, защиту своих прав при реализации государственной политики и осуществлении общественного контроля за деятельностью федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления <15>. В рамках системы общественного контроля на региональном уровне действуют общественные палаты субъектов РФ <16>.
--------------------------------
<15> Гриб В.В. Взаимодействие органов государственной власти и институтов гражданского общества в Российской Федерации: Автореф. дис. ... докт. юрид. наук. М., 2011. С. 18.
<16> На официальном сайте Общественной палаты размещены ежегодные доклады о состоянии гражданского общества в РФ. URL: http://oprf.ru/documents/1151/1568/.

Общественная палата РФ и региональные общественные палаты призваны осуществлять экспертизу законодательных актов и законопроектов исполнительной власти, проводить слушания и вырабатывать рекомендации по проблемам, затрагивающим интересы общественности. Гражданская экспертиза и общественный контроль утверждают роль гражданского общества в качестве независимого субъекта контрольно-надзорной деятельности. Сформировалась институциональная основа гражданского контроля и экспертизы: общественные советы при министерствах и иных органах государственной власти; общественные консультативные советы при главах субъектов РФ; общественные советы при федеральных министерствах и их территориальных органах; советы по противодействию коррупции; общественные наблюдательные комиссии по обеспечению прав человека в местах принудительного содержания.
В полномочия Общественной палаты входит: "Давать заключения о нарушениях законодательства Российской Федерации федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, а также о нарушениях свободы слова в средствах массовой информации и направлять указанные заключения в компетентные государственные органы или должностным лицам" <17>. Следует полностью согласиться с мнением Н.И. Огневой о том, что, поскольку в данной норме прямо не указано, о нарушениях в какой конкретной сфере законодательства вправе давать заключения Общественная палата, это дает основания предположить, что в том числе это могут быть и нарушения в сфере финансового законодательства <18>.
--------------------------------
<17> Статья 16 Федерального закона от 04.04.2005 N 32-ФЗ "Об Общественной палате Российской Федерации" (ред. от 06.12.2011) // СЗ РФ. 2005. N 15. Ст. 1277.
<18> Огнева Н.И. Общественные институты финансового контроля // Шестаев Н.Т., Лапина М.А. Государственные и общественные институты финансового контроля: история и современность: Монография. М.: ВГНА Минфина России, 2011. С. 192.

Ростки общественного финансового контроля проявляются через контрольно-ревизионную деятельность наиболее активных граждан во всевозможных общественных объединениях, в саморегулируемых организациях и иных некоммерческих организациях.
Контроль за источниками доходов и размерами расходов общественных объединений осуществляют образованные в них контрольно-ревизионные органы. В соответствии с п. 2 ст. 20 Федерального закона от 19 мая 1995 г. N 82-ФЗ "Об общественных объединениях" (ред. от 01.07.2011) <19> контрольно-ревизионный орган должен быть предусмотрен уставом. Члены общественного объединения имеют право избирать и быть избранными в контрольно-ревизионные органы соответствующего объединения.
--------------------------------
<19> Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. N 21. Ст. 1930.

Создание ревизионных комиссий потребительских обществ и контрольно-ревизионных управлений союзов потребительских обществ предусмотрено Федеральным законом от 19 июня 1992 г. N 3085-1 "О потребительской кооперации (потребительских обществах, их союзах)" (ред. от 21.03.2002) <20>.
--------------------------------
<20> Российская газета. 1997. N 136. 17 июля.

Контроль за финансово-хозяйственной деятельностью садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения, в т.ч. за деятельностью его председателя, правления и членов правления, осуществляет ревизионная комиссия (ревизор), избранная общим собранием из числа членов такого объединения в составе одного или не менее трех человек сроком на два года <21>. В Федеральном законе от 24 июля 2002 г. N 111-ФЗ "Об инвестировании средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии в Российской Федерации" (ред. от 30.11.2011) (с изм. и доп., вступающими в силу с 01.07.2012) ст. 8 посвящена общественному контролю за формированием и инвестированием средств пенсионных накоплений. В соответствии с п. 1 этой статьи общественный контроль за формированием и инвестированием средств пенсионных накоплений осуществляется Общественным советом по инвестированию средств пенсионных накоплений <22>. Положения об общественном контроле содержатся и в Федеральном законе от 20 августа 2004 г. N 117-ФЗ "О накопительно-ипотечной системе жилищного обеспечения военнослужащих" (ред. от 28.06.2011, с изм. от 21.11.2011) <23>. Общественный контроль осуществляет Совет по инвестированию накоплений для жилищного обеспечения военнослужащих. Персональный состав Совета формируется из представителей саморегулируемых организаций профессиональных участников рынка бумаг, иных общественных организаций и федеральных органов исполнительной власти (п. 2 ст. 8).
--------------------------------
<21> В соответствии с п. 1 ст. 25 Федерального закона от 15.04.1998 N 66-ФЗ "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан" (ред. от 01.07.2011, с изм. от 07.12.2011) (в ред. Федерального закона от 13.05.2008 N 66-ФЗ) // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. N 16. Ст. 1801.
<22> Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. N 30. Ст. 3028.
<23> Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. N 34. Ст. 3532.

Одной из важнейших разновидностей общественного финансового контроля может стать контроль отдельных граждан. В его основе лежит конституционное право человека и гражданина обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления (ст. 33 Конституции РФ). Право на обращения является абсолютным, неограниченным и неотчуждаемым правом гражданина. Любой гражданин Российской Федерации может обратиться в любой орган публичной власти, к любому должностному лицу, по любому значимому для него поводу. С этим правом граждан корреспондирует обязанность перечисленных органов, их руководителей и должностных лиц принимать обращения, регистрировать их, рассматривать эти обращения и давать на них своевременные ответы в соответствии с Федеральным законом от 2 мая 2006 г. N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" (ред. от 27.07.2010) <24>.
--------------------------------
<24> Собрание законодательства Российской Федерации. 2006. N 19. Ст. 2060.

В любых вариантах, независимо от субъектов, осуществляющих общественный финансовый контроль, это проявление активной гражданской позиции. Таким гражданам предоставляется возможность реализации форм защиты частных интересов путем допуска к информации при использовании собственных средств граждан в некоммерческих и иных организациях. Реализация защиты государственных интересов осуществляется путем допуска к информации о расходовании бюджетных средств публичными органами исполнительной власти федерального, регионального и муниципального уровней. Причем их полномочия должны ограничиваться возможностями получения необходимой и достаточной информации по финансовой отчетности. К осуществлению деятельности по проведению общественного финансового контроля по расходованию бюджетных средств должны допускаться лица (граждане или общественные объединения) с определенным уровнем соответствующей квалификации. В уставе общественной организации должна быть закреплена функция по осуществлению общественного финансового контроля.
Пожалуй, одной из самых серьезных социально-государственных проблем в нашей стране является коррупция. Противодействовать ей возможно только скоординированной деятельностью всех органов государственной власти и органов местного самоуправления, институтов гражданского общества, организаций и конкретных граждан. В этой связи большое значение приобретают меры профилактического характера, которые прежде всего предусматривают развитие институтов общественного контроля за соблюдением антикоррупционного законодательства и совершенствование механизма антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов. Данная проблема не может не касаться организаций и граждан, осуществляющих общественный финансовый контроль, поскольку основу коррупции всегда составляют злоупотребления должностного лица своими полномочиями в целях незаконного получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера.
Общественный финансовый контроль только зарождается. Значение общественного финансового контроля в системе финансового контроля пока незначительно, что вызвано, главным образом, недостаточным развитием гражданского общества.
Очевидно, что именно в процессе независимого общественного финансового контроля за исполнением бюджета можно установить эффективность использования государственных ресурсов после осуществления финансирования той или иной государственной или муниципальной программы. Поэтому в последнее время возникла необходимость изменить подход к проведению проверок и ревизий, уделять больше внимания результативности работы проверяемых организаций.
Вышеизложенное позволяет прогнозировать дальнейшее усиление роли общества в сфере финансового контроля за счет уточнения и конкретизации контрольных функций отдельных общественных организаций, создающихся для осуществления общественного финансового контроля. При этом необходимым условием успешного функционирования общественного финансового контроля будет являться четкая правовая регламентация всех аспектов контрольной деятельности: определения ее границ, методов и форм осуществления, установления правового статуса контрольных органов, объема их прав и обязанностей.

Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Финансовое право, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.

"Горячие" документы:

ИА ГАРАНТ