Местное самоуправление в Российской Федерации: современные тенденции политического развития и структурные дефекты законодательства. Статьи по предмету Муниципальное право

Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Муниципальное право. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии

ЗАКАЗАТЬ

Вернуться к списку статей по юриспруденции

МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: СОВРЕМЕННЫЕ ТЕНДЕНЦИИ ПОЛИТИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ И СТРУКТУРНЫЕ ДЕФЕКТЫ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА

А.А. ЗАХАРОВ

О правовой природе местного самоуправления. В науке конституционного права сложились разные подходы к правовой природе местного самоуправления, которые нашли отражение как в законодательной практике, так и в практике конституционных (уставных) судов. В литературе по-разному понимаются местное самоуправление как институт и принципы его правового регулирования. Во многом эти расхождения в правопонимании обусловлены различиями в предмете исследования.
Для уяснения места местного самоуправление на современном этапе политического развития государства обратимся к первоисточникам таких понятий как "децентрализация" и "деконцентрация".
По мнению известного французского исследователя административного права Ж. Веделя, под деконцентрацией следует понимать организационную технику, которая состоит в передаче прав на принятие публично-властных решений представителями центральной власти, осуществляющими свою деятельность на региональном и местном уровнях.
Децентрализация - это передача прав на принятие публично-властных решений органам, которые находятся в иерархическом подчинении центральным органам власти, но которые, как правило, избираются заинтересованными гражданами <1>.
--------------------------------
<1> См.: Антонова Н.А. Правотворчество органов местного самоуправления. М., 2008. С. 31.

Однако согласно позиции Ж. Веделя формируемые в результате децентрализации юридические публичные лица имеют административный характер и совершенно не располагают законодательной или судебной властью <1>. Этот тезис развит А. Ященко: "Децентрализация не только не обеспечивает федерализма, но скорее исключает его. Самостоятельность власти автономных областей может иногда намного превосходить самостоятельность власти штатов федерального государства, и, тем не менее, это будет лишь автономия, а не федерализм" <2>.
--------------------------------
<1> См.: Ведель Ж. Административное право Франции / Пер. Л.М. Элтина. М., 1973. С. 392.
<2> Ященко А. Теория федерализма. Опыт синтетической теории права и государства. Юрьевъ, 1912. С. 338 - 346.

Первоначальный смысл понятия "федерализм" прежде всего подразумевает, что государству отводится субсидиарная функция. Федерализм и местное самоуправление - это результат реализации государством принципа субсидиарности, т.е. нельзя передавать более значительной (по рангу) организации то, что может быть сделано меньшими и более слабыми обществами <1>.
--------------------------------
<1> См.: Амплеева А.А. Субсидиарность как элемент эффективного общества / Институт научной информации по общественным наукам (ИНИОН РАН) // htpp://www.sobor.ru.

Идею субсидиарности в ее современной трактовке сформулировал Папа Пий XI в своей энциклике "Ouadrogesimo Anno" (1931 г.): "Должен оставаться непоколебимым следующий принцип социальной мудрости: как не дозволено, с целью передачи обществу, отнимать у отдельных лиц то, что последние могут выполнить собственными силами и мерами, так одинаково нельзя передавать более значительной (по рангу) организации то, что может быть сделано меньшими и более слабыми обществами. Нарушение этого правила послужило бы в тяжкий вред обществу... потому что естественною целью всякого вмешательства в общественные дела является подкрепляющая помощь членам социального организма, а не их разрушение и поглощение" <1>.
--------------------------------
<1> Цит. по: Амплеева А.А. Указ. соч.

Отдельные общественные формации - индивидуум, семья, община, местные сообщества, муниципальные образования, профессиональные объединения, церковь и проч. - наделяются полномочиями в первую очередь. Но в соединении с принципом субсидиарности федерализм означает предпочтение в полномочиях малых единиц перед большими, т.е. малая единица (подразделение) в соответствии с этим должна иметь (и имеет) право принципиально решать свои дела. Она должна передавать более крупному объединению только те из своих задач, которые выходят за рамки ее собственных возможностей или представляют общий интерес для всех групп <1>.
--------------------------------
<1> См.: Соколов А.Н., Губин Ю.И. Федерализм в теории и на практике - новые подходы // Право и политика. 2006. N 10.

Исходя из названных принципов и федерализм, и местное самоуправление - однопорядковые институты. Федерализм - это "нецентрализация". Местное самоуправление - тоже "нецентрализация".
При децентрализации государство по своей воле передает властные функции независимым субъектам публичной власти в объеме, определяемом им самим, контролирует их осуществление, задает параметры и порядок реализации. Здесь имеет место так называемый континентальный подход (административная теория местного самоуправления). Он предполагает выполнение муниципалитетами только тех задач, которые переданы им государством, - систему поручений, как, например, во Франции <1>.
--------------------------------
<1> См.: Зеевальд Оттфрид. Значение местного самоуправления и его модели в европейских странах // Местное самоуправление: теория и практика: Сборник научных трудов / Под общей ред. Г. Люхтерхандт. М., 1996. С. 10 - 11.

При "нецентрализации" действует обратный принцип: государство принимает на себя властные функции от нижестоящего субъекта публичной власти (автономии, местного самоуправления и т.д.) в соответствии с принципом субсидиарности, т.е. в целях объективной эффективности. Это англосаксонская модель организации местного самоуправления (гуманитарная теория местного самоуправления). Здесь "законодатель нуждается в легитимации каждого задания, которое не берет на себя община" <1>.
--------------------------------
<1> Там же. С. 10 - 11.

Таким образом, местное самоуправление сочетает в себе как признаки децентрализованного государственного управления ("административная теория" самоуправления), так и института гражданского общества ("гуманитарная теория" самоуправления), где центральным звеном является наличие либо отсутствие конституционного права местного сообщества на самоуправление, а также степень автономии местного сообщества в реализации данного права.
Конституционный Суд РФ выработал ряд правовых позиций по вопросу понимания правовой природы местного самоуправления.
Так, в Постановлении Конституционного Суда РФ от 2 апреля 2002 г. N 7-П по делу о проверке конституционности отдельных положений Закона Красноярского края "О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Корякском автономном округе" впервые была выражена правовая позиция, согласно которой "конституционные нормы не исключают защиту средствами конституционного правосудия прав муниципальных образований как территориальных объединений граждан, коллективно реализующих на основании Конституции Российской Федерации право на осуществление местного самоуправления" <1>.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2002. N 14. Ст. 1374.

Между тем, как отмечает А.Н. Кокотов, указание на общественный характер муниципального образования не означает включение муниципалитета и органов местного самоуправления в совокупность добровольных, общественных объединений, поскольку местное самоуправление должно осуществляться, а население не вправе отказаться от своего конституционного коллективного права на осуществление местного самоуправления <1>.
--------------------------------
<1> См.: Кокотов А.Н. Местное самоуправление - одна из основ конституционного строя Российской Федерации // Основы конституционного строя Российской Федерации: понятие, содержание, значение / Под ред. В.В. Невинского. Барнаул, 2003; Кокотов А.Н., Саломаткин А.С. Муниципальное право России: Учебник. М., 2005. С. 95 - 97.

Такая правовая позиция выражена и в п. 4 Постановления Конституционного Суда РФ от 30 ноября 2000 г. N 15-П по делу "О проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного Закона) Курской области в редакции Закона Курской области от 22 марта 1999 г. "О внесении изменений и дополнений в Устав (Основной Закон) Курской области" <1>.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2000. N 50. Ст. 4943.

В Определении от 9 апреля 2003 г. N 132-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы Администрации г. Волгограда на нарушение конституционных прав и свобод положениями п. 3 статьи 19 Закона РФ "О статусе судей в Российской Федерации" Конституционный Суд повторил свою правовую позицию об общественно-территориальном характере местного самоуправления, но уже в несколько новом смысловом контексте:
"Согласно ст. 133 Конституции Российской Федерации местному самоуправлению в Российской Федерации гарантируется право на судебную защиту. Во взаимосвязи со статьей 46 (ч. 1 и 2) Конституции данное положение призвано обеспечить судебную защиту прав и законных интересов выборного должностного лица, органа местного самоуправления, самих избирателей - всех, чьи права затронуты обжалуемым решением либо действием (бездействием). При этом в силу названных статей Конституции Российской Федерации и норм действующего законодательства обжалованию в судебном порядке подлежат любые юридически значимые решения и действия (или бездействие)".
В этой правовой позиции Конституционным Судом РФ подчеркнуты именно индивидуальные конституционные права граждан на осуществление местного самоуправления. Наличие индивидуальных конституционных прав граждан на осуществление местного самоуправления и защита признается также в практике конституционных (уставных) судов субъектов Федерации. Например, в Постановлении от 5 апреля 2002 г. N 022-П по делу о проверке соответствия положений абз. 1 п. 6 ст. 16 Закона Санкт-Петербурга "О местном самоуправлении в Санкт-Петербурге" Уставу Санкт-Петербурга. В этом деле гражданка Е.М. Шатерина, будучи депутатом муниципального совета, обратилась в Уставный Суд Санкт-Петербурга с жалобой на отдельные положения городского Закона о местном самоуправлении, регулирующие порядок принятия решений представительным органом муниципального образования. Но обратилась Е.М. Шатерина не в качестве депутата, а в качестве гражданина, указав, что положения закона, регулирующего принятие решений муниципальными советами в части определения момента кворума, содержат юридическую неопределенность вследствие некорректного изложения, а потому не обеспечивают надлежащую реализацию ее конституционного (уставного) права на местное самоуправление. Уставный Суд согласился с доводами гражданки и отменил оспариваемые положения, предложив законодателю Петербурга урегулировать данный вопрос надлежащим образом <1>.
--------------------------------
<1> См.: Санкт-Петербургские ведомости. 2002. 19 апреля.

Таким образом, конституционные (уставные) суды Российской Федерации признали:
1) конституционное право местного сообщества на осуществление местного самоуправления;
2) субъектом данного права - местное сообщество;
3) индивидуальные права на осуществление местного самоуправления и их носителя - гражданина, являющегося причастным как член муниципального сообщества к вопросам местного значения;
4) возможность защиты прав на осуществление местного самоуправления средствами конституционного правосудия.
Таким образом, индивидуальные конституционные права граждан являются признаком "нецентрализации" и гуманитарной теории понимания правовой природы местного самоуправления.
Степень автономии местного сообщества в реализации своего конституционного права на самоуправление. Методологические основы в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <1>, в отличие от правовых позиций органов конституционного контроля, более отвечают административной теории правопонимания местного самоуправления.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2000. N 50. Ст. 3822.

Достаточно сказать, что в сфере исполнения отдельных государственных полномочий местное самоуправление рассматривается именно как децентрализованная часть государственного аппарата. Приведем лишь несколько показательных, с нашей точки зрения, примеров:
1. Муниципальные правовые акты, регулирующие осуществление отдельных государственных полномочий, могут быть отменены или приостановлены уполномоченными органами государственной власти (т.е. во внесудебном порядке) (ст. 48 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ).
Отметим, что п. 2 ст. 44 прежнего Федерального закона от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" допускал отмену решений (правовых актов) органов местного самоуправления исключительно в судебном порядке независимо от их характера (по вопросам местного значения или государственных полномочий).
2. В случае выявления нарушений требований законов по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий соответствующие государственные органы вправе давать письменные предписания по устранению таких нарушений, обязательные для исполнения органами и должностными лицами местного самоуправления (ч. 2 ст. 21 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ).
3. Многие политики предлагают законодательно отказаться от прямых выборов глав муниципальных образований населением и перейти к их назначению высшими должностными лицами субъекта Федерации. По их мнению, такой порядок "наделения граждан Российской Федерации полномочиями глав муниципальных образований" позволит наиболее эффективно обеспечивать соблюдение прав и законных интересов местного населения на всей территории субъекта Федерации. Кроме того, в результате внесения соответствующих изменений в Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" повысится ответственность глав муниципальных образований за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей <1>.
--------------------------------
<1> См.: Егорова Н.Е. Муниципальная реформа в Российской Федерации и структура органов местного самоуправления // Журнал российского права. 2007. N 12.

По нашему мнению, такой порядок назначения глав муниципальных образований нарушает конституционный принцип самостоятельности местного самоуправления, которое в этом случае становится продолжением нижнего уровня государственной власти. Конституционный Суд РФ неоднократно в своих решениях указывал на недопустимость нарушения принципа самостоятельности местного самоуправления.
Субъекты Федерации всегда пытались оказать прямое или косвенное влияние на процесс формирования органов местного самоуправления и, в частности, на назначение глав муниципальных образований (местных администраций).
Так, в Постановлении Конституционного Суда РФ от 15 января 1998 г. N 3-П по делу о проверке конституционности ст. 80, 92, 93 и 94 Конституции Республики Коми и ст. 31 Закона Республики Коми от 31 октября 1994 г. "Об органах исполнительной власти в Республике Коми" положения регионального закона, устанавливающие какую-либо подчиненность по вопросам местного значения органам государственной власти местных администраций, включая назначение их глав вышестоящими органами государственной власти, а также осуществление полномочий органов местного самоуправления должностными лицами, которые назначаются на должность органами государственной власти, - признаны противоречащими Конституции РФ.
В Определении Конституционного Суда РФ от 11 июня 1999 г. N 105-О по запросу Главы Республики Коми о проверке конституционности п. 4 ст. 10 и ч. 5 ст. 27 Закона Республики Коми "О местном самоуправлении в Республике Коми" Суд констатировал неконституционность положений Закона Республики, наделяющих Главу Республики Коми полномочием вносить в представительный орган кандидатуру для избрания на должность главы администрации муниципального образования.
Как указал Суд, положения Закона Республики "О местном самоуправлении в Республике Коми" лишают представительный орган местного самоуправления права самостоятельно решать один из вопросов местного значения, а именно: свободно избирать главу администрации муниципального образования, и сводят роль совета муниципального образования к утверждению кандидатуры, представленной государственным должностным лицом.
При этом Конституционный Суд РФ сформулировал универсальное правило о том, что любое вмешательство каких бы то ни было органов государственной власти и государственных должностных лиц, в том числе в форме представления ими обязательных для рассмотрения представительным органом местного самоуправления кандидатур на должность главы администрации муниципального образования, ущемляет права местного самоуправления и его органов, установленные Конституцией РФ и федеральными законами, препятствует самостоятельному решению населением вопросов местного значения <1>.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 1999. N 31. Ст. 4037.

Отметим, что определенная форма участия органов государственной власти субъекта Российской Федерации в назначении главы местной администрация предусмотрена в ч. 5 ст. 37 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ: при формировании конкурсной комиссии для назначения указанного главы в муниципальном районе (городском округе) две трети ее членов назначаются представительным органом муниципального района (городского округа), а одна треть - законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Федерации по представлению высшего должностного лица субъекта (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации).
Между тем данная форма государственного участия в назначении главы местной администрации, во-первых, не оказывает прямого влияния на указанное назначение, поскольку конечное решение принимает комиссия; во-вторых, не сводит деятельность населения и представительного органа к формальной констатации факта решения государственного органа. Кроме того данную форму наделения полномочиями руководителя исполнительно-распорядительного органа муниципального образования выбирает само местное сообщество самостоятельно.
Проанализировав рассмотренные выше решения и правовые позиции Конституционного Суда РФ, можно сформулировать критерии ограничения организационной самостоятельности местного самоуправления. Не допустимы:
1) прямое государственное влияние на формирование органов местного самоуправления и на их должностных лиц;
2) сведение деятельности населения и представительного органа к формальной констатации решений органов государственной власти.
Исходя из этих критериев, положения о назначении глав муниципальных образований высшим должностным лицом субъекта Федерации нельзя признать конституционными.
Федеральный законодатель пошел по другому пути. Федеральным законом от 7 мая 2009 г. N 90-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <1> предусмотрена процедура удаления главы муниципального образования в отставку (в том числе, избранного населением). Решение об удалении главы принимается представительным органом квалифицированным большинством голосов, но по инициативе высшего должностного лица субъекта Федерации либо по инициативе муниципальных депутатов с учетом его мнения (с его согласия - если отставка связана с осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий).
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2009. N 19. Ст. 2280.

Формально ключевое решение об удалении главы муниципального образования в отставку принимается представительным органом, то есть уполномоченным представителем местного сообщества. Однако Закон не определяет характер "мнения высшего должностного лица субъекта Федерации". Если отставка главы муниципального образования связана с осуществлением отдельных государственных полномочий, то для принятия решения представительного органа об удалении указанного главы в отставку требуется "согласие высшего должностного лица субъекта Российской Федерации".
При этом в п. 3 ч. 2 ст. 74.1 Федерального закона N 131-ФЗ (в ред. от 7 мая 2009 г. N 90-ФЗ) крайне оценочно и, следовательно, коррупциогенно сформулировано одно из оснований удаления главы муниципального образования в отставку: неудовлетворительная оценка деятельности главы муниципального образования представительным органом муниципального образования по результатам его ежегодного отчета перед представительным органом, данная два раза подряд. Каковы критерии такой оценки?
В реализации данной процедуры не задействованы суды и, в частности, конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации, которые могли бы давать заключения о соблюдении установленного порядка удаления главы муниципального образования в отставку.
Таким образом, можно констатировать, что федеральное и региональное законодательство ввело определенные ограничения автономии местного сообщества в реализации конституционного права на самоуправление. При этом законодатель, формально учитывая указанные выше критерии допустимого ограничения автономии местного сообщества в реализации конституционного права на самоуправление, сильно их девальвирует, поскольку в сфере осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им законами, ключевая роль по принятию политико-правовых решений отводится именно органам государственной власти, а не самому местному сообществу.
Федеральный законодатель минимизировал круг вопросов местного значения, изъяв из муниципального ведения вопросы социальной поддержки, обслуживания и содействия занятости населения, муниципального экологического контроля и др... Однако учитывая, что прежние полномочия по своей сути направлены на непосредственное обеспечение жизнедеятельности населения, они вновь закрепляются за местным самоуправлением, но в качестве делегированных отдельных государственных полномочий с соответствующим государственным контролем и управлением.
Налицо явная тенденция к административному пониманию сущности местного самоуправления. Очевидно, что федеральный законодатель отказывается от принципа "нецентрализации" - оставления значительной части публичных полномочий в исключительном ведении местных сообществ.
Это означает, что автономия местного сообщества в реализации конституционного права на самоуправление, к сожалению, все более становится формальной.
Структурные дефекты законодательства, регулирующего финансово-экономическую основу местного самоуправления. В Федеральном законе от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" есть специальная глава "Экономическая основа местного самоуправления". Однако анализ финансового положения муниципальных образований свидетельствует о том, что практически во всех субъектах Российской Федерации доходы местных бюджетов не соответствуют потребностям органов местного самоуправления для реализации ими собственных полномочий, осуществления капитальных вложений для развития и модернизации объектов жилищно-коммунального хозяйства, образования, здравоохранения и других объектов социальной инфраструктуры.
Более того, нестабильность доходных источников местных бюджетов, меняющихся практически ежегодно, привела к потере органами местного самоуправления мотивации к среднесрочному и долгосрочному планированию социально-экономического развития муниципальных образований. Ярким тому примером могут служить положения Федерального закона от 31 декабря 2005 г. N 199-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с разграничением полномочий" <1>, расширившие полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения <2>.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2006. N 1. Ст. 10.
<2> См., например: Комплексное социально-экономическое развитие муниципальных образований - правовая и экономическая основа. Практика взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления муниципальных образований // Научно-практическая конференция. Екатеринбург, 2006; Научно-практическая конференция "Комплексное социально-экономическое развитие муниципальных образований - правовая и экономическая основа. Практика взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления муниципальных образований", 16 - 18 февраля 2006 г. // Государственная власть и местное самоуправление. 2006. N 5.

В последующие годы (в декабре 2006 и 2007 гг.) также принимались комплексные Федеральные законы о совершенствовании разграничения полномочий <1>, Федеральный закон от 3 июня 2006 г. N 73-ФЗ "О введении в действие Водного кодекса Российской Федерации" <2>, Федеральный закон от 4 декабря 2006 г. N 201-ФЗ "О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации" <3>.
--------------------------------
<1> См.: Федеральный закон от 31 декабря 2005 г. N 199-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с разграничением полномочий" // СЗ РФ. 2006. N 1. Ст. 10; Федеральный закон от 29 декабря 2006 г. N 258-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с разграничением полномочий" // СЗ РФ. 2007. N 1. Ст. 21; Федеральный закон от 18 октября 2007 г. N 230-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с разграничением полномочий" // СЗ РФ. 2007. N 43. Ст. 5084.
<2> СЗ РФ. 2006. N 23. Ст. 2380.
<3> СЗ РФ. 2006. N 50. Ст. 5279.

При этом решение дополнительно вводимых вопросов местного значения и полномочий муниципальных образований не было обеспечено соответствующими источниками финансирования по следующим причинам.
Изначально перечень вопросов местного значения состоял из 27 пунктов (на примере городского округа, в котором решается весь предусмотренный Законом комплекс вопросов местного значения, как поселения, так и муниципального района (ст. 2 и 16)). Исходя из этого перечня вопросов местного значения, в ст. 55 Федерального закона от 6 октября 2006 г. N 131-ФЗ был изложен состав собственных доходов местных бюджетов муниципальных образований, а в Федеральном законе от 20 августа 2004 г. N 120-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений" были закреплены нормативы отчислений от регулирующих федеральных и региональных налогов и сборов <1>.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2004. N 34. Ст. 3535.

В то же время по состоянию на 1 июля 2009 г. перечень вопросов местного значения того же городского округа расширен до 40 пунктов. Причем наблюдается расширение не только количества вопросов местного значения, но и их юридического содержания (например, поддержка предпринимательства - сначала только малого, а с 1 января 2008 г. еще и среднего, вопрос сферы земельных отношений и градостроительства и др.).
Таким образом, требуется финансовое обеспечение постоянно увеличивающегося объема компетенции муниципальных образований. Большинство из них являются дотационными. Решение проблем местного значения обеспечивается за счет предоставления субъектам Федерации помощи преимущественно в виде дотаций. На реализацию дополнительно устанавливаемых или расширяемых вопросов местного значения, а также "прав на решение вопросов, не относящихся к местному значению", возможностей практически не остается.
Решить указанную проблему можно, в том числе и за счет компенсации дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти. Тем более, что вопросы адекватной компенсации местному самоуправлению дополнительных расходов, возникающих в результате принятия государством определенных решений, уже были предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ.
Например, Определением Конституционного Суда РФ от 9 апреля 2003 г. N 132-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы администрации города Волгограда на нарушение конституционных прав и свобод положениями п. 3 ст. 19 Закона РФ "О статусе судей в Российской Федерации" на местную администрацию была возложена обязанность по предоставлению судьям жилья. Суд руководствовался п. 3 ст. 19 Закона "О статусе судей в Российской Федерации" (в ред. до 1 января 2005 г.), который предусматривает полную компенсацию из федерального бюджета возникающих при осуществлении данной обязанности дополнительных расходов органа местного самоуправления. Указанная обязанность местной администрации касается обеспечения жильем судей того суда, который находится на территории муниципального образования. Поскольку содержание и использование муниципального жилищного фонда в силу закона относится к вопросам местного значения, вопросы обеспечения жильем судей как граждан, проживающих на территории соответствующего муниципального образования, имеют и общегосударственное, и местное значение, а потому решаются совместно государственными органами и органами местного самоуправления (абз. 5 и 6 п. 3 мотивировочной части Определения) <1>.
--------------------------------
<1> Вестник Конституционного Суда РФ. 2003. N 5.

Однако, как неоднократно в дальнейшем подчеркивал федеральный Конституционный Суд, возложение на органы местного самоуправления обязанности по содействию в выполнении отдельных общегосударственных функций (например, по обеспечению жильем сотрудников уголовно-исполнительной системы как граждан, проживающих на территории соответствующего муниципального образования) не нарушает права местного самоуправления, поскольку указанной обязанности местного самоуправления корреспондирует обязанность Российской Федерации компенсировать из федерального бюджета дополнительные расходы, возникающие при осуществлении органом местного самоуправления этой обязанности (даже если эта обязанность прямо не предусмотрена в законе) (см. Определение Конституционного Суда РФ от 8 июля 2004 г. N 303-О по жалобе Кунгурской городской управы на нарушение конституционных прав Законом РФ "Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы" <1>).
--------------------------------
<1> Вестник Конституционного Суда РФ. 2005. N 1.

Таким образом, Конституционный Суд допускает существование обязанностей органов местного самоуправления по содействию в выполнении отдельных государственных функций, если указанная обязанность:
1) исполняется на территории муниципального образования и в отношении его населения;
2) неразрывно связана с вопросами местного значения.
Кроме того, указанной обязанности должна корреспондировать безусловная обязанность Российской Федерации компенсировать из федерального бюджета дополнительные расходы, возникающие при ее осуществлении органом местного самоуправления.
Между тем, концепция Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" изначально исходила из жесткого разграничения полномочий между уровнями публичной власти. В Законе закреплен исчерпывающий перечень вопросов местного значения, который не подлежит изменению иными нормативными правовыми актами (ст. 18) <1>. А сами полномочия органов местного самоуправления в тексте названного Федерального закона подразделяются на три вида. Это полномочия органов местного самоуправления:
--------------------------------
<1> См.: Филиппова Н.А., Захаров А.А. Институциональное обеспечение муниципальной реформы в субъектах Российской Федерации // Российский юридический журнал. 2005. N 3. С. 33 - 40.

а) установленные федеральными законами и законами субъектов Федерации, по вопросам местного значения (ч. 1 ст. 19);
б) полномочия органов местного самоуправления, установленные федеральными законами и законами субъектов Федерации по вопросам, не отнесенным к вопросам местного значения, - отдельные государственные полномочия, передаваемые для осуществления органам местного самоуправления (ч. 1 ст. 19);
в) по решению вопросов местного значения (ч. 1 и 1.1 ст. 17).
Законодательство о местном самоуправлении и бюджетное законодательство не предусматривают институт "обязанностей органов местного самоуправления по содействию в выполнении отдельных государственных функций". Между тем в Определении Конституционного Суда РФ от 17 октября 2006 г. N 485-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы администрации города Новочебоксарска Чувашской Республики на нарушение конституционных прав и свобод частью первой статьи 30 Закона Российской Федерации "О милиции" подчеркнуто, что предусматриваемые обязанности органов местного самоуправления по содействию в выполнении отдельных государственных функций (в частности, обеспечение жильем работников органов милиции, расположенных на территории муниципального образования) не могут рассматриваться как отдельные государственные полномочия (абз. 2 п. 2.1 мотивировочной части) <1>.
--------------------------------
<1> См.: СПС "КонсультантПлюс: ВерсияПроф".

Совершенно очевидно, что во исполнение правовых позиций Конституционного Суда в законодательстве о местном самоуправлении и в бюджетном законодательстве необходимо закрепить институт "обязанностей органов местного самоуправления по содействию в выполнении отдельных государственных функций", а также порядок компенсации расходов, связанных с выполнением указанных обязанностей.
Однако вместо этого федеральный законодатель ввел институт "прав органов местного самоуправления на решение вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения", которые могут осуществляться только за счет собственных доходов местных бюджетов (за исключением субвенций и дотаций, предоставляемых из федерального бюджета и бюджета субъекта Российской Федерации) - ст. 14.1, 15.1 и 16.1 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ (в ред. от 29 декабря 2006 г. N 258-ФЗ) <1>.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2007. N 1. Ст. 21.

Статус данных прав не совсем ясен, поскольку любой публичной функции корреспондирует право гражданина. Так, в числе прав органов местного самоуправления городских округов на решение вопросов, не отнесенных к местному значению, определено "создание муниципальных образовательных учреждений высшего профессионального образования" (п. 3 ч. 1 ст. 16.1 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ). В то же время согласно ч. 3 ст. 43 Конституции РФ каждый вправе на конкурсной основе бесплатно получить высшее образование в государственном или муниципальном образовательном учреждении и на предприятии.
Если каждый обладает конституционным правом на конкурсной основе бесплатно получить высшее образование в муниципальном образовательном учреждении (при его наличии в муниципальном образовании), значит, у соответствующего уровня публичной власти (муниципального образования) возникает обязанность обеспечить данное право гражданина.
Трудно понять, почему федеральный законодатель отнес к правам органов местного самоуправления также "создание службы неотложной медицинской помощи в структуре медицинских учреждений в целях оказания на территории городского округа первичной медико-санитарной помощи". Ведь от наличия данной службы зависят не только конституционное право на медицинскую помощь (ч. 1 ст. 41 Конституции РФ), но и жизнь человека.
Между тем правовая позиция по аналогичному вопросу выражена в Определении Конституционного Суда РФ от 2 октября 2007 г. N 631-О-О "Об отказе в принятии к рассмотрению запроса Центрального районного суда города Челябинска о проверке конституционности ст. 1 Федерального закона "О социальной защите граждан Российской Федерации, подвергшихся воздействию радиации вследствие аварии в 1957 году на производственном объединении Маяк и сбросов радиоактивных отходов в реку Теча". В абз. 1 п. 2 мотивировочной части Определения суда указано, что "согласно статье 42 Конституции Российской Федерации каждый имеет право на благоприятную окружающую среду. Данному праву корреспондирует обязанность государства обеспечить охрану окружающей среды, предотвращение экологически опасной деятельности, предупреждение и ликвидацию последствий аварий и катастроф, в том числе радиационных" <1>.
--------------------------------
<1> См.: СПС "КонсультантПлюс: ВерсияПроф".

Анализ положений ст. 14.1, 15.1, 16.1 во взаимосвязи с ч. 4 и 4.1 ст. 20 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ показывает, что, по существу, права органов местного самоуправления на решение вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения, которые прямо предусмотрены этими статьями названного Федерального закона и иными федеральными законами, есть не что иное, как участие в осуществлении государственных полномочий. Федеральный законодатель, таким образом, в одном предмете правового регулирования смешал два разных института, а именно:
1) участие в осуществлении государственных полномочий, предусмотренных законодательством. Данное участие не может быть правом органов местного самоуправления, так как сопряжено с реализацией государством прав граждан и их объединений, прямо закрепленных Конституцией РФ и законами. Такое участие в соответствии позицией Конституционного Суда РФ должно осуществляться в форме "обязанностей органов местного самоуправления по содействию в выполнении отдельных государственных функций" с адекватной компенсацией либо в форме конкретных полномочий местного самоуправления;
2) возможность решать вопросы, не отнесенные к компетенции органов местного самоуправления, органов государственной власти и не исключенные из их компетенции федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Эта возможность и должна являться правом органов местного самоуправления, так как она не сопряжена с реализацией прав граждан и их объединений, прямо закрепленных законами.
Кроме того, согласно Бюджетному кодексу РФ с 1 января 2008 г. муниципальные образования, в бюджетах которых доля межбюджетных трансфертов из бюджетов субъектов Федерации (за исключением субвенций) и (или) налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет превышала 30% собственных доходов местного бюджета, начиная с очередного финансового года, не имеют права устанавливать и исполнять расходные обязательства, не связанные с решением вопросов, отнесенных Конституцией РФ, федеральными законами, законами субъектов Федерации к полномочиям (а не к правам) соответствующих органов местного самоуправления (п. 3 ст. 136 БК РФ) <1>. По данным Министерства финансов РФ средний уровень межбюджетных трансфертов в структуре местных бюджетов составляет 59%.
--------------------------------
<1> Федеральный закон от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации" // Российская газета. N 91. 2007.

Таким образом, институт "прав органов местного самоуправления на решение вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения", не подкрепленный никакими финансово-экономическими ресурсами, не только вызывает вопросы в конституционности отдельных его аспектов, но и с 1 января 2008 г. превращен в фикцию.
Итак, подводя итог настоящему исследованию, можно констатировать:
1. Конституционный Суд РФ сформулировал следующие критерии допустимого ограничения автономии местного сообщества в реализации конституционного права на самоуправление:
а) не допустимо прямое государственное влияние на формирование органов местного самоуправления и их должностных лиц;
б) государственное влияние на формирование органов местного самоуправления и их должностных лиц не должно сводить деятельность населения и представительного органа к формальной констатации решений органов государственной власти.
Федеральное и региональное законодательство вводит в настоящее время определенные ограничения автономии местного сообщества в реализации конституционного права на самоуправление. При этом законодатель формально учитывает указанные критерии допустимого ограничения автономии местного сообщества в реализации конституционного права на самоуправление, но фактически они сильно девальвированы по следующим причинам:
в процедурах государственного вмешательства и конституционно-правовой ответственности органов местного самоуправления не задействованы конституционные (уставные) суды субъектов РФ;
в сфере осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им законами, ключевая роль по принятию политико-правовых решений отводится именно органам государственной власти, а не самому местному сообществу.
В Российской Федерации наблюдается тенденция к административному пониманию природы местного самоуправления: круг вопросов местного значения минимизируется, а перечень отдельных государственных полномочий, передаваемых органам местного самоуправления (особенно законами субъектов Федерации), - увеличивается. Это означает, что автономия местного сообщества в реализации конституционного права на самоуправление все более становится формальной.
2. Анализ решений и правовых позиций органов конституционного контроля выявил следующие структурные дефекты законодательства, регулирующего финансово-экономическую основу местного самоуправления:
1) отсутствие института "обязанностей органов местного самоуправления по содействию в выполнении отдельных государственных функций", а также порядка компенсации местным сообществам расходов, связанных с выполнением указанных обязанностей, что нарушает гарантию местного самоуправления на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти (ст. 133 Конституции РФ);
2) институт "прав органов местного самоуправления на решение вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения", не подкреплен экономическими ресурсами и не может содержать в себе участие органов местного самоуправления в осуществлении государственных полномочий, предусмотренных законодательством. Данное участие не может быть правом органов местного самоуправления, так как оно сопряжено с реализацией государством прав граждан и их объединений, прямо закрепленных законом, и должно осуществляться в форме "обязанностей органов местного самоуправления по содействию в выполнении отдельных государственных функций" с адекватной компенсацией.
В целях обеспечения принципа субсидиарности и реальности реализации конституционного права местного сообщества на самоуправление необходимо закрепить в федеральном законодательстве следующие правовые институты и положения:
1) конституционное право местного сообщества на осуществление местного самоуправления;
2) субъектом данного права выступает местное сообщество;
3) индивидуальные права на местное самоуправление и их носителя - гражданина, причастного, как члена муниципального сообщества, к вопросам местного значения;
4) возможность защиты прав на местное самоуправление средствами конституционного правосудия;
5) определять и расширить компетенцию муниципальных образований не за счет передачи им отдельных государственных полномочий, а путем наделения органов местного самоуправления соответствующими правами для решения вопросов местного значения;
6) заменить институт "прав органов местного самоуправления на решение вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения" на институт "обязанностей органов местного самоуправления по содействию в выполнении отдельных государственных функций", а также установить порядок компенсации местным сообществам расходов, связанных с выполнением указанных обязанностей;
7) закрепить в качестве прав муниципальных образований возможность решать вопросы, не отнесенные к компетенции органов местного самоуправления, органов государственной власти и не исключенные из их компетенции федеральными законами и законами субъектов Федерации.

Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Муниципальное право, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.

ИА ГАРАНТ