Бюджетное устройство государства как основа ведения публичного хозяйства. Статьи по предмету Финансовое право

Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Финансовое право. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии

ЗАКАЗАТЬ

Вернуться к списку статей по юриспруденции

БЮДЖЕТНОЕ УСТРОЙСТВО ГОСУДАРСТВА КАК ОСНОВА ВЕДЕНИЯ ПУБЛИЧНОГО ХОЗЯЙСТВА

Х.В. ПЕШКОВА

Выделение в числе видов государственной деятельности бюджетной деятельности <1> как сферы ведения финансово-бюджетного (публичного) хозяйства государства послужило фактором формирования отдельной системы научных знаний в рамках науки финансового права - бюджетно-правовой теории, сосредоточивающей внимание на различных концепциях, связанных с функционированием бюджетных отношений.
--------------------------------
<1> Головин А.Ю. Проблемы оптимизации бюджетной деятельности муниципальных образований // Финансовое право. 2003. N 4. С. 13 - 17; Запольский С.В. О правовой природе финансовой деятельности государства // Ежегодник МАФП. 2003. М., 2004. С. 20 - 29; Крохина Ю.А. Бюджетная деятельность муниципальных образований в условиях федеративного государства // Правовая наука и реформа юридического образования: Сб. науч. тр. Воронеж, 2001. Вып. 12. С. 47 - 62; Соколова Э.Д. Теоретические и правовые основы финансовой деятельности государства и муниципальных образований. М., 2007; и др.

Бюджетное устройство государства - одна из базовых бюджетно-правовых категорий. При том что существование самостоятельной категории "бюджетное устройство государства" как таковой констатировано учеными <2>, в науке отсутствует единый подход к ее содержанию. Современное финансовое законодательство - Бюджетный кодекс РФ <3>, будучи основным регулятором бюджетных правоотношений, также не очерчивает содержание понятия бюджетного устройства. Проанализировав структуру раздела 1 Бюджетного кодекса РФ под названием "Бюджетное устройство Российской Федерации", можно предположить, что в настоящий период российский законодатель бюджетным устройством охватывает совокупность следующих элементов: бюджетную классификацию, бюджетную систему государства и ее принципы, обусловливающие развитие бюджетных отношений. Ясно, что на основе нормативного инструментария при отсутствии объяснения в нем соответствующего понятия раскрыть сущность и структуру бюджетного устройства государства невозможно. На наш взгляд, формулированию подхода к определению сущности данной категории в значительной мере способствует анализ государственного механизма, выступающего сферой проявления содержания бюджетного устройства. Таким механизмом является метод ведения публичного хозяйства - бюджетный метод хозяйствования. Бюджетному методу ведения публичного хозяйства государства как сфере проявления его бюджетного устройства и посвящена настоящая статья.
--------------------------------
<2> Горбунова О.Н., Селюков А.Д., Другова Ю.В. Бюджетное право России: Учеб. пособие. М., 2002. С. 13; Гурвич М.А. Советское финансовое право. М., 1952. С. 106 - 140; Пискотин М.И. Советское бюджетное право (основные проблемы). М., 1971. С. 51; Ровинский Н.Н. Государственный бюджет СССР. М., 1951. С. 7 - 82; Сабанти Б.М. Теория финансов. М., 2000. С. 113; Советское финансовое право: Учебник / Под ред. В.В. Бесчеревных. М., 1974. С. 127; Финансы: Учеб. пособие / Под ред. В.М. Родионовой. М., 1998. С. 301; Химичева Н.И. Субъекты советского бюджетного права. Саратов, 1979. С. 16.
<3> Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. N 31. Ст. 3823; 2007. N 45. Ст. 5424.

Еще в начале 20 в. ученые пришли к выводу, что практика ведения государственных дел указывает на необходимость централизованных ресурсов, а также распределения функций и задач между различными территориальными уровнями в составе государства в целях более эффективного государственного управления <4>. Факт наличия государства и его объективные потребности обусловливают необходимость производить расходы в связи с функционированием общества исключительно в централизованном порядке в соответствии с императивным методом государственного финансового хозяйствования <5>. Этот централизованный порядок предполагает ведение хозяйства особым методом, присущим исключительно государству. Данным методом выступает бюджетный метод - метод формирования и функционирования специальных фондов - бюджетов государства и входящих в его состав территориальных (публично-правовых) образований.
--------------------------------
<4> Коркунов Н.М. Русское государственное право. СПб., 1913. С. 489; Градовский А.Д. Начала русского государственного права. СПб., 1904. Ч. 3. С. 6 - 7.
<5> Сабанти Б.М. Указ. соч. С. 103.

Осуществляя публичное хозяйствование, государство концентрирует в своем распоряжении значительную часть национального дохода страны для выполнения публично значимых задач и функций - финансирования возникающих затрат. С этой целью оно формирует бюджеты (государственный бюджет, бюджеты территориальных образований в составе государства) - специализированные денежные фонды, входящие в состав финансовой системы. В общем виде финансовая система, согласно сложившейся экономической и финансово-правовой теории, - это совокупность финансовых отношений, в процессе которых происходит образование и использование фондов денежных средств <6>. Звенья финансовой системы обусловливают возникновение и развитие соответствующих финансовых отношений. Важное место в составе финансовой системы занимают бюджетные фонды, на которые возлагается функция распределения национального дохода в публично значимых интересах, основанных на потребностях и целесообразности финансирования государственных задач и функций. Бюджетный метод ведения государственного хозяйства имеет организующее значение для финансов, финансовой системы в целом. Как считают экономисты, "в распределении и использовании национального дохода посредством финансов... возникает задача определить оптимальные пропорции в финансовых отношениях" <7>.
--------------------------------
<6> Гурвич М.А. Советское финансовое право: Учебник. М., 1985. С. 20; Дробозина Л.А. Финансы: Учебник. М., 2002. С. 9 - 10; Карасева М.В., Крохина М.В. Финансовое право: Учебник. М., 2001. С. 3 - 9; Массарыгин Ф.С. Финансовая система СССР. М., 1968. С. 22; Ровинский Е.А. Финансовое право: Учебник. М., 1971. С. 14; Финансы. Денежное обращение. Кредит: Учеб. пособие / Под ред. Л.А. Дробозиной. М., 1997. С. 77; Соколова Э.Д. Правовые основы финансовой системы России. М., 2006. С. 5 - 26; Она же. Финансовая система России и право: дискуссионные вопросы // Налоги. 2007. N 2; СПС "КонсультантПлюс"; Финансы: Учеб. пособие / Под ред. В.В. Ковалева. М., 2003. С. 11; Финансы: Учебник / Под ред. Л.А. Дробозиной, Г.Б. Поляка. М., 2003. С. 29.
<7> Аллахвердян Д.А. Финансовое планирование в СССР. М., 1966. С. 199.

Бюджет, будучи элементом финансовой системы и основой бюджетного метода ведения публичного хозяйства, предопределяет содержание категории "бюджетное устройство государства". При всем том что бюджетное устройство как основа бюджетного метода ведения хозяйства не получило однозначной оценки ни на уровне нормативного правового регулирования, ни на уровне концептуальных разработок, уже из общего подхода к анализу централизованного бюджетного хозяйства можно судить о том, что его содержание обусловлено функционированием бюджета.
В распоряжении государства и муниципальных образований должны быть ресурсы, направляемые на функционирование органов власти, а в широком смысле - на удовлетворение общественных потребностей. Финансовая обеспеченность публично-правовых образований предполагает, во-первых, поступление различных видов доходов в их бюджеты и, во-вторых, расходование средств. Иными словами, основу финансовой практики государства составляют два взаимосвязанных процесса. Первый процесс - поступление денежных ресурсов - объясняет суть категории "доходы", второй - распоряжение средствами - категории "расходы" <8>. Следовательно, существенным элементом публичного хозяйства являются доходы и расходы бюджета. Они же составляют элементы бюджетного устройства.
--------------------------------
<8> Финансы: Учебник / Под ред. В.М. Родионовой. М., 1994. С. 240.

Организация бюджетного метода ведения хозяйства нацелена на финансирование разного рода функций и задач государства. Под функциями государства понимаются "основные направления его деятельности, выражающие сущность и социальное назначение, цели и задачи государства по управлению обществом в присущих ему формах и присущими ему методами" <9>. Как известно из административного права, государственное управление осуществляется органами государственной власти, а управление на местном уровне - органами местного самоуправления. Любая деятельность органов власти нуждается в материальном обеспечении. На обусловленность расходов как элемента бюджетного устройства сущностью государства, выполняемыми им задачами указывают многие ученые (И.И. Янжул: "Учение о государственных расходах вытекает целиком из понятия о существе государства" <10>; В.В. Бесчеревных: "Направление расходования средств, аккумулируемых при помощи бюджета, предопределяется теми функциями, которые осуществляет наше государство в данный период" <11>).
--------------------------------
<9> Теория государства и права: Учебник / Под ред. В.М. Корельского, В.Д. Перевалова. М., 1997. С. 143.
<10> Янжул И.И. Основные начала финансовой науки: Учение о государственных доходах. М., 2002. С. 52.
<11> Бесчеревных В.В. Развитие советского бюджетного права. М., 1960. С. 10.

Бюджетный метод ведения хозяйства обусловлен прежде всего потребностями финансового обеспечения функционирования социальной инфраструктуры - производством так называемых социальных расходов, т.е. расходов, которые не могут быть покрыты средствами частных хозяйствующих субъектов, а требуют централизации значительного объема ресурсов в специальных фондах. Финансовой основой расходов на общественно значимые мероприятия и является публичный бюджетный фонд.
Значительная часть государственных затрат сводится к расходам на финансовое обеспечение социально-экономической функции, в литературе также обозначающейся в качестве "функции социальных услуг", "функции обеспечения благосостояния народа" <12>. В ее содержание включаются разного рода мероприятия социально-экономического и культурного характера (социальное обеспечение, обслуживание бытовых нужд населения, здравоохранение и т.д.). Эти мероприятия осуществляются в рамках социальной (общественной) инфраструктуры - совокупности объектов, специализирующихся на производстве и реализации услуг, удовлетворяющих материальные, физические и духовные потребности населения <13>. Социальная инфраструктура включает бюджетные учреждения, обеспечивающие функционирование сферы образования, здравоохранения, физической культуры, социального обеспечения, жилищного хозяйства, коммунального обслуживания, транспорта и т.д. Подобные учреждения в законодательствах зарубежных государств охватываются также понятием "публичные учреждения" (например, ст. 47 Конституции Испании) <14>.
--------------------------------
<12> Черноголовкин Н.В. Теория функций социалистического государства. М., 1970. С. 109 - 113.
<13> Салжаницын А.И. Финансирование воспроизводства отраслей социальной сферы: Автореф. дис. ... канд. экон. наук. М., 2002. С. 12 - 13.
<14> Конституции государств Европы / Под ред. Л.А. Окунькова. М., 2001.

Указанные объекты и соответствующие мероприятия в финансовой литературе обозначаются как "общественные блага". Категория "общественные блага" не получила детальной разработки в российской науке. Значительное внимание ей было уделено зарубежными экономистами (П.А. Самуэльсон, С. Фишер, Р. Дорнбуш, Р. Шмалензи и др.) <15>. Общественные блага, например, в американской финансовой практике обозначаются как "общественные товары" ("public goods") <16>, "коллективные товары" ("collective goods") <17>, "общественные услуги" ("public services") <18>. Ученые подчеркивают необходимость финансирования затрат на предоставление таких благ за счет средств централизованных бюджетов, а также финансовой поддержки государством бюджетов нижестоящего уровня бюджетной системы.
--------------------------------
<15> Самуэльсон П.А. Экономика. М., 1997. Т. 1. С. 206.
<16> McAdams T. Law, Business and Society. Homewood, Boston, 1989. P. 263; Nafziger E.W. The Economics of Developing Countries. Englewood Cliffs, 1990. P. 440.
<17> Ross R.S. American National Government. Guilford, 1993. P. 30.
<18> Rachman D. J. Business Today. N.Y., 1990. P. 18.

В российской науке и практике понятию "общественные блага" соответствует понятие "государственные услуги" ("муниципальные услуги", если речь идет о муниципальных образованиях). Исходя из анализа Указа Президента РФ от 12 мая 2008 г. "Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти" (в ред. от 14.05.2010) <19>, под функциями по оказанию государственных услуг принято считать предоставление органами исполнительной власти непосредственно или через подведомственные им государственные учреждения либо иные организации безвозмездно или по регулируемым органами государственной власти ценам услуг гражданам и организациям в области образования, здравоохранения, социальной защиты населения и в других областях, установленных федеральными законами. Такие же характеристики имеют и муниципальные услуги, что обусловлено переложением реализации значительной доли задач и функций государства на территориальные уровни, приближенные к населению.
--------------------------------
<19> Российская газета. 13.05.2008.

Понятие государственных (муниципальных) услуг закреплено и ст. 6 Бюджетного кодекса РФ. Закон рассматривает их как "услуги (работы), оказываемые (выполняемые) в соответствии с государственным (муниципальным) заданием органами государственной власти (органами местного самоуправления), бюджетными учреждениями, иными юридическими лицами", исходя из финансовой обеспеченности их предоставления средствами централизованных бюджетов. Можно сделать вывод, что государственные услуги - услуги, имеющие общественную значимость, оказываемые на установленных федеральным законодательством условиях неопределенному кругу лиц за счет средств публичного бюджета.
Придание социальным благам и услугам общественного характера, а значит, основная нагрузка финансирования их предоставления на централизованные бюджеты, обеспечивающие организацию публичного хозяйствования, обусловлены следующими их свойствами.
Во-первых, приоритетное предоставление благ и услуг государственными и муниципальными предприятиями и учреждениями по причине невыгодности соответствующих капиталовложений для частных субъектов, низкой доходности социальных программ, а также высокого объема затрат, который можно покрыть лишь ресурсами публичных фондов. Хотя отметим, что современная Россия встала на путь преобразований, в соответствии с которым общественно значимые услуги могут предоставляться организациями различных организационно-правовых форм <20>. Например, социальное страхование в современной России связано не только с функционированием государственного внебюджетного фонда - Пенсионного фонда РФ. Поощряются добровольное социальное страхование, дополнительные формы социального обеспечения (п. 3 ст. 39 Конституции РФ). В силу этого помимо, например, Пенсионного фонда РФ допускается создание и негосударственных пенсионных фондов <21>. Такие фонды независимы от бюджетной системы государства в части мероприятий обязательного пенсионного страхования, знаменуют переход от монопольного предоставления государством общественных благ и услуг к предоставлению благ и услуг организациями различной формы собственности. Фонды государственного и негосударственного пенсионного обеспечения выражают связь между бюджетной системой - публичными финансами в структуре финансовой системы и финансами частных хозяйствующих субъектов. Это опосредует тесную связь между бюджетным методом ведения публичного хозяйства и "хозяйствами" частных субъектов.
--------------------------------
<20> См. также: раздел 3.1 Принципов реструктуризации бюджетного сектора в Российской Федерации в 2003 - 2004 гг. и на период до 2006 г. (разработаны Министерством финансов РФ) // ОВД. Межведомственный информационный бюллетень. 2004. N 10, 11; п. п. 4, 5 приложения к Положению о предоставлении субсидий из Фонда реформирования региональных и муниципальных финансов, утвержденному Постановлением Правительства РФ от 5 янв. 2005 г. // Собрание законодательства Российской Федерации. 2005. N 2, ст. 167.
<21> Статья 1 Федерального закона от 7 мая 1998 г. "О негосударственных пенсионных фондах" (в ред. от 27.12.2009) // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. N 19. Ст. 2071.

Во-вторых, эффективное планирование мероприятий, связанных с финансированием предоставления общественных благ и услуг, возможно в централизованном порядке планирования использования средств публичных фондов в ходе бюджетного процесса, принятия целевых программ и проектов развития общественной инфраструктуры. Бюджетный процесс опосредует организационно-процедурные стороны ведения публичного хозяйства.
В-третьих, имеет место заинтересованность всего общества в производстве общественных благ и услуг. Природа общественных благ предполагает их общедоступность для всех членов общества с учетом установленных законом ограничений, общественный (социальный) характер услуг. Именно такое понимание общественных благ - как товаров и услуг, которые при предоставлении одному индивиду остаются доступными и для других (например, базовое всеобщее образование, здравоохранение в рамках программы обязательного медицинского страхования и др.), - распространяется среди российских специалистов <22>. Это делает тему реализации бюджетного метода ведения публичного хозяйства все более актуальной.
--------------------------------
<22> Приложение 1 Методических рекомендаций по оценке эффективности инвестиционных проектов, утвержденных Минэкономики РФ, Министерством финансов РФ и Госстроем РФ 21 июня 1999 г. М., 2000 (издание официальное). См. также: Бетин О.И. Основы бюджетного федерализма: Курс лекций. Тамбов, 2000. С. 28; Христенко В.Б. Межбюджетные отношения и управление региональными финансами. М., 2003. С. 17; Шамхалов Ф. Государство и экономика (власть и бизнес). М., 1999. С. 145.

В связи с очевидной социальной направленностью ведения бюджетных дел в современном государстве следует отметить связь процессов формирования и использования средств бюджетного фонда с широко понимаемыми целями осуществления публичной финансовой деятельности, в т.ч. по формированию доходов бюджета. В литературе была высказана точка зрения относительно социально-экономического понимания возмездности поступлений в бюджет, согласно которой все служащие доходами бюджета платежи возмездны, поскольку являются финансовой основой встречного предоставления различных благ плательщикам: защиты интересов общества, функционирования органов власти для обеспечения общественных потребностей вследствие осуществления расходов бюджета и т.д. <23>.
--------------------------------
<23> Винницкий Д.В. Налоги и сборы: Понятие. Юридические признаки. Генезис. М., 2002. С. 39 - 40; Шевелева Н.А. О понятии налога в российском законодательстве // Правоведение. 1994. N 5/6. С. 103 - 104.

Таким образом, бюджетный метод ведения публичного хозяйства, опосредующий функционирование бюджетного устройства, имеет огромное значение для создания финансовой основы общественно значимых благ, предоставление которых выступает важной задачей функционирования государства. Отмеченное ставит перед нами вопрос о проявлении государственного суверенитета в бюджетном методе хозяйствования, взаимосвязи категорий "государственный суверенитет", "публичное хозяйство", "бюджетное устройство государства".
Особенности бюджетного метода ведения хозяйства обусловливаются содержанием статуса самого государства - государственным суверенитетом. Деятельность, в рамках которой происходит движение денежных средств в связи с функционированием централизованных фондов, есть сфера проявления государственного суверенитета.
В юридической литературе под государственным суверенитетом понимается совокупность неотъемлемых, присущих государственной власти свойств, выражающих ее сущность и осуществляющихся в соответствующих политико-правовых формах во внутренней и внешней политической деятельности государства <24>. Государственный суверенитет характеризуется верховенством, независимостью, самостоятельностью государственной власти <25>. Понятие государственного суверенитета охватывает суверенные права государства - права, имеющие наиболее важное жизненное значение для государства, без которых суверенитет был бы неполноценным и ограниченным <26>. Основным критерием отнесения полномочий к суверенным считается возможность их реализации исключительно государством. К суверенным правам относятся права на бюджет, взимание налогов и сборов, получение и использование бюджетных средств - формирование доходов и расходов бюджета, распределение бюджетных средств между уровнями бюджетной системы, формирование в составе бюджета фондов в целях развития межбюджетных отношений и т.д. Суверенный характер носит также нормотворчество в бюджетной сфере - формулирование правовых границ бюджетного устройства, реализация бюджетного метода публичного хозяйства.
--------------------------------
<24> Шевцов В.С. Национальный суверенитет (проблемы теории и методологии). М., 1978. С. 107.
<25> Жилин А.А. Теория союзного государства. Киев, 1912. С. 87; Златопольский Д.Л. Государственное устройство СССР. М., 1960. С. 124; Щетинин Б.В. Проблемы теории советского государственного права. М., 1974. С. 62.
<26> Манелис Б.А. Проблема суверенитета и ее значение в современных условиях. Ташкент, 1964. С. 76.

Реализация государством любых прав, как суверенных, так и несуверенных, невозможна без соответствующего финансового обеспечения, предполагающего поступление денежных ресурсов в режиме доходов бюджета. Установление взимания платежей - источников доходов, порядка их поступления в централизованные фонды и использования является, как отмечено выше, прерогативой государства. Отношения, направленные на финансовое обеспечение публично-правовых образований в составе государства, как отношения, возникающие в связи с обеспечением ведения публичного хозяйства и бюджетного устройства, в особенности требуют четкого правового регулирования. Это объясняется многообразием централизованных доходов, наличием конфликтов в ходе движения денежных ресурсов. Поэтому одной из гарантий бюджетной обеспеченности государства и муниципальных образований следует признать принятие соответствующих норм права, воздействующих на конкретную сферу общественных отношений, связанную с ведением бюджетного метода хозяйства, реализацией режимных характеристик бюджетного устройства. От позиции законодателя в тот или иной период зависит признание платежей доходами бюджета и разрешение вопроса правомерности взимания платежей. Еще русский ученый И.Т. Посошков отметил: "В собрании царского сокровища надлежит прямо и здраво собирати, чтоб никаковые обиды ни на кого не навести, казна бы царская собирати, а царства бы не разоряти" <27>.
--------------------------------
<27> Посошков И.Т. Книга о скудости и богатстве. М., 1997. С. 276.

Но любая норма права так и остается абстрактным правилом поведения, пока не будет реализована, т.е. пока не возникнет конкретное правовое отношение. Как отмечает Р.О. Халфина, "правоотношение выражает особый вид связи права с регулируемым им общественным отношением. ... Правоотношение - один из важных элементов жизни общества, в котором многие отношения могут существовать только как правоотношения" <28>. Отношения, связанные с ведением публичного хозяйства, как отношения, обеспечивающие функционирование бюджета в рамках бюджетного устройства (формирование, распределение и использование сосредоточенных в нем ресурсов), относятся к отношениям, которые не могут существовать без правового оформления. Это означает, что, например, взимание платежей в целях ведения государственного хозяйства и использование полученных доходов должны производиться не в случайном порядке, а подтверждаться публичной волей, т.е. законом, о чем речь велась выше. Отмеченное требование неукоснительного подчинения функционирования бюджета нормам права - неотъемлемая черта правового характера бюджетного метода ведения публичного хозяйства, бюджетного устройства.
--------------------------------
<28> Халфина Р.О. Общее учение о правоотношении. М., 1974. С. 6 - 7.

Таким образом, взаимосвязь между государственным суверенитетом и бюджетным методом ведения публичного хозяйства, бюджетным устройством государства выражается в следующих моментах.
Во-первых, реализация государственного суверенитета подразумевает формулирование государством нормативных основ ведения публичного хозяйства, бюджетного устройства, вследствие чего развиваются соответствующие отношения с участием государства. От того, насколько четко определены в нормах права границы бюджетных отношений, зависит эффективность бюджетного устройства и публичного хозяйства.
Во-вторых, реализация суверенных полномочий государства невозможна при отсутствии адекватного финансового обеспечения. Финансовые средства для ведения публичного хозяйства государства "доставляются" как результат обеспечения функционирования централизованных бюджетов как базового элемента бюджетного устройства.
Бюджетный метод ведения публичного хозяйства имеет не только юридические, но и экономические основы.
Взаимосвязь юридических и экономических характеристик отношений в финансовой сфере всегда служила предметом пристального внимания ученых <29>. Как отмечает Е.А. Ровинский, "гибкое маневрирование финансовыми ресурсами дает положительные результаты лишь в тех случаях, когда оно сообразуется с объективными возможностями и основывается на глубоком знании экономики" <30>. Экономические предпосылки разного рода финансовых правоотношений неоднократно отмечаются учеными, считающими, например, что данные правоотношения служат выражением производственных отношений, виды доходов обусловлены экономической системой <31>. Значит, знание экономики, учет экономической обстановки - основные условия правотворчества в сфере публичного хозяйства, установления режима бюджетного устройства. Справедливо утверждение, что "согласование экономической природы явления с его правовой формой и есть основа успешного правового регулирования" <32>.
--------------------------------
<29> Александров Н.Г. Законность и правоотношения в социалистическом обществе. М., 1955. С. 93; Аллахвердян Д.А. Указ. соч. С. 14, 21; Алексеев С.С. Механизм правового регулирования в социалистическом государстве. М., 1966. С. 58; Галаган И.А. О природе правового регулирования. Политические аспекты. Проблемы. Возможные решения // Правовая наука и реформа юридического образования: Сб. науч. трудов. Воронеж, 1996. Вып. 4. С. 35; Карасева М.В. Политика и финансовое правоотношение (некоторые аспекты взаимосвязи) // Там же. С. 120 - 121; Крохина Ю.А. Финансовая деятельность органов местного самоуправления // Правовая наука и реформа юридического образования: Сб. науч. трудов. Воронеж, 1998. Вып. 7. С. 151; Ровинский Е.А. Основные вопросы теории советского финансового права. М., 1960. С. 16, 135; Федоров В.П. Право в юридической надстройке социалистического общества. Владивосток, 1985. С. 18 - 20, 65; Химичева Н.И. Указ. соч. С. 7.
<30> Ровинский Е.А. Указ. соч. С. 50.
<31> Ровинский Е.А. Указ. соч. С. 134; Хаустов Ю.И., Батюков М.В., Бочаров В.П. Политика доходов в современной России. Воронеж, 2000. С. 21; Химичева Н.И. Понятие, система и основы правового регулирования государственных и муниципальных доходов // Финансовое право: Учебник / Под ред. Н.И. Химичевой. М., 1999. С. 253; Яндиев М.И. Теория финансов. Трансформация финансов органов власти. М., 2001. С. 92 - 100.
<32> Кучерявенко Н.П. К вопросу о согласовании норм, регулирующих финансовую деятельность // Финансовое право. 2004. N 1. С. 10.

Экономические основы бюджетного устройства государства обусловлены еще и тем, что бюджетный метод ведения публичного хозяйства заключает в себе черты распределительного процесса. Функция распределения национального дохода, возлагаемая на бюджеты, проявляется на ведомственном <33> и на территориальном уровнях <34>. Первый затрагивает организации и другие хозяйствующие субъекты (выделение им средств, уплата ими платежей), второй касается межтерриториального распределения средств.
--------------------------------
<33> Поляк Г.Б. Финансовое обеспечение социальной сферы. М., 1988. С. 51.
<34> Зверев А.Г. Национальный доход и финансы СССР. М., 1961. С. 168; Пискотин М.И. Указ. соч. С. 76; Хесин Я.Б. Пути повышения устойчивости доходной базы местных бюджетов. М., 1976. С. 13; Шуба В.Б. Формирование и развитие межбюджетных отношений. М., 2004. С. 10.

О ведомственном уровне распределения национального дохода речь, по сути, велась выше в связи с анализом особенностей финансирования общественных благ и услуг, предоставляемых учреждениями социальной инфраструктуры. Особого внимания заслуживает территориальный уровень распределения национального дохода, также имеющий значение для бюджетного устройства. Значимость территориального распределения ресурсов выражается в следующем. Одним из определяющих факторов финансового благополучия государства является уровень развития публично-правовых образований, входящих в его состав. В связи с этим вспоминается высказывание известного американского экономиста А. Маршалла: "Деятельность целого складывается из действий составляющих его частей" <35>. Применительно к исследованию сути бюджетного устройства и территориального распределения ресурсов в связи с ведением публичного хозяйства данное утверждение означает следующее. Государство, подобно механизму, состоит из территорий с разными характеристиками. От того, насколько слаженно, бесперебойно будут функционировать элементы этого "механизма" - территории, зависит состояние государства в целом. В силу этого оно обязано обеспечить свои составляющие публично-правовые образования необходимым объемом финансовых ресурсов. Обеспечивающим фактором в данном случае служит формирование разного рода межбюджетных отношений, в рамках которых из одного бюджета в другой выделяются средства в форме трансфертов (дотаций, субвенций, субсидий и т.д.) <36>. Это позволяет сделать вывод о том, что межбюджетные отношения, опосредующие ведение публичного хозяйства на территориальных уровнях, являются составным элементом бюджетного устройства, хотя действующее финансовое законодательство напрямую не обозначает их место в структуре бюджетного устройства государства.
--------------------------------
<35> Маршалл А. Принципы экономической науки. М., 1993. Т. 1. С. 81.
<36> Пешкова Х.В. Дотации и субсидии: финансово-правовой и экономический аспекты. М., 2010. С. 8.

Как мы отметили, межбюджетные отношения задействуют различные бюджеты. Виды бюджетов бюджетной системы как составные элементы бюджетного устройства, позволяющие судить о его сложной структуре, обусловлены делением государства на территории в целях наиболее эффективной реализации суверенной власти: "Государственная территория бывает обыкновенно так обширна, что для политического управления в ней принимаются различные подразделения" <37> - публично-правовые образования. В целях создания финансовой базы эффективного функционирования этих подразделений, осуществления ими задач и функций государства на различных территориальных уровнях и устанавливается распределение средств в соответствии с режимом бюджетного устройства. Состав этих территориальных уровней соответствует федеративному государственному устройству, провозглашенному Конституцией РФ (ст. 65). Соответственно своим полномочиям публично-правовые образования наделены финансовой основой - бюджетами, сосредоточивающими основные ресурсы для реализации возложенных на них задач и функций. Как в свое время отметил известный русский финансовед В.А. Лебедев, существует целый круг связанных с государственными целями потребностей, "удовлетворяемых местными средствами - земствами и общинами. Удовлетворение этих потребностей лежало бы на государстве, если бы они не удовлетворялись иначе" <38>.
--------------------------------
<37> Блюнчли. Общее государственное право. М., 1865. Т. 1. С. 195.
<38> Лебедев В.А. Финансовое право. М., 2000. С. 119.

Таким образом, распределение функций государства между уровнями территориальных образований в его составе требует адекватного распределения ресурсов между централизованными фондами в рамках бюджетного устройства - как в ходе межбюджетных отношений по распределению трансфертов, так и в ходе разграничения доходов, расходов, компетенции по осуществлению бюджетного процесса между органами власти различных уровней.
Межбюджетные средства имеют дополнительное значение для территориального публичного хозяйствования, их распределение является результатом реализации требований бюджетного федерализма как принципа государственного бюджетного устройства, предусматривающего распределение доходов таким образом, чтобы каждый уровень власти был обеспечен финансовыми ресурсами в объеме, достаточном для осуществления закрепленных за ним расходов. Денежные средства, получаемые территориальными бюджетами в форме межбюджетных трансфертов, средства которых наряду с иными доходами бюджетов составляют экономическую основу функционирования территориальных образований в аспекте ведения ими публичного хозяйства, в последнее время приобрели огромное значение. Межбюджетные трансферты - дотации, субсидии, субвенции, будучи безвозмездной и безвозвратной поддержкой, тем не менее не являются актом благотворительности со стороны публично-правовых образований иного уровня: получающая дополнительные средства "территория не просит подаяния, она имеет право на участие в бюджетном выравнивании, обусловленное ее обязанностями перед своим населением" <39> - реализацией задач и функций государства. Отмеченное еще раз подтверждает вывод о формировании межбюджетных отношений как гарантии эффективности публичного метода хозяйствования, понимания данных отношений как необходимого элемента бюджетного устройства современного государства.
--------------------------------
<39> Богачева О.В. Вопросы теории и практики бюджетного выравнивания // Региональная социально-экономическая асимметрия и механизмы ее выравнивания: Материалы межведомственного семинара. М., 1998. С. 110 - 111.

Государственное бюджетное хозяйствование существенно отличается от частного хозяйствования, также подразумевающего развитие денежных отношений (частные финансы). Их разграничение связано с различиями в природе публичного и частного права, публичного и частного хозяйства, всегда служившими предметом научных дискуссий <40>. Сформулированные выше характеристики бюджетного метода ведения публичного хозяйства позволяют отграничить его от хозяйствования частных субъектов, изучаемого экономической наукой, по следующим основаниям. Важность данного отграничения обусловливается тем, что в экономической литературе многие термины, присущие финансово-правовой теории, например "доходы", "бюджет", распространяются и на отношения частного характера (семейный бюджет <41>, денежные средства организаций <42>), что создает неясность их действительного содержания.
--------------------------------
<40> Автономов А. Сочетание публично-правовых и частноправовых начал в Конституции РФ // Конституционное право: восточноевропейское обозрение. 2003. N 4. С. 79; Газье А., Талапина Э.В. Публичное право Франции и России: пересечения и параллели // Правоведение. 2003. N 3. С. 30; Годме П. Финансовое право. М., 1978. С. 41; Гольцев В.А. Финансовое право. М., 1902. С. 4; Попондопуло В.Ф. О частном и публичном праве // Правоведение. 1994. N 5/6. С. 53.
<41> Чернов А.Ю. Личные финансы: доходы и расходы семейного бюджета. М., 1995.
<42> Grinyer J.R., Sinclair C.D., Ibrahim D.N. Management Objectives in Capital Budgeting // Financial Practice and Education. 1999. N 2. С. 12.

Во-первых, действия, осуществляемые уполномоченными субъектами в рамках публичного хозяйства, и соответствующие им денежные отношения не подчиняются принципам свободной конкуренции, в отличие от действий частных субъектов, поскольку обусловлены государственным суверенитетом <43>.
--------------------------------
<43> См. также: Зен С. Повторительный курс финансового права. М., 1913. С. 13; Народная энциклопедия научных и прикладных знаний. М., 1911. С. 235, 243; Янжул И.И. Указ. соч. С. 50.

Во-вторых, отношения, задействующие частных субъектов, например, направленные на формирование частных доходов, могут подвергаться субъективной оценке их получателей <44>. Отношения же формирования доходов централизованного бюджета оцениваются с точки зрения их соответствия закону, функциям государства, необходимости и целесообразности финансирования общественных потребностей. Столь строгая оценка публичных доходов объясняется тем, что их мобилизация, а в широком смысле - "ход финансового хозяйства" государства обусловливает его внутреннюю и внешнюю политику <45>, мероприятия которой направлены на обеспечение благополучия общества в целом, а не отдельных лиц.
--------------------------------
<44> Прокопович С.Н. Бюджеты петербургских рабочих // Антология социально-экономической мысли в России. Дореволюционный период. СПб., 2000. С. 7.
<45> Лебедев В.А. Указ. соч. С. 38.

В-третьих, объективная потребность государства в финансовых ресурсах и отсутствие их необходимого объема - фактор частого планирования дефицита бюджета, предполагающего процесс непрерывного расходования средств. Напротив, по оценкам экономистов, частные субъекты, как правило, стремятся к накоплению - "сосредоточивают больше доходов, чем тратят" <46>. В таком случае забота государства о покрытии дефицита, нейтрализации его последствий - важная характеристика публичного хозяйствования, предопределяющая роль режима финансирования дефицита бюджета в составе бюджетного устройства.
--------------------------------
<46> Ван Хорн Дж. К. Основы управления финансами. М., 1997. С. 35.

Таким образом, различия публичных финансов, связанных с функционированием централизованного бюджета, и частных финансов значительно глубже, нежели, например, по их количественным характеристикам ("размер государственных финансов больше, чем частных") <47>. Однако с учетом современных тенденций правового регулирования следует признать, что частные методы хозяйствования отчасти присущи публичной финансовой деятельности (займы, выпуск государственных ценных бумаг и т.д.) <48>, при этом сущностные моменты различия публичного и частного начал все-таки сохраняются. Аналогично различию природы частного и публичного денежного хозяйства, опосредуемого бюджетным устройством государства, различается и порядок разрешения споров, возникающих в результате нарушения соответствующих платежных обязательств. Если споры, возникающие в связи с уплатой налоговых платежей в бюджет, разрешаются исключительно в рамках публичного права (административное принуждение), то связанные с платежами частных субъектов споры, например, возникающие из договорных отношений, разрешаются в рамках, как правило, гражданского права (заключение договоров, мировых соглашений, переговоры).
--------------------------------
<47> Годме П. Указ. соч. С. 42.
<48> Запольский С.В. Теория финансового права: Научные очерки. М., 2010. С. 77.

Итак, анализ сущности публичного хозяйства позволяет судить о том, что его нормативной и организационной основой выступает бюджетное устройство государства как совокупность различных правовых режимных характеристик бюджета и обеспечивающих его функционирование правоотношений (доходы, расходы, финансирование дефицита бюджета, межбюджетные отношения, бюджетный процесс и т.д.). Бюджетное устройство современного государства представляет собой довольно сложную финансово-правовую категорию. Проведенный в настоящей статье анализ различных сторон проявления публичной природы государственного хозяйства в соотношении с бюджетным устройством указывает на то, что содержание бюджетного устройства не должно сводиться к констатации лишь трех его составных элементов, предусмотренных действующим Бюджетным кодексом РФ в разделе, посвященном бюджетному устройству Российской Федерации (бюджетная система, принципы бюджетной системы, бюджетная классификация). Иными словами, бюджетное устройство государства необходимо понимать как значительно более широкую по содержанию категорию, нежели исходя из выработанной к настоящему моменту редакции закона, на что мы уже неоднократно обращали внимание в периодических изданиях <49>. На наш взгляд, содержание категории "бюджетное устройство государства" в ее нормативном отражении должно охватывать бюджеты как централизованные фонды денежных средств и правовые акты - результат осуществления бюджетного процесса, бюджетную систему в целом и предъявляемые к ней требования-принципы, а также доходы, расходы бюджета, межбюджетные и иные отношения, обеспечивающие функционирование бюджета как централизованного фонда денежных средств.
--------------------------------
<49> См., например: Пешкова Х.В. Соотношение бюджетного устройства государства и налоговых отношений в российской финансовой практике // Налоги и финансовое право. 2010. N 10; Она же. Принципы бюджетного права и бюджетное устройство России // Финансовое право. 2010. N 11. С. 7 - 8; и др.

Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Финансовое право, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.

ИА ГАРАНТ