Некоторые проблемы развития законодательства о государственном финансовом контроле. Статьи по предмету Финансовое право

Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Финансовое право. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии

ЗАКАЗАТЬ

Вернуться к списку статей по юриспруденции

НЕКОТОРЫЕ ПРОБЛЕМЫ РАЗВИТИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О ГОСУДАРСТВЕННОМ ФИНАНСОВОМ КОНТРОЛЕ

А.А. ЯЛБУЛГАНОВ

В России в течение последних 20 лет ведется активное обсуждение вопроса о необходимости принятия закона о государственном финансовом контроле, в котором были бы закреплены основные понятия о видах, формах и методах государственного финансового контроля и т.д. Неоднократно отмечалась необходимость закрепления в таком законе полномочий органов государственного финансового контроля, с их классификацией на внешние (надведомственные) и внутренние (внутриведомственные) органы. Однако еще 4 декабря 2004 г. на 24-м пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств - участников СНГ Постановлением N 24-11 был принят Модельный закон о государственном финансовом контроле (далее - Модельный закон), который остался без внимания научного сообщества.
Между тем преамбула Закона "устанавливает единые правовые и методологические основы осуществления государственного финансового контроля на территории государства, принципы построения системы органов государственного финансового контроля и механизм их взаимодействия". Таким образом, ничто не мешает нашему законодателю воспользоваться данным Модельным законом при принятии законов или внесении изменений и дополнений в законы и иные нормативные правовые акты.

Структура Модельного закона

Модельный закон включает пять глав и 18 статей (глава 1 "Общие положения", глава 2 "Органы государственного финансового контроля", глава 3 "Методологические основы государственного финансового контроля", глава 4 "Взаимодействие и координация деятельности органов государственного финансового контроля", глава 5 "Ответственность и гарантии правового статуса органов государственного финансового контроля и их должностных лиц").

Основные понятия Модельного закона

Центральным в Модельном законе является определение государственного финансового контроля. Государственный финансовый контроль определяется как "проверка соблюдения органами государственной власти и органами местного самоуправления, юридическими и физическими лицами действующего национального финансового законодательства, рациональности и эффективности использования государственных финансовых и материальных ресурсов". Можно сказать, что это определение имеет обобщающий характер, а термины "рациональность" и "эффективность", применяемые в Модельном законе для характеристики содержания финансового контроля, в настоящее время чаще используются при определении аудита эффективности.

Авторская позиция

На наш взгляд, с учетом всех доктринальных подходов и нормативно-правового регулирования в современных условиях государственный финансовый контроль можно определить как основанную на нормах финансового права систему мероприятий по контролю за экономической обоснованностью использования государственных финансовых средств, соблюдением финансовой дисциплины <1>, законностью <2> и достоверностью финансовых операций, порядком формирования и использования федерального и регионального бюджетов, эффективностью использования налоговых льгот, соблюдением финансового законодательства, исполнением международных финансовых обязательств Российской Федерации, а также за состоянием государственного внутреннего долга.
--------------------------------
<1> Соблюдение финансовой дисциплины заключается в осуществлении расходов и получении доходов в строгом соответствии с законодательством, а также в надлежащем оформлении каждой такой операции.
<2> Расходные операции должны быть экономически обоснованными, документально подтвержденными и направленными на цели, установленные при предоставлении бюджетных средств и не противоречащие основам публичного порядка в Российской Федерации.

Принципы организации и осуществления государственного
финансового контроля

Следует обратить внимание на сформулированные в Модельном законе принципы организации государственного финансового контроля. К ним отнесены: разграничение деятельности органов государственного финансового контроля в соответствии с установленным национальным законодательством разграничением функций и полномочий органов законодательной и исполнительной власти; разграничение функций и полномочий между органами общегосударственного финансового контроля и территориальными органами государственного финансового контроля; функциональная, организационная, персональная и финансовая независимость органов государственного финансового контроля и их должностных лиц от объектов контроля; координация деятельности органов государственного финансового контроля с целью исключения дублирования в их деятельности и обеспечения единой системы государственного финансового контроля на всех уровнях государственной власти. Из принципов осуществления государственного финансового контроля можно выделить принцип системности и плановости в деятельности органов государственного финансового контроля с целью наиболее полного охвата контрольными мероприятиями всех направлений финансовой деятельности государства.

Система органов государственного финансового контроля

Согласно Модельному закону систему государственного финансового контроля составляют органы контроля главы государства (президента), парламентского, административного и независимого государственного контроля. Естественно, обращает на себя внимание термин "административный контроль", однако суть его ясна, особенно с учетом содержания статьи 7 Модельного закона.
Так, в соответствии с названной статьей Модельного закона административный контроль осуществляется общегосударственными органами исполнительной власти и органами государственно-территориальных субъектов в пределах, установленных национальной конституцией, конституциями и уставами государственно-территориальных образований. Порядок организации административного финансового контроля устанавливается национальным правительством и высшими органами исполнительной власти государственно-территориальных субъектов в соответствии с законами о высших органах исполнительной власти. Функциями административного финансового контроля могут наделяться как специально образуемые органы исполнительной власти, так и иные органы исполнительной власти, для которых финансовый контроль является частью их полномочий. В органах исполнительной власти в обязательном порядке образуются структурные подразделения, выполняющие функции внутриведомственного контроля.

Авторская позиция

Общественные отношения, возникающие в сфере финансового контроля, стали более содержательными и одновременно сложными. Однако это не означает, что все случаи, связанные с употреблением слова "контроль" или "финансовый контроль", являются финансово-правовыми или возникающими в сфере публичных финансов. Полагаю, что такое упрощение неуместно. Следует разделять государственный административный контроль и государственный финансовый контроль, при этом понятие "административный финансовый контроль" тождественен понятию "государственный финансовый контроль". Собственно, государственный контроль эволюционировал к государственному контролю в сфере управления и государственному финансовому контролю. Последние два вида государственного контроля развивались почти параллельно, дополняя друг друга <1>.
--------------------------------
<1> Если обратиться к исследованиям советских теоретиков права и административистов, успехи которых неоценимо высоки в области государственного контроля, то можно обнаружить много интересного в этом направлении. Советские ученые-административисты определяли контроль как правовую форму деятельности, исследовали правовую природу, сущность контрольной деятельности и контрольного процесса и, конечно же, поставили вопрос о структуризации контроля как института права и раздела юридической науки. Наиболее ценным с научных позиций является проведенное в известной монографии В.М. Горшенева и И.Б. Шахова исследование контроля как разновидности юридического процесса (См.: Горшенев В.М., Шахов И.Б. Контроль как правовая форма деятельности. М., 1987. 176 с). Из современных исследований по этой тематике см.: Беляев В.П. Контрольная форма юридической деятельности (общетеоретический аспект). СПб., 2006. 208 с. Назовем также еще одну работу, на которую следует обратить внимание при изучении вопросов государственного контроля: Студеникина М.С. Государственный контроль в сфере управления. М., 1974. 160 с.

Многие современные российские исследователи, поддавшись магии слов "контроль" и "надзор", автоматически, не разобравшись, по сути, с полномочиями органов государственного финансового контроля, стали относить к таковым федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие функции по контролю и надзору в определенной сфере, но не обладающие финансово-контрольными полномочиями (Федеральную службу по финансовому мониторингу, Федеральную службу страхового надзора, Федеральную службу по финансовым рынкам).
В то же время в связи с отменой главы 24 "Единый социальный налог" Налогового кодекса РФ и одновременным введением страховых взносов появились новые специфические органы финансового контроля - Пенсионный фонд РФ (самостоятельное кредитно-финансовое учреждение) и его территориальные органы, Фонд социального страхования РФ (специализированное финансово-кредитное учреждение при Правительстве РФ) и его территориальные органы, о которых также умалчивается в учебной литературе.

Органы независимого государственного финансового контроля

Статья 8 Модельного закона посвящена органам независимого государственного финансового контроля. Подход предсказуемый, содержание положений - логически выверенное. Статья гласит о том, что независимый государственный финансовый контроль осуществляется счетной палатой государства (уполномоченным государственным органом) и контрольно-счетными органами государственно-территориальных субъектов.
Определяются также формы осуществления контроля контрольно-счетными органами: а) предварительный контроль - при подготовке экспертных заключений по проекту соответствующего бюджета, бюджетов и смет внебюджетных фондов, проектов отраслевых программ и других нормативных правовых актов соответствующих органов законодательной и исполнительной власти, затрагивающих бюджетные и финансовые вопросы; б) текущий контроль - при проведении проверок и ревизий распорядителей бюджетных средств, бюджетополучателей и иных участников бюджетного процесса в ходе исполнения бюджета; в) последующий контроль - путем проведения внешнего аудита отчета об исполнении соответствующего бюджета, смет государственных внебюджетных фондов и итогов выполнения отраслевых программ.

Авторская позиция

Представляется уместным, что в Модельном законе приводится понятие "независимый государственный финансовый контроль", и поэтому не возникает никаких ассоциаций с термином "независимый финансовый контроль", под которым некоторые авторы понимают аудиторский контроль. Ряд исследователей при рассмотрении финансово-правовой проблематики необоснованно относят к предмету правового регулирования финансового права общественные отношения, регулируемые иными отраслями права (например, административным или предпринимательским правом). Однако в этом нет необходимости, так как общественные отношения, регулируемые нормами финансового права, чрезвычайно разнообразны, отличаются содержательностью и комплексностью. Так, значительное число исследователей продолжают писать об аудиторском контроле и органах, не имеющих финансово-контрольных полномочий.
Аудиторская деятельность является предпринимательской деятельностью, а аудиторские проверки и обязательный аудит не регулируются финансовым законодательством и не входят в предмет правового регулирования финансового права. В случае возникновения сомнений необходимо всего лишь обратиться к нормативным правовым актам соответствующей сферы.
По поводу обязательного аудита заметим, что аудиторы, которые его проводят, всего лишь реализуют свои коммерческие интересы. Заинтересованные в обязательном аудите лица (Банк России <1>, Государственная корпорация по атомной энергии "Росатом" <2>, Государственная корпорация "Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)" <3> и др.) оплачивают данную услугу. В этих отношениях аудиторские организации выступают стороной в договоре по оказанию аудиторских услуг, а другая сторона вольна принять ее финансовые условия или отказаться от них. Даже если предположить, например, что государственные корпорации оплачивают услуги за счет средств федерального бюджета, то объектом контроля со стороны Федеральной службы финансово-бюджетного надзора (Росфиннадзора) или Счетной палаты РФ будут государственные корпорации, а не аудиторские организации. Государственные органы финансового контроля могут проверить государственные корпорации на предмет злоупотребления ими в использовании бюджетных средств, а не на предмет того, какую сумму запросила аудиторская организация и в итоге получила за оказанные ею услуги.
--------------------------------
<1> Федеральный закон от 10 июля 2002 г. N 86-ФЗ "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" // Российская газета. 2002. 13 июля.
<2> Федеральный закон от 1 декабря 2007 г. N 317-ФЗ "О Государственной корпорации по атомной энергии "Росатом" // Российская газета. 2007. 5 дек.
<3> Федеральный закон от 17 мая 2007 г. N 82-ФЗ "О Банке развития" // Российская газета. 2007. 24 мая.

Методологические основы государственного
финансового контроля

В статье 9 "Формы государственного финансового контроля" Модельного закона приводятся понятия предварительного, текущего и последующего финансового контроля. В российском законодательстве соответствующие понятия закреплены в Бюджетном кодексе РФ. Однако для нас определенный интерес представляет статья 10 "Методы государственного финансового контроля" Модельного закона. Согласно этой статье органы государственного финансового контроля в соответствии со своей компетенцией проводят ревизии (комплексные проверки), проверки, обследования и экспертизы. Приводятся и сами определения:
а) ревизия (комплексная проверка) представляет собой взаимосвязанное изучение экономической и юридической сторон деятельности организации, максимально возможное сочетание различных методических приемов документального и фактического контроля с целью выявления законности, достоверности и экономической целесообразности (рациональности и эффективности) хозяйственных и финансовых операций;
б) обследование представляет собой оперативный анализ ситуации по определенному вопросу финансово-хозяйственной деятельности в целях определения целесообразности проработки данной проблемы и необходимости проведения ревизии или проверки;
в) экспертиза является методом предварительной оценки принятия финансовых решений с целью определения их экономической эффективности и юридических последствий. Проверка, согласно этой статье, может осуществляться в виде: тематической проверки; счетной проверки отчетности; счетно-аналитической проверки; иных видов тематических проверок. Интересно, что определение ревизии и его характеристика закреплялись в приказах Минфина России, которые были отменены несколько лет назад, а в ныне действующих нормативных правовых актах или даже в методических указаниях дефиниция ревизии не приводится. Данное замечание относится и к другим методам государственного финансового контроля.

Авторская позиция

Необходимо различать методы финансового контроля и отдельные контрольные действия. Например, в ходе проверки могут осуществляться следующие контрольные действия: допрос свидетелей, выемка документов, осмотр помещений и т.д., которые сами по себе самостоятельным мероприятием финансового контроля не являются.
Наиболее часто используемым методом финансового контроля является ревизия (комплексная проверка). Ревизия представляет собой систему обязательных контрольных действий по документальной и фактической проверке законности и обоснованности совершенных ревизуемой организацией в ревизуемом периоде хозяйственных и финансовых операций, правильности их отражения в бухгалтерском учете и отчетности, а также законности действий руководителя и главного бухгалтера (бухгалтера) и иных лиц, на которых в соответствии с законодательством Российской Федерации и нормативными актами возложена ответственность за их осуществление.
В последнее время стали выделять мониторинг как один из способов (методов) финансового контроля. Если мониторинг определить как непрерывное наблюдение за финансовой деятельностью контролируемого субъекта в целях эффективного и законного использования бюджетных средств и государственного и муниципального имущества, то данное понятие, скорее, будет иметь комплексный характер, а сама деятельность зависеть от контролирующего органа, использующего или не использующего те или иные формы и методы финансового контроля.

Взаимодействие и координация деятельности органов
государственного финансового контроля

Статьи 13 - 17 главы 4 Модельного закона посвящены вопросам взаимодействия и координации деятельности органов государственного финансового контроля. Согласно положениям Модельного закона координацию деятельности национальных органов государственного финансового контроля осуществляет координационный совет при главе государства (президенте). Председателем координационного совета является председатель счетной палаты государства (уполномоченного государственного органа) по должности.
Модельным законом предлагается в целях исключения дублирования контрольных мероприятий органами государственного финансового контроля согласовывать планы своей работы до начала календарного года. Отмечается, что при выборе объектов контрольных мероприятий преимущество принадлежит счетной палате государства (уполномоченному государственному органу). Контрольные мероприятия, запланированные различными контрольными органами на одном и том же объекте, должны проводиться ими совместно или одновременно.

О взаимодействии органов государственного
финансового контроля и органов финансового контроля
государственно-территориальных образований

Согласно Модельному закону органы общегосударственного финансового контроля могут взаимодействовать с органами государственного финансового контроля государственно-территориальных образований, в том числе проводить совместные контрольные мероприятия, обмениваться результатами контрольной деятельности, методическими и нормативными материалами. Взаимодействие органов государственного финансового контроля и контрольных органов местного самоуправления допускается при проведении совместных контрольных мероприятий, а также при разработке методик проведения контрольных мероприятий и подготовке кадров.
В Модельном законе прописаны также вопросы взаимодействия органов государственного финансового контроля и правоохранительных органов. Так, органы государственного финансового контроля предоставляют правоохранительным органам по их запросам информацию по материалам проведенных контрольных мероприятий, а в случае выявления при проведении контрольных мероприятий фактов хищения государственных денежных и материальных средств, иных злоупотреблений - незамедлительно в правоохранительные органы передают материалы ревизий и проверок.

Авторская позиция

Вопрос взаимодействия и координации деятельности органов государственного финансового контроля весьма серьезный; регламентация указанного взаимодействия позволяет избежать параллелизма и дублирования при реализации контрольных функций соответствующими органами власти. Важно, что координация деятельности различных органов позволяет проводить плановые контрольные мероприятия, но при этом задача заключается в охвате как можно большего количества объектов контроля.
Это актуальный вопрос для российских органов государственного финансового контроля. Наибольшие проблемы, по нашему мнению, возникают в ходе функционирования и взаимодействия Росфиннадзора и Счетной палаты РФ. До сих пор не прекращаются споры по поводу того, какой орган наиболее авторитетен и как должны быть распределены полномочия между ними. Существует точка зрения, что объективный финансовый контроль может осуществлять только Счетная палата РФ как единственный самостоятельный и независимый орган государственного финансового контроля. Защитники Росфиннадзора, напротив, утверждают, что эффективный финансовый контроль может осуществлять только этот орган, поскольку он осуществляет свою деятельность и через свои территориальные органы.
С нашей точки зрения, правильнее было бы установить более четкую регламентацию и разграничение полномочий двух названных органов, определить приоритетные и исключительные направления деятельности каждого из них. С другой стороны, представляется необходимой координация деятельности Счетной палаты РФ и Росфиннадзора. В настоящее время их взаимодействие происходит, в основном, в виде согласования проектов планов контрольно-ревизионной работы на очередной год. Проверки и ревизии могут распределяться по времени, чтобы два органа не действовали одновременно.
Чрезвычайно важным является взаимодействие Росфиннадзора и Министерства финансов РФ (Минфина России). В связи с тем, что Росфиннадзор не вправе осуществлять правотворческие функции, нормативное регулирование различных вопросов деятельности этой федеральной службы возлагается в основном на Минфин России. Для обеспечения эффективного выполнения Росфиннадзором своих правоприменительных функций Минфин России должен издавать акты нормативного характера, регулирующие различные сферы деятельности Службы. Однако нельзя забывать, что, хотя Росфиннадзор и находится в ведении Минфина России, он не подчиняется ему непосредственно, а обладает независимостью и самостоятельно реализует свои полномочия. Смысл преобразований, произошедших в ходе административной реформы 2003 г., состоит не в создании иерархической системы "федеральное министерство - федеральная служба - федеральное агентство", а в четком разграничении компетенции обозначенных федеральных органов исполнительной власти.
Одной из ключевых задач также является регулирование вопросов взаимодействия Росфиннадзора с Федеральным казначейством. Федеральное казначейство наделено полномочиями по предварительному и текущему финансовому контролю, в то время как Росфиннадзор в основном осуществляет последующий финансовый контроль в бюджетной сфере. Для эффективной работы одной федеральной службы необходимо поддержание постоянной связи с другой: важно организовать оперативный обмен информацией между двумя органами для осуществления более эффективного контроля.
В свою очередь, полномочия в части валютного контроля подразумевает тесное взаимодействие Росфиннадзора с Правительством РФ, Центральным банком РФ и Федеральной таможенной службой. Здесь вновь возникает проблема надлежащего нормативно-правового регулирования отношений между названными органами.
Кроме того, важно урегулировать вопросы взаимоотношений Росфиннадзора с Генеральной прокуратурой РФ (Прокуратурой) и правоохранительными органами. По результатам проводимых проверок Росфиннадзор передает материалы об обнаруженных правонарушениях в Прокуратуру и Министерство внутренних дел РФ, которые, в свою очередь, осуществляют следственные действия и направляют дела в суды.

Ответственность и гарантии правового статуса органов
государственного финансового контроля
и их должностных лиц

В последней главе Модельного закона установлена ответственность органов государственного финансового контроля и их должностных лиц. Согласно Модельному закону органы государственного финансового контроля и их должностные лица обязаны компетентно и добросовестно исполнять свой служебный долг, защищать права и интересы граждан, общества, государства. Убытки, причиненные в результате незаконных действий органов государственного финансового контроля и их должностных лиц, возмещаются на общих основаниях и в порядке, предусмотренном национальным законодательством.
Органы государственной власти и их должностные лица, органы местного самоуправления, хозяйствующие субъекты, граждане вправе обжаловать решения, действия или бездействие органов государственного финансового контроля, если такие решения, действия или бездействие нарушают их права и законные интересы. Судебное обжалование решений, действий или бездействия органов государственного финансового контроля производится путем подачи жалобы в соответствующий суд в порядке, предусмотренном национальным законодательством. Нормативные правовые акты, регулирующие деятельность органов государственного финансового контроля, должны содержать положения об ответственности их должностных лиц.
Должностные лица органов государственного финансового контроля при исполнении служебных обязанностей являются представителями государственной власти и находятся под ее защитой. Воздействие на должностных лиц органов государственного финансового контроля с целью воспрепятствовать исполнению ими служебных обязанностей или добиться принятия решения в чью-либо пользу, насильственные действия, оскорбления, а равно клевета или распространение искаженной информации о выполнении ими служебных обязанностей влекут за собой ответственность, установленную национальным законодательством.
Представляется важным, чтобы дальнейшее совершенствование финансового контроля в России происходило на основе четко определенных принципов, в частности, тех, которые закреплены в Лимской декларации. Для построения эффективной системы государственного финансового контроля необходимо начинать с ее отдельных составляющих. Так, эффективная деятельность и совершенствование нормативно-правового регулирования контрольных полномочий государственных органов имеет особое значение для выработки единых принципов организации финансового контроля в Российской Федерации.

Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Финансовое право, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.

ИА ГАРАНТ