Разграничение регулятивных полномочий между уровнями власти в сфере организации местного самоуправления (на основе практики Конституционного Суда Российской Федерации). Статьи по предмету Муниципальное право

Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Муниципальное право. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии

ЗАКАЗАТЬ

Вернуться к списку статей по юриспруденции

РАЗГРАНИЧЕНИЕ РЕГУЛЯТИВНЫХ ПОЛНОМОЧИЙ МЕЖДУ УРОВНЯМИ ВЛАСТИ В СФЕРЕ ОРГАНИЗАЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ (НА ОСНОВЕ ПРАКТИКИ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ)

А.А. ДЖАГАРЯН, Н.В. ДЖАГАРЯН

Решение актуальных для России задач по децентрализации и перераспределению властных полномочий и бюджетных ресурсов из центра на периферию, с тем чтобы активизировать местные инициативы и на них опереть рост социально-экономического развития страны <1>, предполагает наряду с иными мерами совершенствование системы правового регулирования организации местного самоуправления. В том числе выработку обновленных подходов к разграничению регулятивных полномочий в этой сфере. Нужно без потери принципиального единства и устойчивости системы управления в рамках единого национального стандарта гарантирования муниципальной демократии сформировать подлинно плюралистическую регулятивную модель упорядочения самоуправленческих отношений, соответствующую федеративным началам государственного устройства России и степени сложности проблем ее муниципального развития. Цель такой системы в том, чтобы позволить полнее реализовать самостоятельность и демократический потенциал территорий, более широко учесть их специфические природно-климатические, социально-экономические и иные особенности, повысить уровень и качество муниципального участия в модернизации страны.
--------------------------------
<1> См.: Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 22 декабря 2011 г. // Российская газета. 2011. 23 декабря; стенограмма заседания Президиума Государственного Совета РФ по вопросу повышения роли регионов в модернизации экономики (Хабаровск, 11 ноября 2011 г.) // URL: http://news.kremlin.ru/news/13477; Путин В. Демократия и качество государства // Коммерсант. 2012. 6 февраля.

Весьма важным для верного решения этих вопросов является анализ практики Конституционного Суда Российской Федерации. В ней не только даны итоговые оценочные прецедентного характера суждения о конституционности тех или иных компетенционных норм, но и, что не менее существенно, содержатся также концептуальные, методологического плана подходы к устройству механизма правового регулирования в муниципальной сфере. Конституционно-судебная практика тем самым обогащает доктрину и одновременно способствует формированию конституционной стратегии преобразования муниципального законодательства.
Установленное Конституцией Российской Федерации разграничение предметов ведения и полномочий в части вопросов организации местного самоуправления складывается из системы норм как собственно компетенционного характера, так и иных, в том числе определяющих правовой статус местного самоуправления, его место в системе российской государственности.
Конституция Российской Федерации исходит из того, что местное самоуправление признается и гарантируется в качестве одной из основ конституционного строя, обладает самостоятельностью в пределах своих полномочий, обеспечивает права и обязанности граждан, связанные с участием непосредственно, а также через выборные и другие органы местного самоуправления в самостоятельном решении вопросов местного значения, в частности путем определения структуры органов местного самоуправления (ст. 12, 130, 131). Соответственно конституционный принцип самостоятельности является для местного самоуправления институциарным (статусообразующим), он служит предпосылкой для организационно-властного самоопределения местных сообществ посредством нормативно-правовых решений. Тем не менее самостоятельность местного самоуправления, включающая в себя и соответствующие нормативно-регулятивные формы проявления, не является абсолютной, а в силу прямого предписания Конституции Российской Федерации признается лишь в пределах полномочий местного самоуправления (ст. 12), не более.
Будучи одной из форм реализации публичной власти народа, местное самоуправление входит в конституционный механизм народовластия и в единстве с органами государственной власти осуществляет управление делами государства. В связи с этим государству не может быть свойственно безразличие в вопросе о том, как именно устроено местное самоуправление, в каких областях и какими средствами оно действует. Как указал Конституционный Суд Российской Федерации в ряде своих решений, самостоятельность местного самоуправления должна определяться пределами, устанавливаемыми действующим законодательством <2>. Это означает, что правовое регулирование местного самоуправления является законодательной функцией <3>, а органы государственной власти в рамках своих полномочий призваны оказывать регулирующее воздействие на местное самоуправление, учитывая при этом цели государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития Российской Федерации <4>; деятельность же органов местного самоуправления должна носить законный характер <5>.
--------------------------------
<2> См., например: абз. 6 п. 2.1 и абз. 4 п. 2.2 мотив. части Постановления Конституционного Суда РФ от 17 июня 2004 г. N 12-П // ВКС РФ. 2004. N 4; абз. 4 п. 4 мотив. части Постановления Конституционного Суда РФ от 11 ноября 2003 г. N 16-П // ВКС РФ. 2003. N 6.
<3> См.: Определение Конституционного Суда РФ от 16 июня 1995 г. N 67-О // Официальный сайт КС РФ.
<4> См.: п. 3 мотив. части Определения Конституционного Суда РФ от 5 марта 2009 г. N 375-О-О // ВКС РФ. 2009. N 5; п. 2 мотив. части Определения Конституционного Суда РФ от 1 июня 2010 г. N 830-О-О // ВКС РФ. 2010. N 6.
<5> См.: абз. 2 п. 2 мотив. части Постановления Конституционного Суда РФ от 16 октября 1997 г. N 14-П // ВКС РФ. 1997. N 5; абз. 3 п. 7 мотив. части Постановления Конституционного Суда РФ от 30 ноября 2000 г. N 15-П // ВКС РФ. 2001. N 1.

Местное самоуправление как бы соучаствует в реализации народного и в известном смысле государственного суверенитета, связано с обеспечением основных прав и свобод, а также созданием условий для достойной жизни и свободного развития человека (ст. 2, 7, 18 Конституции Российской Федерации). Оно конституировано учредительным волеизъявлением многонационального народа Российской Федерации и в своих основных (базовых) параметрах определяется федеральным законом, не являясь "креатурой регионов". Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, Российская Федерация в лице федерального законодателя самостоятельно устанавливает организационно-правовой механизм достижения конституционных целей и определяет на основе согласования общегосударственных и местных интересов оптимальные в конкретных исторических условиях способы формирования органов местного самоуправления <6>.
--------------------------------
<6> См.: абз. 4 п. 2 мотив. части Постановления Конституционного Суда РФ от 18 мая 2011 г. N 9-П // ВКС РФ. 2011. N 4.

При этом федеральный законодатель не может действовать произвольно. Пределом свободы его усмотрения является нерушимость основного содержания самостоятельности местного самоуправления, без которой оно утратило бы свою конституционную сущность. Поэтому Конституционный Суд Российской Федерации требует от законодателя при защите им общенациональных интересов поддерживать баланс конституционно защищаемых ценностей <7>.
--------------------------------
<7> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 2 апреля 2002 г. N 7-П // ВКС РФ. 2002. N 3; Постановление Конституционного Суда РФ от 29 марта 2011 г. N 2-П // ВКС РФ. 2011. N 3.

Итак, органы государственной власти, оказывая нормативное воздействие на организацию местного самоуправления, должны стремиться к обеспечению соразмерности и оптимального сочетания императивных и диспозитивных методов правового регулирования, оставлять достаточный простор для реализации местных инициатив. Самостоятельность местного самоуправления не должна ограничиваться сверх необходимого и в иных целях, чем для защиты конституционно значимых интересов. Из системного единства положений статей 12, 130 - 133 Конституции Российской Федерации вытекает императив свободы населения в определении конкретных способов, методов и средств решения вопросов местного значения, который не может быть поколеблен законом. Иное не только парализовало бы самостоятельность местного самоуправления, угнетая муниципальные институты, но и губительно отразилось бы на общем состоянии конституционной демократии, как и на эффективности публичного управления.
Вопросы организации местного самоуправления как предмет регулирования носят комплексный характер, охватываются различными предметами ведения, которые относятся как к исключительно федеральной, так и к совместной компетенции и притом включают в себя наряду с предметной рубрикой, непосредственно относящейся к местному самоуправлению, другие, иного содержания. Например, федеративное устройство и территория Российской Федерации, финансовое регулирование, гражданское законодательство и др. Это делает проблему разграничения регулятивных полномочий в данной сфере острой и дискуссионной.
По своей конституционно-правовой природе местное самоуправление интегрировано одновременно в институциональные системы публичной власти и конституционно-правового статуса личности, выступая особой формой публичной власти народа и при этом консолидированной совокупностью субъективных публичных прав. Следовательно, в компетенционном плане вопросы его устройства не исчерпываются установлением "общих принципов организации местного самоуправления" по статье 72 (п. "н" ч. 1) Конституции Российской Федерации. Они также неразрывно связаны с "регулированием и защитой прав и свобод человека и гражданина" и "защитой прав и свобод человека и гражданина" - соответственно статья 71 (п. "в") и статья 72 (п. "б" ч. 1) Конституции Российской Федерации. Роль федерального законодателя в урегулировании соответствующих отношений, разумеется, объективно высока.
Следуя необходимости определения содержания и пределов права на осуществление местного самоуправления, его основных гарантий ("регулирование и защита прав и свобод"), а также создания эффективной взаимосогласованной системы публичного управления, федеральный законодатель наполняет понятие "общие принципы организации местного самоуправления" конкретным нормативным смыслом. Он закрепляет и текущую меру участия в их установлении региональных законодателей <8>. Для выполнения основополагающей конституционной обязанности, предусмотренной в статье 2 Конституции Российской Федерации, и обеспечения признания и гарантирования муниципальных прав, реализуемых через соответствующие организационно-правовые формы местного самоуправления, федеральный законодатель в зависимости от складывающейся ситуации может по своему усмотрению в пределах конституционных границ довольно существенно видоизменять пропорции участия в регулирующем воздействии на соответствующие общественные отношения органов государственной власти Российской Федерации, с одной стороны, и ее субъектов - с другой. В частности, он может принимать на себя объем законодательных функций столь значительный, насколько это позволительно в условиях федеративного характера Российского государства, где установление общих принципов организации местного самоуправления образует предмет именно совместного ведения, а местное самоуправление - самостоятельно, и насколько этого требует социально-правовая обстановка, включая состояние муниципальной демократии. Вытекающие из Конституции Российской Федерации такие возможности федерального законодателя сами по себе не являются проявлением дефектности конституционного регулирования, а свидетельствуют об эластичности конституционной модели, они согласуются с задачами становления местного самоуправления и в принципе позволяют находить оптимальный баланс между универсализацией и дифференциацией в организации местного самоуправления на конкретном этапе.
--------------------------------
<8> Согласно Постановлению Конституционного Суда РФ от 9 января 1998 г. N 1-П (ВКС РФ. 1998. N 2), Федеральное Собрание вправе регулировать вопросы, относящиеся к предметам совместного ведения, определять соответствующие конкретные полномочия и компетенцию органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации; соответственно разграничение полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами может осуществляться федеральным законом.

Нужно согласиться, что установление "общих принципов организации местного самоуправления" предполагает, прежде всего, законодательную конкретизацию: а) конституционных предписаний общего характера, определяющих принципы конституционного строя, основы правового регулирования публичной власти, публичной собственности, правового положения личности и коллективов в той их части, в какой они являются значимыми, предопределяют отношения публично-территориальной самоорганизации населения (в частности, ст. 1 - 5, 7, 8, 13 - 15 Конституции Российской Федерации); б) конституционных основ местного самоуправления как самостоятельного конституционного института (ст. 12, 130 - 133 Конституции Российской Федерации) <9>. Соответственно обобщенно-принципный характер тех вопросов в муниципальной сфере, которые подлежат решению законодателем, не исключает их разностороннего (но не исчерпывающего) законодательного урегулирования и установления общих правовых, территориальных, организационных и экономических принципов организации местного самоуправления в Российской Федерации. При этом установление "общих принципов" нельзя отождествлять с "рамочным" законодательством, поскольку они могут касаться и вполне конкретных вопросов, решение которых имеет или должно получить принципиальный характер. Как следует из практики Конституционного Суда Российской Федерации, установление общих принципов организации местного самоуправления касается довольно большого диапазона проблем. Это, в частности: состав вопросов местного значения и конкретные публично-властные полномочия органов местного самоуправления по их решению <10>; статус органов и должностных лиц местного самоуправления, включая депутатов <11>; меры ответственности органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления, в том числе досрочное прекращение их полномочий, удаление в отставку <12>; общие принципы организации муниципальной службы и основы правового положения муниципальных служащих <13> и др.
--------------------------------
<9> Бондарь Н.С. Комментарий к п. "н" ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации // Комментарий к Конституции Российской Федерации / Под ред. В.Д. Зорькина. 2-е изд., пересмотр. М.: Норма; Инфра-М, 2011. С. 626.
<10> См.: абз. 5 п. 2 мотив. части Постановления Конституционного Суда РФ от 29 марта 2011 г. N 2-П // ВКС РФ. 2011. N 3; абз. 5 п. 2 мотив. части Определения Конституционного Суда РФ от 17 июня 2008 г. N 435-О-О // ВКС РФ. 2009. N 1.
<11> См.: абз. 1 п. 3 мотив. части Определения Конституционного Суда РФ от 11 июня 1999 г. N 105-О // ВКС РФ. 1999. N 5; абз. 2 п. 1 мотив. части Определения Конституционного Суда РФ от 20 февраля 2003 г. N 41-О // Официальный сайт КС РФ; абз. 2 п. 3 мотив. части Определения Конституционного Суда РФ от 15 мая 2007 г. N 371-О-П // Официальный сайт КС РФ.
<12> См.: абз. 1 п. 3 мотив. части Постановления Конституционного Суда РФ от 16 октября 1997 г. N 14-П // ВКС РФ 1997. N 5; абз. 5 п. 2 мотив. части Определения Конституционного Суда РФ от 4 октября 2011 г. N 1264-О-О // Официальный сайт КС РФ.
<13> См.: абз. 2 п. 3 мотив. части Определения Конституционного Суда РФ от 3 октября 2002 г. N 233-О // ВКС РФ. 2003. N 3.

Значительный объем охвата законодательной компетенции в сфере организации местного самоуправления требует от федерального законодателя проявления сдержанности при принятии решений. Необходимо поддерживать компетенционный баланс, который свойствен природе и духу совместного ведения и опирается на вытекающие из Конституции Российской Федерации принципы правовой стабильности, компетенционной определенности, поддержания доверия населения к действиям публичной власти. Выделим некоторые стержневые составляющие этого баланса, выводимые из конституционно-судебной практики.
Во-первых, ввиду того что установление общих принципов организации местного самоуправления - предмет совместного ведения, решение вопросов местного самоуправления не может находиться в исключительной компетенции ни Российской Федерации, ни ее субъектов <14>. Полномочия федеральных и региональных органов государственной власти должны распределяться и осуществляться таким образом, чтобы при принятии соответствующих решений обеспечивались учет и согласование интересов Российской Федерации и субъектов Российской Федерации <15>. Из этого следует, что общие принципы организации местного самоуправления устанавливаются федеральным законом, а более подробное регулирование осуществляется актами органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также уставами и иными нормативными актами муниципальных образований <16>. Это позволяет на региональном уровне детализировать федеральное регулирование в данной сфере, если тому не препятствуют Конституция Российской Федерации и федеральные законы <17>.
--------------------------------
<14> См.: абз. 1 п. 2 мотив. части Постановления Конституционного Суда РФ от 3 ноября 1997 г. N 15-П // ВКС РФ. 1997. N 6.
<15> См.: абз. 2 п. 5 мотив. части Постановления Конституционного Суда РФ от 15 декабря 2006 г. N 10-П // ВКС РФ; абз. 1 п. 2.2 мотив. части Постановления Конституционного Суда РФ от 3 февраля 2009 г. N 2-П // ВКС РФ. 2009. N 1.
<16> См.: абз. 2 п. 3 мотив. части Определения Конституционного Суда РФ от 10 апреля 2002 г. N 92-О // ВКС РФ. 2002. N 6; абз. 2 п. 3.3 мотив. части Определения Конституционного Суда РФ от 6 марта 2008 г. N 214-О-П // ВКС РФ. 2008. N 5.
<17> См.: абз. 2 п. 4 мотив. части Постановления Конституционного Суда РФ от 11 ноября 2003 г. N 16-П // ВКС РФ. 2003. N 6.

Во-вторых, законы субъектов Российской Федерации, принимаемые по вопросам организации местного самоуправления и защиты права на осуществление местного самоуправления (как и иные им подобные акты в сфере совместного ведения), играют роль конкретизирующего регулятора соответствующих прав граждан. Однако такое регулирование не является регулированием прав и свобод человека и гражданина в смысле статьи 71 (п. "в") Конституции, а носит вторичный характер, производно от базового, устанавливаемого Конституцией Российской Федерации и федеральными законами <18>.
--------------------------------
<18> См.: абз. 2 и 3 пп. 2.2 мотив. части Постановления Конституционного Суда РФ от 11 марта 2008 г. N 4-П // ВКС РФ. 2008. N 3; абз. 3 п. 2 мотив. части Определения Конституционного Суда РФ от 19 января 2010 г. N 151-О-О // Официальный сайт КС РФ.

В-третьих, субъекты Российской Федерации не вправе занижать уровень федеральных гарантий осуществления прав в сфере местного самоуправления <19>. Соответствующие федеральные гарантии образуют в совокупности минимальный национальный стандарт муниципальной демократии прямого действия. Следовательно, на случай, когда в законе субъекта Российской Федерации какой-либо универсальный принцип местного самоуправления не указан, предполагается, что такой закон субъекта Российской Федерации должен действовать точно так же, как если бы этот принцип содержался непосредственно в самом законе <20>.
--------------------------------
<19> См.: абз. 3 п. 4.1 мотив. части Постановления Конституционного Суда РФ от 29 ноября 2004 г. N 17-П // ВКС РФ. 2005. N 1.
<20> См.: абз. 2 п. 5.2 мотив. части Определения Конституционного Суда РФ от 3 апреля 2007 г. N 171-О-П // ВКС РФ. 2007. N 5.

В-четвертых, в рамках своих полномочий по предметам совместного ведения субъекты Российской Федерации вправе наряду с основными гарантиями прав граждан, установленными федеральным законом, вводить дополнительные гарантии прав, в том числе в сфере местного самоуправления <21>, т.е. они могут повышать общий стандарт гарантирования прав местного самоуправления в пределах соответствующей территории.
--------------------------------
<21> См.: абз. 1 п. 2 мотив. части Постановления Конституционного Суда РФ от 23 марта 2000 г. N 4-П // ВКС РФ. 2000. N 3; абз. 3 п. 3 мотив. части Определения Конституционного Суда РФ от 22 октября 1999 г. N 162-О // ВКС РФ. 2000. N 2; абз. 3 п. 3 мотив. части Определения Конституционного Суда РФ от 10 апреля 2002 г. N 92-О // ВКС РФ. 2002. N 6.

В-пятых, субъекты Российской Федерации, во всяком случае, не вправе отступать от общефедеральных принципов организации местного самоуправления и вводить дополнительные (не обусловленные федеральным правом) ограничения прав в сфере местного самоуправления <22>.
--------------------------------
<22> См.: абз. 3 п. 3 мотив. части Постановления Конституционного Суда РФ от 30 ноября 2000 г. N 15-П // ВКС РФ. 2001. N 1; Определения Конституционного Суда РФ от 15 мая 2001 г. N 98-О и от 14 января 2003 г. N 21-О // ВКС РФ. 2002. N 1; ВКС РФ. 2003. N 3.

В-шестых, при отсутствии федерального правового регулирования тех или иных вопросов местного самоуправления субъекты Российской Федерации до издания федерального закона могут осуществлять собственное правовое регулирование по этому предмету совместного ведения в опережающем порядке, при том что региональный правовой акт после издания федерального закона должен быть приведен в соответствие с ним <23>.
--------------------------------
<23> См.: абз. 3 п. 4 мотив. части Постановления Конституционного Суда РФ от 4 апреля 1996 г. N 9-П // ВКС РФ. 1996. N 2.

В-седьмых, законодательное регулирование по вопросам организации местного самоуправления, осуществляемое на уровне субъектов Российской Федерации (как и в целом в общенациональном масштабе), должно соотноситься с конституционной природой местного самоуправления как наиболее приближенного к населению уровня публичной власти и быть по возможности гибким, с тем чтобы местные сообщества могли сами на основании и в соответствии с законом определять конкретный организационно-правовой механизм осуществления местного самоуправления на соответствующей территории с учетом исторических и иных местных традиций <24>. Иными словами, законодатель не может не исходить из принципиальной децентрализации регулятивных источников, каковая характерна для муниципального права, поскольку без развитой системы муниципального правотворчества местное самоуправление стало бы невозможным <25>.
--------------------------------
<24> См.: п. 3.1 мотив. части Постановления Конституционного Суда РФ от 7 июля 2011 г. N 15-П // ВКС РФ. 2011; абз. 3 п. 2 мотив. части Определения Конституционного Суда РФ от 1 июня 2010 г. N 830-О-О // ВКС РФ. 2010. N 6.
------------------------------------------------------------------
КонсультантПлюс: примечание.
Статья Н.А. Антоновой "Правотворчество муниципальных органов и его значение в осуществлении функций местного самоуправления в России" включена в информационный банк согласно публикации - "Конституционное и муниципальное право", 2008, N 7.
------------------------------------------------------------------
<25> См. об этом: Бондарь Н.С. Правотворчество как особая форма реализации муниципальной власти // Нормотворчество муниципальных образований России: содержание, техника, эффективность: Сб. статей / Под ред. В.М. Баранова. Н. Новгород, 2002; Гавришев А.Е. Муниципальное правотворчество в Российской Федерации: Дис. ... канд. юрид. наук. Ростов н/Д, 2004; Антонова Н.А. Правотворчество муниципальных органов и его значение в осуществлении функций местного самоуправления // Местное самоуправление и муниципальное право. 2008. N 7; Джагарян А.А. Муниципальное правотворчество: природа, специфика, эффективность // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2011. N 2.

Конституционное разграничение предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией, ее субъектами и муниципальными образованиями в сфере организации местного самоуправления образует довольно гибкую и адаптивную систему, где между разными компетенционными уровнями и субъектами нет непреодолимых границ. Сама Конституция Российской Федерации, относя основной объем регулятивных полномочий по таким вопросам именно к совместному ведению, предполагает координацию правотворчества различных уровней публичной власти, их партнерскую, взаимодополняемую деятельность по регламентации соответствующих общественных отношений. В связи с этим нормативно-правовое обеспечение организации местного самоуправления является совместной конституционной функцией Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований, реализация которой должна основываться на принципах взаимодействия властей, субсидиарности и иерархического построения правовой системы. Распределение же соответствующих регулятивных полномочий имеет своей целью создание оптимальных условий для обеспечения максимального учета специфических региональных и местных особенностей при сохранении принципиального единства муниципально-правового статуса всех граждан Российской Федерации. Это означает, что все регулирующие субъекты должны стремиться к гармонизации их разнородных публичных интересов, а решения, принимаемые по вопросам организации местного самоуправления на каждом уровне публичной власти, должны быть не только согласованы с актами большей юридической силы, но и учитывать компетенционные возможности нижестоящих уровней, как и практику их реализации. При этом на каждом новом регулятивном "витке" должно обеспечиваться, насколько это возможно, развитие, расширение правовых гарантий муниципальной демократии (принцип in favorem) в целях создания наилучших условий для организации эффективного жизнеобеспечения на местах.
Сложившаяся к настоящему времени законодательная модель регулирования организации местного самоуправления, установленная в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <26> (в ред. от 7 декабря 2011 г.), все еще далека от оптимальной. В конкретно-исторических условиях ее формирования перед федеральным законодателем стояли в качестве первоочередных такие задачи, как выведение местного самоуправления из-под неумеренной административно-политической опеки со стороны региональных властей; преодоление накопившихся в муниципальном законодательстве субъектов Российской Федерации многочисленных проблем (пробелы, противоречия, "непросчитанные" нормы и т.п.); наконец, создание реального самоуправления с приданием ему качества фактической тотальности (национальной всеобщности). В логическом поле "собирания государства" и построения "вертикали власти" решение было найдено в том, чтобы сократить до минимума нормативные возможности субъектов Российской Федерации, ввести, по существу, бинарную нормативно-регулятивную систему: "Российская Федерация - муниципальные образования". Таким образом, муниципальное законодательство подверглось весьма серьезной централизации <27>, которая в своих конкретных проявлениях может доходить до крайних пределов того, что еще может быть сочтено уместным в рамках федеративной модели.
--------------------------------
<26> СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822.
<27> См., например: Авакьян С.А. Размышления конституционалиста: избранные статьи. М.: Изд-во Моск. ун-та, 2010. С. 496; Бондарь Н.С. Местное самоуправление и конституционное правосудие: конституционализация муниципальной демократии в России. М.: Норма, 2008. С. 77 - 81; Васильев В.И. Муниципальное право России. М., 2008. С. 192 - 200; Никитенко И.Г. Компетенция субъектов Российской Федерации в сфере местного самоуправления: Дис. ... канд. юрид. наук. Казань, 2006; Сергеев А.А. Местное самоуправление в Российской Федерации: проблемы правового регулирования. М., 2006. С. 312 - 348.

При определенных позитивных итогах ее применения, связанных главным образом с повсеместным созданием многочисленных приближенных к населению муниципальных органов власти, модель сверхцентрализованного муниципального законодательства все более обнаруживает в себе моменты, не стимулирующие, а осложняющие развитие местного самоуправления. Действующее федеральное законодательство влечет непозволительно жесткую унификацию в муниципальной сфере, не обеспечивает возможность учета и реализации различающихся по разным территориям социальных интересов, исторических и иных местных традиций, необоснованно сдерживает конструктивные творческие импульсы регионов и мест. Метод централизации, порождая избыточную детализацию федерального права, вместе с тем сопровождается появлением "каучуковых" норм при нереалистичности единообразного для всех муниципальных образований страны применения унифицированных федеральных правил <28>. В конечном итоге это служит фактором роста неопределенности и рассогласованности правового регулирования местного самоуправления.
--------------------------------
<28> См.: Местное самоуправление в России: состояние, проблемы, пути совершенствования. Итоговый доклад. М.: Экон-Информ, 2009. С. 175.

Следствием централизации является также крайняя неустойчивость федерального законодательства о местном самоуправлении, реагирующего непосредственно на изменяющуюся общественную практику. За время действия Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ (по состоянию на 1 января 2012 г.) принято 68 законов, касающихся его изменений, в соответствии с которыми изменено более половины его статей (56 из 97), а также введено 12 новых статей. Некоторые статьи правились многократно: статья 16 - 25 раз, статьи 14 и 15 - по 22 раза, статья 50 - 13 раз, статья 40 - 11 раз, статьи 17 и 37 - по 10 раз. Общее же число изменений уже превысило 200. Их поистине лавинообразный характер, несомненно, оказывает дестабилизирующее воздействие на систему правового регулирования и правоприменения, осложняет реализацию норм муниципального права, чьим адресатам затруднительно спрогнозировать развитие правоотношений и адаптироваться к новым условиям.
Существующая модель разграничения полномочий, исключающая принятие региональных законов в сфере организации местного самоуправления без прямого указания об этом в федеральном праве, более не может быть сочтена приемлемой <29>. С одной стороны, сегодня центр имеет достаточно широкий инструментарий и ресурсы для внутрифедеративного контроля, что делает неоправданными столь радикальные ограничения компетенционных прав регионов. С другой - проведение губернаторской реформы и в связи с этим определенное наращивание конкурентных начал принципа разделения властей, как и усиление гражданского контроля, позволяют ставить вопрос о расширении регулирующих функций субъектов Российской Федерации, в том числе и в муниципальной сфере. Следовательно, требуется пересмотр в этой части муниципального законодательства с переходом от фетишизации правового единообразия к выстраиванию адекватного вызовам времени равновесия между централизацией и децентрализацией <30>. В частности, субъектам Российской Федерации можно было бы дать возможность выбирать одну из нескольких альтернативных моделей территориальной организации местного самоуправления, поскольку это в большей степени отвечает характеру данного вопроса, который не относится к объектам исключительно федерального значения <31>. Следует подумать над тем, чтобы предусмотреть их право на основаниях и в пределах, установленных федеральным законом, перераспределять часть вопросов местного значения и источники доходов между муниципальными районами и поселениями в рамках двухуровневой модели местного самоуправления (если таковая применяется). Целесообразно решить вопрос и о возможностях субъектов Российской Федерации уточнять, детализировать и развивать отдельные федеральные принципы, которые касаются собственно институционального устройства муниципальной власти, с тем чтобы они могли оказывать определенное воздействие на систему организации местного самоуправления для ее оптимального согласования с условиями и задачами, отличающими те или иные регионы. Например, изменять широту диапазона срока полномочий, а также численность органов местного самоуправления, более активно влиять на характеристики правового статуса должностных лиц местного самоуправления, определять условия и порядок применения конкретных способов формирования органов местного самоуправления (глав муниципальных образований) и т.п. При этом расширение на региональном уровне объема регулятивного воздействия на местное самоуправление, разумеется, не может приводить к занижению гарантий муниципальных прав граждан, становиться предпосылкой для необоснованного стеснения самостоятельности местного самоуправления. В связи с этим нужно дополнительно проработать и формализовать на уровне федерального закона принципы согласования между субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями законодательных решений, затрагивающих интересы местного самоуправления, придав соответствующим согласительным процедурам юридически обязывающий характер.
--------------------------------
<29> См.: Программа народных инициатив. М.: Институт социально-экономических и политических исследований, 2011. С. 97 - 103.
<30> Подтверждением актуальности и остроты этих проблем является запрос в Конституционный Суд РФ губернатора Калининградской области о проверке конституционности положений абз. 2 ч. 1 ст. 6, ст. 13 и ст. 13.1 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ. Заявитель полагал, что эти нормы, во-первых, противоречат принципу федерализма, ограничивая права регионов регулировать вопросы организации местного самоуправления, в том числе восполнять пробелы в федеральном праве; во-вторых, нарушают право на местное самоуправление, так как устанавливают исчерпывающий перечень случаев преобразования и упразднения муниципальных образований и исключают урегулирование этих вопросов субъектами Российской Федерации в опережающем порядке. Но в связи с отзывом обращения производство по данному запросу было прекращено. См.: Определение Конституционного Суда РФ от 4 октября 2011 г. N 1421-О-О.
<31> Конституционный Суд РФ в своих решениях также неоднократно указывал на то, что определение территориальных уровней, на которых возможно создание муниципальных образований, относится к ведению субъектов Российской Федерации и может быть различным в зависимости от исторических и иных местных традиций того или иного субъекта Российской Федерации; при этом территориальное устройство местного самоуправления жестко не связано с административно-территориальным делением, перечень территорий муниципальных образований является открытым, и эти территории устанавливаются в соответствии с законами субъектов Российской Федерации; вместе с тем определение территориальной основы местного самоуправления должно способствовать, насколько возможно, приближению органов местного самоуправления к населению и позволять решать весь комплекс вопросов местного значения, подлежащих передаче в ведение местного самоуправления. См., например: абз. 3 п. 5 мотив. части Постановления Конституционного Суда РФ от 24 января 1997 г. N 1-П // ВКС РФ. 1997. N 1; абз. 2 п. 4 мотив. части Постановления Конституционного Суда РФ от 3 ноября 1997 г. N 15-П // ВКС РФ. 1997. N 6; абз. 2 п. 2 мотив. части Определения Конституционного Суда РФ от 13 июля 2000 г. N 195-О // Официальный сайт КС РФ; абз. 3 п. 2 мотив. части Определения Конституционного Суда РФ от 3 октября 2006 г. N 469-О // ВКС РФ. 2007. N 2; абз. 2 п. 2.1 мотив. части Определения Конституционного Суда РФ от 1 апреля 2008 г. N 194-О-П // ВКС РФ. 2008. N 5.

Внедрение новых подходов к разграничению регулятивных полномочий в сфере организации местного самоуправления должно сопровождаться их правовой апробацией, реализацией нововведений в опытном порядке. Это позволило бы вскрыть проблемные точки и снизить социально-правовые риски, финансово-экономические и управленческие издержки. Следует признать насущной потребность в институционализации и активном использовании экспериментального законодательства. Как уже ранее отмечалось в литературе, правовой эксперимент и применение опытных норм до тех пор, пока процедура принятия последних не легализована, находятся в некотором противоречии с существующим законодательством, поскольку опытная норма устанавливается в изъятие из общей правовой нормы. В связи с этим была высказана рекомендация закрепить в законодательстве положение, согласно которому эксперимент является одним из методов правотворчества, и предусмотреть применение определенных правовых актов в экспериментальном порядке <32>. К сожалению, сегодня вопросам экспериментального законодательства, в том числе в области местного самоуправления, уделяется слишком мало внимания <33>, что осложняет его практическую реализацию. Требуется выработка современной научно-теоретической базы законодательного экспериментирования, что является одной из важных задач и для совершенствования правового регулирования организации местного самоуправления.
--------------------------------
<32> См.: Сафаров Р.А. Социальный эксперимент и проблемы государства и права // Советское государство и право. 1964. N 10. С. 21 - 22. Также об этом: Правовой эксперимент и совершенствование законодательства / В.И. Никитинский, И.С. Самощенко, В.В. Лапаева и др.; Под ред. В.И. Никитинского, И.С. Самощенко. М.: Юридическая литература, 1988.
<33> Одна из немногих современных монографических работ по этой теме: Ельцов В.Н. Правовой эксперимент в современной России: проблемы эффективности: Дис. ... канд. юрид. наук. Тамбов, 2009.

Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Муниципальное право, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.

ИА ГАРАНТ