Навигация по сайту:

• Главная
• Условия и порядок оказания услуг
• Цены и порядок оплаты
• Способы оплаты
• Гарантии
• ЗАКАЗАТЬ

Контакты:

Свяжитесь с нами:

ICQ: 197839245
e-mail: justicemaker@yandex.ru

Система конституционной экономики. Статьи по предмету Конституционное право России

Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Конституционное право России. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии

Вернуться к списку статей по юриспруденции

СИСТЕМА КОНСТИТУЦИОННОЙ ЭКОНОМИКИ

К.Е. ЛАГУТЕНКО

Конституционная экономика - научное направление, изучающее принципы оптимального сочетания экономической целесообразности с достигнутым уровнем конституционного развития, отраженном в нормах конституционного права, регламентирующих экономическую и политическую деятельность в государстве. Одним из первооткрывателей этого научного направления стал американский экономист Джеймс Бьюкенен, удостоенный Нобелевской премии по экономике. До настоящего времени это научное направление развивалось в основном усилиями западных экономистов. Юристы к этой теме обращаются редко, что, безусловно, не только сдерживает развитие этого научного направления, обедняет его содержание, но зачастую приводит к появлению поверхностных либо односторонних суждений.
Комплексный подход к исследованию проблем конституционной экономики имеет большое практическое значение, поскольку позволяет преодолеть традиционное для юристов незнание вопросов экономики, а для экономистов - незнание вопросов права, в том числе и таких правовых норм, которые призваны регулировать экономические отношения.
Интерес к праву является для экономистов вполне естественным. Ведь правовые нормы зачастую ограничивают возможность принятия и осуществления кажущихся эффективными экономических решений, а нередко устанавливают такой уровень имущественных обязательств, который не соответствует существующим в реальности экономическим возможностям. Во второй половине XX века ряд крупнейших западных экономистов предпринял серьезные попытки совмещения экономического и юридического анализа.
Это направление стало развиваться в последние годы и в России.
Россия в большей степени, чем западные страны, нуждается в том, чтобы либеральные экономические принципы ее Конституции смогли бы остаться, во-первых, неизмененными, а во-вторых, смогли бы, в конечном счете, сдержать принятие волюнтаристских и государственных решений в сфере экономики. Может быть, это новое направление сыграет свою роль в сохранении и развитии рыночных принципов российской экономики.
Цель предложенной научной работы представляет собой попытки комплексного подхода к вопросам конституционной экономики с точки зрения как юристов, так и экономистов. Исследование конституционной экономики предполагает единство действий на конституционно-правовом и экономическом полях.
В работе рассматриваются общие вопросы конституционного регулирования экономических процессов, а также взаимообусловленные закономерности социально-экономического и конституционно-правового развития. В ее основе лежит анализ современных теоретических исследований в области конституционализма, политической экономики и политологии, а также накопленный в конституционной экономике опыт России и зарубежных стран.

Понятие и предмет конституционной экономики

Конституционной экономикой можно назвать комплексное рассмотрение взаимосвязи вопросов конституционного права с проблемами экономического развития. Конституционная экономика - научное направление, которое изучает принципы оптимального сочетания экономической целесообразности с достигнутым уровнем конституционного развития, отраженном в нормах конституционного права, регламентирующих экономическую и политическую деятельность в государстве.
Западные экономисты "придумали" конституционную экономику и с сильным отрывом лидируют в ее развитии. Однако XXI столетие потребует более углубленного изучения и применения конституционно-правового элемента данного научного направления. Те многочисленные юридические "погрешности", которые были допущены экономической теорией конституционной экономики в XX веке, сейчас становятся тормозом на пути ее развития. Обратим внимание, например, на определение основ "теории конституционной экономики", сделанное ее автором Дж. Бьюкененом. Он пишет: "Конституционный экономический анализ пытается объяснить свойства альтернативных сводов законодательных, институционных, конституционных правил, ограничивающих выбор и деятельность экономических субъектов и политиков" <1>.
--------------------------------
<1> Шверри Р. Теория рационального выбора: универсальное средство или экономический империализм // Вопросы экономики. 1997. N 7. С. 49.

Думается, что такая формулировка насторожила бы любого юриста-конституционалиста и заставила бы задуматься о различном значении, которое экономисты и юристы могут вкладывать в понятие "конституционный".
Дж. Бьюкенен и другие экономисты под термином "конституционный" понимают более широкое понятие, чем то, которым традиционно пользуется наука конституционного права. В действительности фиксация этого различия должна быть не точкой отторжения, а, наоборот, - сближения. При этом это крайне нужно не только юридической науке, но и всей экономической теории конституционного выбора или конституционной экономики.
Как отмечает руководитель российского Фонда экономической инициативы В. Кокорев: "В 90-е годы теория конституционного выбора как самостоятельная отрасль экономической науки сильно "сбавила" темпы по сравнению с предыдущими десятилетиями второй половины XX века. Это неудивительно. Контуры новой политической экономии были уже очерчены. Во многом это сделано стараниями лично Дж. Бьюкенена и сотрудников возглавляемого им Центра изучения общественного выбора. Однако сегодня, чтобы вдохнуть в теорию новую жизнь, нужна новая идея, а она не может появиться на западе... Постиндустриальное государство уже не может обеспечивать высокие темпы развития национальных экономических систем. О кардинальном изменении видения роли государства говорить пока еще рано, но оно, вероятно, произойдет в ближайшие десятилетия и, прежде всего потому, что обновилась сама экономическая теория" <1>.
--------------------------------
<1> Кокорев В. Концепции конституционного выбора между мечтаниями Платона и анархо-синдикализмом // Вопросы экономики. 1997. N 7. С. 64.

Новой идеей, о которой верно пишет В. Кокорев, является дальнейшее развитие теории конституционной экономики как комплексной пограничной отрасли знания совместными усилиями экономистов и юристов. Пренебрежение точностью правовых категорий и понятий обедняет выводы конституционной экономики, резко снижает их практическое значение.
В. Кокорев отмечает: "В фокусе экономических исследований находится процесс выбора между альтернативными вариантами использования редких ресурсов" <1>. Сравним это определение современной экономической науки, например, со словами другого Нобелевского лауреата по экономике Ф. Хайека: "Экономическая проблема возникает, как только различные цели начинают конкурировать за имеющиеся ресурсы" <2>. Например, распределение государственных бюджетных средств или финансовых ресурсов корпорации можно сравнить с решением вопроса о вступлении или невступлении в войну либо с планированием размера семьи и т.д. Важно вовремя понять суть возникшей проблемы, чтобы подойти к ее решению наиболее рациональным образом. Важно заметить существование проблемы. Ф. Хайек в 1935 году пишет о "нашем сегодняшнем неумении замечать существование экономических проблем" <3>. Перед конституционной экономикой стоит широкий круг задач не только теоретического, но и практического плана.
--------------------------------
<1> Там же. С. 52.
<2> Хайек Ф. Индивидуализм и экономический порядок. М., 2001. С. 129.
<3> Там же. С. 23.

К числу практических задач относится выявление конституционно-правовых предпосылок эффективного развития экономики. Указанная взаимосвязь подтверждается опытом многих стран. Достаточно привести пример Англии эпохи Славной революции. Ее основным итогом стало принятие Билля о правах (1689 г.), который стал, по сути, тем фундаментом, на котором была построена британская конституционная система. Полномочия королевской власти были ограничены. Право устанавливать, изменять законы, приостанавливать их действие, а также вводить налоги было предоставлено парламенту. Конституционная реформа расчистила путь для преобразований в экономике. Одним из первых шагов в этом направлении стало учреждение в 1694 г. Банка Англии. В результате Англия одной из первых вступила в эру промышленной революции и бурного экономического роста.
Следующим направлением конституционной экономики является анализ воздействия экономики на государство. Как показывает исторический опыт, рыночная экономика является основой существования демократического режима, но вовсе не делает его неизбежным. Для демократии в равной мере опасны как отсутствие, так и неограниченное развитие свободы предпринимательской деятельности. Осознание этой угрозы привело к появлению антитрестовского законодательства в США, принятию во многих странах мер по поддержанию рыночной конкуренции и малого бизнеса. На состояние, форму, устойчивость демократических режимов немалое воздействие оказывают такие факторы, как уровень экономического развития, поляризация общества, способность государства поддерживать минимальные социальные стандарты. В рамках данного направления исследуются также механизмы воздействия экономики на сохранение либо изменение конституционных форм.
В предмет конституционной экономики входит также изучение воздействия экономических кризисов на государство и конституционных кризисов на экономику. Результатом такого воздействия порой становится преобразование либо даже слом, соответственно, экономических отношений либо существующих форм правления.
Очень важной задачей является изучение влияния глобализации мировой экономики (то есть все большего вовлечения отдельных государств в мировую торговлю) на конституционные процессы в конкретных странах. В отчете Всемирного банка "Государство в меняющемся мире", опубликованном в 1997 году, сделана попытка взглянуть на последствия глобализации с точки зрения конституционной экономики. В отчете сказано: "Далеко идущие изменения в мировой экономике заставляют нас вновь искать ответы на основные вопросы о государстве... С помощью государства были достигнуты значительные успехи в сферах образования и здравоохранения, а также в области уменьшения социального неравенства" <1>.
--------------------------------
<1> Вопросы экономики. 1997. N 7. С. 6.

Исследование конституционной экономики предполагает единство действий на конституционно-правовом и экономическом полях. Только на основе сочетания конкретно-исторического подхода, экономического и сравнительно-правового анализа можно вывести исследование за рамки набора стандартных тезисов относительно связи конституции и экономики, демократии и свободного рынка.

Этапы развития конституционной экономики

Конституции всех, без исключения, государств обращаются к вопросам экономики, подчеркивая первостепенную их значимость. Это свойство присуще не только новым, но и самым старым конституциям. Так, в преамбуле Конституции США провозглашено, что одной из целей ее принятия является содействие всеобщему благоденствию. Добрая половина всех полномочий, закрепленных за Конгрессом, посвящена экономическим вопросам.
Значительное место в Конституции США отведено вопросам налогообложения. В частности, установлено следующее: любые федеральные налоги, сборы, пошлины и акцизы должны быть единообразными на всей территории Соединенных Штатов (раздел 8 статьи I).
Не менее важное значение придавалось вопросам управления финансами. Было установлено, что законопроекты о государственных доходах должны исходить только от палаты представителей (раздел 7 статьи I), а деньги из казначейства - выдаваться только на основе ассигнований, предписанных законом. Кроме того, было закреплено требование о периодическом опубликовании сообщений и отчетов о поступлении и расходах государственных средств (раздел 9 статьи I) <1>.
--------------------------------
<1> Баренбойм П.Д., Гаджиев Г.А., Лафитский В.И., Мау В.А. Конституционная экономика. М., 2006. С. 29.

"Отцы-основатели" ставили целью создать государственность более совершенного типа по сравнению с монархиями и руководствовались идеей обеспечения "умеренного" правления, не допускающего посягательств на "естественные" права и свободы граждан.
Наконец, особую заботу авторы Конституции проявили по вопросу обеспечения единого экономического пространства. "Отцы-основатели", - как отмечал известный американский истории Ч. Бирд, - "благодаря своему личному опыту в экономических делах совершенно точно знали, какие результаты должна принести учреждаемая ими система правления". Помимо указанных норм, которые обеспечивали свободу передвижения товаров, единую валюту, равенство прав, неприкосновенность собственности граждан, было установлено, что штаты не могут заключать какие-либо договоры, вступать в союзы или конфедерации, чеканить монету, выпускать кредитные билеты, уплачивать долги чем-либо иным, кроме золотой и серебряной монеты, принимать законы с обратной силой или законы, нарушающие договорные обязательства.
Александр Гамильтон, один из "отцов-основателей" США, обосновывая необходимость принятия новой Конституции, писал: "Беды, переживаемые нами, - не результат мимолетного или частичного несовершенства, а результат коренных ошибок, заложенных в структуру здания, которые нельзя исправить, кроме как внесением изменений в основополагающие принципы и основные столпы сооружения".
С принятием Конституции была укреплена не только государственность, но и экономика Соединенных Штатов. Уже через шесть лет после вступления Конституции в силу был выплачен огромный по тем временам внешний долг США, сформирован аппарат государственной власти, обеспечена устойчивость национальной валюты, восстановлена промышленность, устранены ограничения, препятствующие торговому обороту. Конституция создала необходимые предпосылки для дальнейшего экономического роста, что позволило Соединенным Штатам не только расширить свою территорию более чем в четыре раза, но и выдвинуться к рубежу XX столетия в разряд самых мощных государств мира.
"Идеи американского конституционализма были подхвачены и развиты основными законами многих стран. Так, конституционные документы Великой Французской революции - Декларация прав человека и гражданина 1789 г. и Конституция 1793 г. провозгласили, что "право собственности состоит в принадлежащей каждому гражданину возможности пользоваться и распоряжаться по своему усмотрению своим имуществом, своими доходами, плодами своего труда и своего промысла", что "гражданам не может быть запрещено заниматься каким угодно трудом, земледелием, промыслом, торговлей" и что "никто не может быть лишен ни малейшей части принадлежащей ему собственности без его согласия" <1>.
--------------------------------
<1> Баренбойм П.Д., Гаджиев Г.А., Лафитский В.И., Мау В.А. Указ. соч. С. 31.

Взаимосвязь между юридическим нормами конституции и экономическим ростом государства можно проследить на примере многих других стран. При этом следует особо подчеркнуть, что конституции могут не только способствовать экономическому развитию, но и сдерживать его, сохраняя в неприкосновенности отжившие либо недейственные социально-экономические формы и отношения.
Новый этап в экономическом развитии наступил на рубеже XIX - XX столетий. Нарастание кризисных явлений, обусловленных неравномерным развитием производительных сил, процессы монополизации создали реальную угрозу для рыночной экономики. В этих условиях возникла потребность в поддержании конкуренции, ограничении прав крупной собственности, усилении регулирующей роли государства. Государство все более активно участвует не только в регулировании рыночных отношений, но и в организации производства. Особую роль в усилении экономической роли государства сыграл переход от золотого стандарта к бумажно-денежному обращению. В результате государство приобрело мощнейший рычаг воздействия на экономическую и социальную жизнь. Все эти процессы не могли не сказаться на конституционном развитии многих стран. Но нередко конституции опережали уровень экономического развития, тем самым, прокладывая дорогу для структурной перестройки и дальнейшего роста экономики.
Новая модель конституционной экономики базировалась на идеях социальной роли государства, усиления его регулирующей роли, ограничения прав собственности. Так, в Основном законе ФРГ закреплено: "Собственность обязывает. Пользование ею должно одновременно служить на благо общества". Конституция Японии провозглашает, что "право собственности определяется законом в соответствии с интересами общественного благосостояния". Пространная декларация о социальных функциях частной собственности содержится в итальянской Конституции: "Частная собственность признается и гарантируется законом, который определяет способы ее приобретения, пользование ею и границы ее действия с целью обеспечить ее социальную функцию и сделать ее доступной для всех".
Во многих конституциях, особенно после второй мировой войны, вопросы экономики становятся предметом самой тщательной регламентации. Более того, им посвящаются отдельные разделы либо части конституций. Экономическим отношениям посвящена глава третья части первой Конституции Италии; финансам - глава десятая Основного закона ФРГ; налогообложению и управлению финансами - глава шестая Конституции Греции; экономической организации общества - часть вторая Конституции Португалии.
Новые вопросы конституционной экономики во многом затронули и старые конституции. При этом они либо подвергались формальной ревизии в форме конституционных поправок (например, конституции Бельгии, Люксембурга), либо приспосабливались к новым экономическим требованиям посредством конституционного толкования (конституции США, Австралии и т.д.).
"Новый этап в развитии конституционной экономики наступил на рубеже нового третьего тысячелетия. Он стал результатом современного кризиса индустриального общества и крушения коммунистической системы, воплощавшей это общество наиболее последовательно" <1>. Все чаще в конституциях появляются положения, направленные на ограничение государственного вмешательства в социальную жизнь и хозяйственную деятельность, более четко и строго прописываются функции государственной власти в экономической (особенно в бюджетной и денежной) политике. Эта эволюция отражает развитие производительных сил в новом веке индивидуализированного производства и информационных технологий.
--------------------------------
<1> Баренбойм П.Д., Лафитский В.И., Мау В.А. Конституционная экономика. М., 2001. С. 17.

Следующим фактором, определяющим вектор современного развития конституционной экономики, стало образование межгосударственных форм объединения. В данном случае речь идет, прежде всего, о Европейском сообществе, которое объединяет 15 государств Западной Европы и свыше 300 млн. их граждан.
Не будет большим преувеличением утверждать, что вся Конституция Российской Федерации, все ее разделы в их органическом единстве имеют отношение к экономическому развитию страны, задавая базовую логику ее функционирования. Тоталитарная конституция поддерживает тоталитарную экономику, демократическая конституция создает предпосылки и задает рамки существования экономики рыночной. Причем связь понятий "рынок" и "демократия" является односторонней: демократическая конституция предполагает рыночную экономику, но рыночная экономика может существовать и вне демократической конституции.
Возможен и иной, узкий взгляд на этот предмет: рассмотрение лишь тех разделов конституции, которые прямо регулируют экономические проблемы, свободу предпринимательства, конкуренцию, денежные и бюджетные проблемы, экономические функции ветвей власти и органов государственного управления разных уровней.
Наконец, может идти речь и об анализе различных положений Конституции с точки зрения того, как они влияют на осуществление экономических процессов. Помимо собственно экономических статей Основного закона, в данном случае важно обратить внимание на общие принципы его построения, роль политических и социальных прав для формирования и функционирования рыночной экономики, а также на проблемы федерализма и соотношения роли различных институтов, так или иначе регулирующих отношения в экономической сфере.
Именно этот подход и положен в основу анализа Конституции Российской Федерации.
В Конституции 1993 г. социально-экономическая тематика получила достаточно подробное освещение.
Экономическая проблематика не выделяется в какой-то один раздел, но пронизывает весь текст Конституции, за исключением разве что главы 9, закрепляющей порядок конституционного пересмотра и части 2, регулирующей переходные положения. В Основном законе содержится и перечень основных экономических прав, и экономические функции органов государственной власти, и вопросы функционирования отдельных институтов, непосредственно связанных с осуществлением экономической политики.
В юридической литературе последних лет дается подробное изложение того, как социально-экономическая тематика отражается и интерпретируется в действующей российской Конституции, что избавляет нас от необходимости постатейного рассмотрения этих вопросов. Сосредоточимся на анализе того, как базовые принципы конституционного регулирования социально-экономической жизни находят отражение в Конституции 1993 г.
Ключевой характеристикой Конституции 1993 г. является ее либеральный характер. Впервые в российской истории в Основном законе государства органически переплетаются либерализм политический и экономический. Несомненна их взаимная связь, поскольку политический либерализм создает основу для либерализма экономического и во многом его предопределяет. В этом отношении Конституция Российской Федерации, несомненно, представляет собой документ современной эпохи - эпохи перехода к постиндустриальной системе ценностей.
Вместе с тем, российская Конституция, безусловно, включает в себя весь комплекс идей и принципов, которые были развиты демократической традицией последних двух столетий. По сути, в ней предпринята попытка обеспечить органическое единство принципов "естественного права" (либеральный принцип) и социальную традицию новейшего времени. Это находит отражение в весьма концентрированном изложении экономических проблем в главах 1 и 2 Конституции - то есть в главах, которые содержат фундаментальные принципы общественного и государственного строя и которые не могут быть изменены иначе, как с изменением всего Основного закона. Именно здесь речь фактически идет о приоритете прав личности перед государством, что проявляется в таких положениях, как равенство форм собственности, свобода предпринимательства, поддержка конкуренции, единство экономического пространства, социальная защита населения. Данные принципы конкретизируются в правах и свободах личности, которые закреплены в главе 2 Конституции.
Характерной особенностью Конституции РФ 1993 г. является приоритет фактического понимания принципов рыночной экономики перед формальным. В документе отсутствует понятие "рыночная экономика" и глава (раздел), специально посвященный экономической системе страны. Однако, ст. 8 Конституции содержит достаточное точное определение рыночной экономики, которое дается через ее основные характеристики: гарантии прав собственности, свобода предпринимательства, поддержка конкуренции, единство экономического пространства. Характерно, что среди важнейших функций государства, определяющих пределы возможного его вмешательства в экономику, выделяются, прежде всего, фундаментальные либеральные ценности - защита собственности и поддержка конкуренции. Как замечают по этому поводу М. Баглай и Б. Габричидзе, "тем самым кардинально меняется соотношение государства и экономики: из организации, которая непосредственно управляла народным хозяйством, государство превращается только в регулятора экономических отношений".
Тем самым, фактически определяются пределы государственного вмешательства в хозяйственную жизнь. Все остальные положения глав 1 и 2 не противоречат такой интерпретации. Сложнее с другими частями Конституции, где можно выявить некоторые логические противоречия этим положениям. Однако отметим, что сама Конституция придает большую юридическую силу фундаментальным нормам ст. 8.
Важнейшей чертой Конституции как либерального документа является то, что вся его логика основана на обеспечении плюрализма в трех отношениях - политического (многопартийность, неполитическая свобода), экономического (плюрализм форм собственности и свобода предпринимательства) и идеологического (недопустимость признания какой-либо идеологии как господствующей). Именно это единство составляет основу для всех остальных принципов, идей и положений Конституции РФ.
Соответственно, в Конституции закреплены три группы прав, вполне естественных для демократической системы: права политические, экономические и личные. Достаточно очевидной является и их взаимообусловленность, проявляющаяся как в историческом, так и в логическом отношениях.
К основным экономическим свободам Конституция РФ относит следующие:
- свобода передвижения и выбора места пребывания (ст. 27). Без этого невозможно предпринимательство и, тем самым, невозможна реализация права частной собственности. Недаром эта свобода в СССР была строжайше ограничена как раз с того времени, когда была ликвидирована рыночная система НЭП (т.е. на рубеже 20 - 30-х годов XX века);
- свобода выбора рода деятельности, включая выбор между предпринимательством ("самозанятостью") и наймом (статьи 34, 37). Фактическое признание принципа "разрешено все, что не запрещено законом";
- право на свободу договора (ст. 35), т.е. право заключать любые не ограниченные законом сделки;
- поддержка конкуренции и права на защиту свободной конкуренции (статьи 8, 34). Это положение приходит на смену традиционному советскому положению о плановом, государственно-управляемом характере экономической системы;
- право собственности, включая собственность на недвижимость и землю (статьи 8, 34, 35, 36);
- право свободного движения товаров, услуг и капиталов (статьи 8, 74). Такие права, как право собственности, свобода передвижения и выбора рода деятельности, свобода договора получают дальнейшее свое развитие и определенные гарантии;
- право объединения для осуществления предпринимательской деятельности, включая свободу выбора организационно-правовой формы юридических лиц и уведомительный порядок образования предпринимательских структур (ст. 34).
Следует особо подчеркнуть важность первых трех пунктов изложенного перечня - свободу передвижения, свободу предпринимательской деятельности и свободу договора. Именно эти положения делают политические, экономические и личные права и свободы не декларативными, а реальными. Именно они на практике порывают с огосударствлением и делают либерализм не только лозунгом, но и практикой.
Конституция Российской Федерации содержит стандартный для современных Конституций набор социальных деклараций. Они включены в 1 и 2 главы, то есть относятся к наиболее важным, практически неотменяемым положениям документа. Российское государство определяется как социальное, "политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека" (ст. 7). Среди основных прав провозглашаются наличие гарантированного минимума оплаты труда, государственная поддержка различных категорий населения, установление государственной системы социальной защиты и пенсий.
В статьях 37 - 43 излагаются основные социальные права. В принципе, их трактовка является довольно общей и в значительной мере носит либеральный характер.
Прежде всего, это касается права на труд (ст. 37), изложение которого непосредственно следует за правом на обладание частной собственностью. Это представляется вполне обоснованным - тем самым, как бы показывается, что свобода труда непосредственно связана с правом частной собственности. Причем эта связь носит двоякий характер: собственность является и предпосылкой (источником) свободного труда, и его результатом.
"Право на труд представлено в его либеральной интерпретации, то есть как свобода труда. Важным моментом такой трактовки является провозглашение права на защиту от безработицы (таким образом, факт безработицы получает конституционное признание). К этому добавляются такие нормы современных трудовых отношений, как обеспечение условий труда, отвечающих современным требованиям безопасности и гигиены; вознаграждение за труд, исключающее дискриминацию; право на забастовку. Здесь же декларируется и право на отдых" <1>.
--------------------------------
<1> Баренбойм П.Д., Гаджиев Г.А., Лафитский В.И., Мау В.А. Указ. соч. С. 40.

К праву на труд примыкают положения о возможности образования работниками "профессиональных союзов для защиты своих интересов", недопустимость принуждения к вступлению в них (ст. 30). Причем, последнее требование подкрепляется признанием права, как на коллективное, так и на индивидуальное разрешение трудовых споров (ст. 37). В этих двух положениях содержится важный потенциал для разрешения конфликтов, типичных для развитых рыночных обществ - между профсоюзным и индивидуальным подходами к разрешению и преодолению трудовых споров.
Право на социальное обеспечение (ст. 39) содержит признание целесообразности существования негосударственных (альтернативных) систем и благотворительности. Здесь вновь подтверждается намерение государства поощрять конкуренцию в различных сферах социально-экономической жизни. Аналогичный подход характерен и для понимания права на охрану здоровья (ст. 41) и права на образование (ст. 43). За государством же фактически признается роль гаранта предоставления определенного набора услуг, а также источника единых стандартов. Развивая этот тезис, можно предположить, что любые действия, которые ограничивали бы возможности предоставления соответствующих услуг негосударственными организациями, должны признаваться неконституционными.
Право на жилище (ст. 39) трактуется, прежде всего, как недопустимость произвольного лишения жилища, то есть как защита права собственности на жилище. Одновременно декларируется стремление государства оказывать помощь социально уязвимым слоям населения по приобретению жилья.
Словом, как это и принято во многих современных конституциях, социальные права российских граждан могут быть подразделены на две категории. С одной стороны, выделяются "права-привилегии", то есть предоставление льгот отдельным членам общества (прежде всего, разумеется, социально уязвимым). С другой стороны, декларативные права, которые формально гарантируются каждому, но реальный уровень их реализации зависит от уровня социально-экономического развития общества и материальных ресурсов самого государства.
Проблема организации институтов государственной власти является важной не только с политической, но и с экономической точки зрения. Соотношение ветвей власти, их функции и пределы компетенции непосредственно связаны с задачами ограничения, как популизма, так и непотизма, которые в равной мере опасны и разрушительны для государства и экономики.
Ряд положений Конституции РФ направлен на минимизацию издержек популизма. Прежде всего, это касается вопросов денежной политики, бюджета и бюджетных заимствований.
Особое значение имеют конституционные гарантии защиты и обеспечения устойчивости рубля. Осуществление этой конституционной функции возложено на Центральный банк РФ. При этом Конституция особо указывает на недопустимость вмешательства в его деятельность (ст. 75).
Конституция предполагает также более сложную, чем для других законов, процедуру принятия бюджетного и налогового законодательства. Соответствующие законопроекты требуют обязательного заключения Правительства и обязательного одобрения верхней палаты. Запрещается придание обратной силы законам, ухудшающим условия предпринимательской деятельности (статьи 104, 106, 114).
Конституция сформулировала также определенные правила осуществления государственных заимствований (статьи 75, 104, 106). Во-первых, предполагается регулирование заимствований федеральным законом, что должно обеспечить упорядочение процедуры получения займов. Во-вторых, установлено, что решения о проведении государственного заимствования принимаются в рамках правовой процедуры, аналогичной принятию бюджетно-налогового законодательства. В-третьих, подчеркивается добровольный характер займов. Последнее, по-видимому, является реакцией на практику принудительного размещения государственных займов, широко распространенную в отдельные периоды существования коммунистической власти (особенно с 30-х по начало 50-х годов прошлого века).
В целом можно отметить высокий экономический потенциал Конституции РФ 1993 г.

Основные сферы конституционной экономики: конституционные
основы собственности

"Основной вопрос конституционной экономики - это собственность. От того, как он решен, зависит многое: не только юридические формы ее существования, но и природа экономической системы в целом. Особенности конституционной регламентации собственности обусловлены многими обстоятельствами: временем принятия конституций, экономической ориентацией государства, идеологическими установками, особенностями существующих правовых систем" <1>.
--------------------------------
<1> Баренбойм П., Лафитский В., Мау В. Указ. соч. С. 25.

Как упоминалось выше, первые конституции не различали форм собственности. Она могла принадлежать как государству, так и частным, физическим или юридическим, лицам. Единый правовой статус собственности предполагал равенство прав собственников.
Конституции следующего поколения, как правило, различают две основные формы собственности - государственную (публичную) и частную, но при этом подчеркивают равный их статус (Италия). В некоторых послевоенных конституциях, помимо указанных, выделяются муниципальная (ФРГ) и кооперативная (Португалия) собственность.
Совершенно иным образом трактуются вопросы собственности в конституциях государств социалистической ориентации (Северной Кореи, Вьетнама, Кубы). В них провозглашен не только примат государственной собственности, но и поставлена задача полного вытеснения иных форм - частной, кооперативной, групповой собственности. Конституции социалистической ориентации отказывают не только в равенстве, но и в гарантиях прав негосударственных форм собственности. Это предопределяет такие базовые характеристики экономических систем социалистической ориентации, как отрицание свободы предпринимательства, отсутствие конкуренции, директивные (административные) методы руководства экономикой, плановый характер производства и распределения. Впрочем, в последние годы наметился отход от ряда ортодоксальных социалистических идей. Так, конституционные реформы 1993 г. провозгласили в Китае задачи создания "социалистического рыночного хозяйства". Аналогичные реформы были проведены во Вьетнаме.
Большинство конституций зарубежных стран первой волны провозгласили принцип неприкосновенности частной собственности. Однако никакой абсолютизации этого принципа не было. В тех же конституциях содержались нормы об изъятии собственности для общественных нужд и при условии справедливой компенсации собственникам. Конституцией США была установлена норма о лишении собственности в рамках надлежащей правовой процедуры.
Одной из отличительных черт конституций второй волны стало, как отмечалось выше, признание социальной функции собственности. Другой новеллой стали нормы о недопущении концентрации собственности в одних руках (конституции Индии и Шри-Ланки). Впрочем, подобные меры предусматривались в законодательстве многих других стран, в том числе тех, где конституции были приняты до начала XX века.
В некоторые конституции были включены положения о национализации и государственном контроле за экономикой. Проведение национализации предусмотрено конституциями Италии, Мексики, Индонезии, ряда других государств. От национализации следует отличать установление государственного контроля над отдельными отраслями либо сферами деятельности.
Наконец, еще "одной отличительной чертой конституции второй волны стало закрепление перечня отраслей экономики, а также объектов собственности, которые принадлежат государству. Конституции стран социалистической ориентации оставляют за государством практически всю собственность. На долю частной, личной трудовой, иных форм собственности остается немногое" <1>. Но следует подчеркнуть, что и в конституциях многих стран западной демократии предусмотрены исключительные права государства на те или иные объекты собственности. В собственности государства остаются территориальные воды, континентальный шельф, ресурсы экономической зоны. Некоторые конституции расширяют этот перечень, включая в него землю (Ирландия, Мексика), природные ресурсы (Болгария, Йемен), определенные отрасли экономики, например, ядерную энергетику, транспорт, почтовые и телекоммуникационные системы и т.д.
--------------------------------
<1> Баренбойм П.Д., Гаджиев Г.А., Лафитский В.И., Мау В.А. Указ. соч. С. 242.

В зависимости от того, как конституции закрепляют вопросы собственности, различаются формы, методы, степень вовлеченности государства в экономическую жизнь.
Существование различных форм собственности, признание равного их статуса исключают возможность директивного руководства сферой производства и распределения. Применяются иные формы экономического регулирования: налоговые, бюджетные, денежно-кредитные. Широкое распространение получила такая форма, как планирование, часто называемое программированием. Эта форма используется не только в странах с социал-демократическими традициями (скандинавские страны, Италия, Франция), но и в тех странах, которые развивались в русле "классической" капиталистической экономики (США), где распространены краткосрочные (1 - 2 года) и среднесрочные (5 - 7 лет) экономические программы. Наконец, следует особо отметить механизмы социального регулирования, которые обеспечивают стабильность не только политической, но и экономической систем.
В Конституции Российской Федерации достаточно последовательно сформулированы подходы к отношениям собственности. Соответствующие положения пронизывают практически весь текст документа. Это не только отдельные статьи, посвященные тем или иным вопросам собственности (статьи 8, 9, 34, 35, 36, 44, 53, 57), но и многие другие конституционные положения, которые обращены к проблемам федерализма и разделения властей. Провозглашаются свобода собственности, включая частную собственность на землю, решимость государства защищать собственность независимо от ее формы и неотделимую от нее конкуренцию.
Трактовка собственности в Конституции РФ носит характер, близкий к абсолютному, то есть не обусловливается обязанностями собственника по ее использованию, в чьих бы то ни было интересах.
Вместе с тем, "Конституция предусматривает возможность ограничения прав собственности. Эти права, как и другие, могут быть ограничены федеральным законом "в той мере, в какой это необходимо в целях защиты конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства" (ст. 55). Права собственности могут быть ограничены и при введении чрезвычайного положения (ст. 57)" <1>.
--------------------------------
<1> Баренбойм П.Д., Лафитский В.И., Мау В.А. Указ. соч. С. 27.

В Конституции РФ закреплен ряд гарантий прав собственности. Прежде всего, признается право каждого "на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц" (ст. 53). Специально подчеркивается, что "законы, устанавливающие новые налоги или ухудшающие положение налогоплательщика, обратной силы не имеют" (ст. 57). Конституция ограничивает произвол государства в вопросе об изъятии собственности. Принудительное изъятие имущества признается возможным только при следующих условиях: во-первых, через суд, а во-вторых, при обеспечении предварительного и равноценного возмещения (ст. 35).
Таковы общие рамки конституционного регулирования института собственности. Обратимся теперь к наиболее важным проблемам собственности в ракурсе конституционной экономики.
Провозглашение равенства прав различных форм собственности, будучи с юридической точки зрения совершенно справедливым, представляется недостаточным с учетом реально существующей системы общественных отношений в России. Традиционное пренебрежение частной собственностью, возведенное в ранг непререкаемой истины на протяжении большей части XX столетия, требует гораздо более четкого обозначения (по крайней мере, на уровне текущего законодательства) того, что частная собственность является основой стабильного, поступательного развития общества, одним из устоев экономической системы, а потому защита частной собственности должна быть одной из главных социально-экономических функций государственной власти.
Это было бы верно не только с исторической и политической точек зрения, но и по существу. Исторически потому, что это означало бы разрыв с отечественными традициями пренебрежения частной собственностью. Политически потому, что признание особой роли частной собственности подчеркивало бы фактическое признание приоритета частной жизни, недопустимость вмешательства в нее государства. Наконец, по своему существу именно частная собственность создает практическую возможность реализации всех остальных принципов экономической жизни, о которых идет речь в Конституции РФ вообще и в главе 1 в особенности. Лишь частная собственность является источником конкуренции, а потому лишь частная собственность обеспечивает доминирование производственной (инвестиционной) мотивации над перераспределительной. Напротив, любые формы коллективной собственности сами по себе создают более мощные стимулы к перераспределению ресурсов в пользу потребления, нежели к производству.
Необходимы дополнительные гарантии против дискриминации негосударственных форм собственности. В частности, целесообразно закрепить в порядке конституционного толкования требования о недопущении дискриминации в зависимости от форм собственности и о предоставлении предприятиям любых форм собственности равных возможностей на получение государственной поддержки.
Усиление акцента на вопросы частной собственности отнюдь не снижает значимости правовой защиты других форм собственности. В частности, требуется комплекс особых мер по защите государственной и муниципальной собственности.
Вряд ли необходимо доказывать, что реализация государственных функций и функций местного самоуправления возможна только при наличии достаточных материальных ресурсов. Это требует экономически выверенных решений по вопросам материальной и бюджетной достаточности всех трех уровней управления. В этой же связи нуждается в гораздо более четком закреплении вопрос о приватизации государственной собственности.
Особое значение имеет решение вопроса о национализации. В принципе, этот сюжет мог бы стать предметом отдельного законодательного акта. Однако в России, с ее масштабным опытом национализации (точнее, конфискации), было бы более оправданным установление соответствующих конституционных рамок ее проведения. Тем более, что действующая Конституция трактует этот вопрос не только в слишком общем виде, но и при явном доминировании государственного начала. При решении вопроса о национализации должен быть, прежде всего, определен исчерпывающий перечень причин и обстоятельств, при которых может осуществляться национализация (прежде всего, для решения задач национальной безопасности и защиты окружающей среды). Помимо этого, должны быть установлены жесткие процедурные правила ее проведения и гарантии прав собственников. Тем самым решается также задача обеспечения более благоприятного предпринимательского климата.
"Ограничения на использование собственности могут не только принимать форму национализации, сколько осуществляться через принятие решений, ухудшающих условия деятельности участников экономических отношений, препятствующих конкуренции и инвестированию" <1>. Основными направлениями подобного рода являются попытки власти ввести монополию на отдельные виды предпринимательской деятельности и установить непосильное налоговое бремя. В этой связи в процессе конституционного толкования целесообразно отразить следующие положения:
--------------------------------
<1> Баренбойм П.Д., Лафитский В.И., Мау В.А. Указ. соч. С. 29.

- запрет на принятие нормативных актов (включая законы), которые в той или иной форме ведут к монополизации экономической деятельности. Это полностью соответствует требованиям главы 1 о конкуренции как одном из оснований экономической жизни страны;
- ограничения предпринимательской деятельности могут устанавливаться только федеральным законом. Это стало бы важным шагом по обеспечению единого экономического пространства (ст. 8) и пресечению попыток региональных руководителей поставить местный бизнес под свой контроль;
- принцип неприкосновенности собственности исключает введение чрезмерных налогов, то есть такого налогового бремени, при котором владение собственностью становится экономически нецелесообразным;
- защита прав собственности распространяется не только на вещные, но и на обязательственные права;
- запрет инфляционной политики, обесценивающей сбережения граждан;
- усиление судебных форм защиты прав собственности.
Прямое отношение к вопросам конституционной регламентации собственности имеет проблема социальной справедливости. Сам по себе этот принцип не имеет сколько-нибудь определенного содержания ни в теоретических исследованиях, ни в конкретных конституционных документах. Он может интерпретироваться и как обеспечение максимального материального равенства всех членов общества, и как недопущение чрезмерного имущественного расслоения, и как создание равных стартовых условий для индивидов, и как обязанность государства обеспечивать поддержку наименее защищенных слоев населения, и как обеспечение всех граждан страны равным минимальным набором базовых социальных гарантий. Подобные различия имеют вполне понятные политические и исторические основания.
С одной стороны, конституционное закрепление принципа социальной справедливости является относительно новым феноменом, возникшим лишь в XX столетии и особенно после Второй мировой войны. С другой стороны, этот принцип активно использовался в конституционных документах государств самых различных типов - от развитых рыночных демократий до коммунистических тоталитарных режимов. ФРГ и СССР являются наиболее яркими и полярными примерами широкого использования принципа социальности в современных конституциях.
Принцип социальной справедливости является важным основанием устойчивости демократических систем. Во-первых, демократии противопоказано слишком глубокое социальное неравенство, подрывающее основы политической и экономической стабильности общества. Во-вторых, глубокое социальное неравенство означает чрезмерную концентрацию ресурсов, причем не только материальных, но и духовных (ограниченность доступа к образованию, культурным ценностям и т.д.), что плохо сочетается с демократическим строем.
Вместе с тем, проблема соотношения социального равенства и стабильности демократии не столь однозначна. Связь демократической системы и принципа социальности весьма противоречива, что наглядно проявляется при анализе его взаимоотношений с другими правами и конституционными принципами. С экономической точки зрения это, прежде всего, относится к праву частной собственности и к свободе предпринимательской деятельности.

Конституционные модели налогообложения

"Вопросы налогообложения, начиная с XV века, неизменно остаются в ряду ключевых проблем конституционной экономики. Первенство Флорентийской коммуны-республики в XV веке во многом было предопределено прогрессивной системой налогообложения и высокой налоговой дисциплиной граждан. Одним из основных итогов буржуазной революции в Англии стало утверждение принципа "нет налогов без народного представительства". Под тем же лозунгом начиналась американская революция против колониального гнета Великобритании. В результате многовековой борьбы конституции практически всех государств закрепили за парламентом исключительное право устанавливать налоги" <1>.
--------------------------------
<1> Баренбойм П., Лафитский В., Мау В. Указ. соч. С. 33.

Классическая формула приведена в Конституции США: "Конгресс имеет право устанавливать и взимать налоги, сборы, пошлины и акцизы, для того, чтобы выплачивать долги, обеспечивать совместную оборону и всеобщее благоденствие Соединенных Штатов; причем все сборы, пошлины и акцизы должны быть единообразными на всей территории Соединенных Штатов" (раздел 8 статьи I).
Конституция Бельгии устанавливает, что "никакой налог в пользу государства не может быть установлен иначе, как законом" (ст. 170). Аналогичная формулировка содержится в Конституции Великого герцогства Люксембург (ст. 99).
В дальнейшем жесткость конституционных конструкций смягчается. Так, например, Конституция Японии 1946 г. содержит менее категоричные формулировки: "Введение и изменение существующих налогов может производиться только на основании закона или при соблюдении условий, предписанных законом" (ст. 84). Смещены акценты и в Конституции Нидерландов 1983 г.: "Налоги, установленные государством, взимаются в соответствии с Актом парламента. Актом парламента определяются иные обязательные платежи и сборы, устанавливаемые государством" (ст. 104).
Более того, многие конституции вводят общее понятие финансового законодательства, которое охватывает, помимо налоговых, многие другие вопросы.
Можно выделить ряд общих требований, предъявляемых конституциями к налогообложению.
1. Практически все конституции устанавливают, что введение, изменение, отмена налогов могут осуществляться только законом. При этом ряд конституций предусматривает достаточно жесткие требования к налоговым законам. Так, Конституция Греции закрепляет следующие нормы: "Никакой налог не может налагаться и взиматься вне рамок формального закона, определяющего субъект налогообложения, доход, вид собственности, расходы и финансовые операции или их категории, к которым данный налог относится" (часть 1 ст. 78). Конституция Франции предусматривает, что "закон устанавливает нормы, относящиеся к... источникам, ставкам и условиям взимания всякого рода налогов" (ст. 34). Конституция Португалии особо подчеркивает, что "никто не может быть принужден к выплате налогов... расчет и взимание которых осуществлены не по закону" (часть третья ст. 106).
2. Конституции требуют, чтобы действие налогов распространялось на всю территорию государства. Обосновывая это требование, судья Верховного суда США Стори отмечал в начале XIX века: "Целью этого положения было устранение всех ненадлежащих преимуществ одних штатов перед другими при регулировании вопросов, которые затрагивают их общие интересы. В отсутствие единообразия пошлин, сборов и акцизов возникает грубейшее и наиболее гнетущее неравенство, затрагивающее жизненно важные интересы и дела жителей различных штатов. Сельское хозяйство, торговля, промышленность одного штата в этом случае могут быть построены на руинах других штатов". Оценка, данная судьей Стори, в полной мере может быть распространена и на унитарные государства.
3. Конституции ограничивают предоставление налоговых льгот и привилегий. Они могут предоставляться только в исключительных случаях, обоснованно и в рамках закона. Так, Конституция Бельгии указывает, что закон может определять только такие исключения из налогообложения, "необходимость которых обоснована" (часть вторая ст. 170). Сходным образом регламентирует этот вопрос Конституция Испании: "Налоговые льготы в рамках государственного налогообложения должны устанавливаться в соответствии с законом" (ст. 133). Более жестко к этому вопросу подходит Конституция Люксембурга: "Никакие привилегии в области налогообложения не могут быть установлены. Никакое освобождение от налогов или их снижение не может иметь места иначе как в силу закона" (ст. 101). Впрочем, ни в одной стране указанные требования не ограничивали права устанавливать дифференцированные ставки налогообложения, вводить налоговые льготы и скидки при условии, что они предусмотрены законом.
4. Налоговым законам не может придаваться обратная сила. В Конституции Греции это требование сформулировано следующим образом: "Налог или какое-либо иное финансовое бремя не может налагаться законом, имеющим обратную силу, распространяющуюся за рамки предшествующего введению налога финансового года" (часть 2 ст. 78). Аналогичным образом формулирует это требование и Конституция Швеции: "Налог или иные выплаты государству не могут взиматься в большем размере, чем это вытекает из предписания, имевшего силу тогда, когда возникли обстоятельства, которые вызвали установление налога или выплаты" (пар. 10 главы 2).
5. Конституции и законодательство многих стран препятствуют принятию обременительных или чрезмерных налогов. Так, Конституция Испании устанавливает, что "налоговая система... ни в коем случае не должна предусматривать конфискацию" (часть первая ст. 31). В ряде стран это требование облечено в такую формулу, как "налоговая платежеспособность" (ст. 53 Конституции Италии). Конституция Португалии требует учитывать при введении подоходного налога "потребности и доходы членов семьи" (часть первая ст. 107). В Конституции Швейцарии предусмотрено, что налоги должны устанавливаться с учетом "экономических возможностей налогоплательщиков" (часть 2 ст. 127).
6. Конституции все чаще предусматривают защиту прав налогоплательщиков. Так, Конституция Португалии требует, чтобы закон устанавливал гарантии налогоплательщикам (часть вторая ст. 106). В Конституции Финляндии содержится предписание, которое обязывает законодателя не только устанавливать принципы налогообложения, но и закреплять нормы о правовой защите налогоплательщиков (пар. 61). Защита прав налогоплательщиков предстает не только в форме судебной защиты нарушенных прав. Немалое значение придается совершенствованию налоговых служб. В частности, упрощаются процедуры обжалования налоговых решений, создаются специальные органы по оказанию помощи налогоплательщикам и защите их прав. Такие меры были предусмотрены, например, Законом "О реструктуризации и реформировании Службы внутренних сборов США" (1998 г.), который поставил цель "создания высококвалифицированной налоговой службы для оказания американским налогоплательщикам помощи в понимании и исполнении налоговых обязанностей, а также для применения налогового законодательства на началах добросовестного и честного отношения ко всем".
7. Конституции практически всех государств содержат требования о включении налоговых поступлений в общий государственный бюджет, что должно исключить несанкционированное парламентом либо нецелевое их использование. Так, Конституция ФРГ устанавливает, что "все доходы и расходы Федерации должны включаться в бюджет" (ст. 110). Такая же формулировка содержится в Конституции Греции (часть вторая ст. 79) и Конституции Бельгии (ст. 174). Некоторые конституции содержат более развернутые положения. Так, Конституция Испании предусматривает, что "генеральный бюджет государства является годовым, включает в себя все расходы и доходы государственного сектора, в нем также определяется размер налоговых сборов, взимаемых государством" (часть вторая ст. 134).
Своеобразно решается этот вопрос в Бельгии и Люксембурге, где конституции требуют ежегодного подтверждения налогов (ст. 171 Конституции Бельгии; ст. 100 Конституции Люксембурга).
Наконец, следует отметить такую тенденцию, как закрепление в конституциях целей налогообложения. Первой была Конституция США, которая установила, что налоги взимаются для целей "выплачивать долги, обеспечивать совместную оборону и всеобщее благоденствие Соединенных Штатов" (раздел 8 ст. 1). В дальнейшем акценты смещались, отражая господствующие в то или иное время экономические потребности или идеологические установки. Например, в конституциях послевоенного времени цели налогообложения формулировались в основном в русле концепции "социального государства".
"Как правило, конституции не конкретизируют цели налогообложения. Они ограничиваются самыми общими формулировками, что позволяет государству проводить более гибкую бюджетную политику" <1>.
--------------------------------
<1> Баренбойм П., Лафитский В., Мау В. Указ. соч. С. 37.

Конституция Российской Федерации 1993 г. не содержит детализированных норм по вопросам налогообложения. В частности, установлено, что федеральные налоги и сборы относятся к предметам исключительного ведения Федерации (ст. 71), а общие принципы налогообложения и сборов в Российской Федерации - к совместному ведению Федерации и ее субъектов (ст. 72). Конституция обязывает каждого платить законно установленные налоги и сборы (ст. 57). При этом вводятся следующие ограничения. Законы, устанавливающие новые налоги или ухудшающие положение налогоплательщиков, обратной силы не имеют (ст. 57). Законопроекты о введении и отмене налогов, освобождении от их уплаты могут быть внесены только при наличии заключения Правительства (часть 3 ст. 104). Принятые Государственной Думой налоговые законы подлежат обязательному рассмотрению в Совете Федерации (ст. 106). Столь краткое изложение и не вполне четкое конституционное оформление вопросов налогообложения потребовали от Конституционного Суда принятия ряда решений, уточняющих и развивающих соответствующие положения Основного закона. В частности, в Постановлении Конституционного Суда от 21 марта 1997 г. была подчеркнута необходимость неукоснительного соблюдения таких требований Конституции, как единая налоговая политика и единая налоговая система, связанность субъектов Федерации общими принципами налогообложения, приоритет (или первичность федерального законодательства над законодательством субъектов Федерации). Можно привести также ряд других решений Конституционного Суда. Так, в его Постановлении от 4 апреля 1996 г. отмечена недопустимость установления региональными законами налоговых изъятий.
Таковы "общие конституционные рамки сферы налогообложения, которые в целом соответствуют потребностям экономического развития. Особое значение имеют такие критерии конституционной экономики, как единая налоговая система и единая налоговая политика" <1>.
--------------------------------
<1> Баренбойм П.Д., Гаджиев Г.А., Лафитский В.И., Мау В.А. Указ. соч. С. 344.

Так и не решена задача четкого распределения налоговых поступлений (или точнее - бюджетных доходов) между различными уровнями управления. Сложность ее решения заключается в том, что крайне трудно найти меру экономической и социальной обоснованности разграничения доходов с учетом требований самостоятельности и достаточности средств различных бюджетов. По этой причине федеральное правительство в решении этого вопроса до сих пор использует метод "проб и исправления ошибок", устанавливая так называемые "регулирующие" доходы и предоставляя финансовую поддержку нижестоящим бюджетам. К настоящему времени уже накоплен достаточный опыт, который позволяет перейти к следующему этапу - формированию единой налоговой системы, основанной на принципе закрепления за каждым уровнем управления собственных и постоянных бюджетных доходов.
В этой связи, впрочем, следует подчеркнуть следующее. "Единая налоговая система должна не только определять перечень налогов и сборов, закрепленных за каждым уровнем управления, но и предусматривать общие основные элементы налоговых обязательств (субъекты и объекты налогообложения, порядок и сроки уплаты налогов; способы исчисления налоговых ставок и т.д.)" <1>. Кроме того, она должна включать механизмы своевременного выявления, предупреждения и пресечения нарушений конституционных основ налоговой системы. Только при наличии таких "рамочных" требований можно обеспечить требуемое Конституцией внутреннее единство общенациональной налоговой системы.
--------------------------------
<1> Баренбойм П.Д., Лафитский В.И., Мау В.А. Указ. соч. С. 39.

Формирование относительно самостоятельных налоговых подсистем для каждого уровня управления потребует значительных ресурсов, прежде всего, на уровне местного самоуправления. По этой причине представляется необходимым осуществлять эту реформу поэтапно, начиная с наиболее подготовленных, "самодостаточных" и законопослушных регионов.
В заключение следует особо подчеркнуть, что налоговая система является базой существования любого государства. В более развитом обществе более развитой, диверсифицированной является и налоговая система. При этом стабильность власти находится в прямой зависимости от готовности населения платить налоги.
Этот тезис подтверждается опытом многих стран. Об этом также свидетельствует и история великих революций прошлого.

Бюджетные аспекты конституционной экономики

"Конституции требуют, чтобы все доходы и расходы государства включались в бюджет. Это - общий принцип, выполнение которого во всех странах строго контролируется. Помимо этого, в ряде конституций закреплены общие принципы бюджетной политики" <1>. Так, Конституция Австрии предполагает при составлении и ведении бюджета учитывать требования экономичности, рентабельности и целесообразности (ст. 51 a).
--------------------------------
<1> Там же. С. 40.

Указанные общие принципы конкретизируются в детально проработанных требованиях к бюджету. Рассмотрим их на примере Конституции Португалии (статьи 108 - 110). Конституция описывает бюджет как целостный документ, который содержит распределение доходов и расходов государства. Особое внимание обращено на бюджетные расходы. Они должны быть представлены в соответствии с четко структурированной классификацией, исключающей "существование секретных дотаций и фондов". При этом доходы бюджета должны покрывать предусмотренные в нем расходы. Разработка бюджета осуществляется на основе прогнозов макроэкономических показателей, состояния денежно-кредитной системы, оценке налоговых и иных поступлений в бюджет, анализа исполнения бюджета предыдущего года, учета долговых обязательств государства, воздействия международных финансовых рынков и т.д.
Столь подробная конституционная регламентация вопросов бюджета не случайна. От того, насколько бюджет экономически обоснован, зависит не только финансовое благополучие государства, но и судьбы многих его граждан. Об этом убедительно было сказано в бюджетном послании Президента США Дж. Буша от 9 апреля 2001 г.: "Бюджет является не просто собранием цифр. Бюджет отражает приоритеты нации, ее нужды и надежды... обеспечивает раскрытие всего потенциала нации".
Можно выделить следующие общие черты конституционной регламентации вопросов бюджета в зарубежных странах.
1. Как правило, бюджет принимается на год (США, Бельгия, Дания, Испания, Италия и др.). Но отдельные конституции допускают принятие бюджета на два года либо на более длительный срок. Так, Основной закон ФРГ устанавливает, что бюджет может быть утвержден на несколько лет, с разбивкой отдельно по годам (ст. 110-2). Конституция Швеции предусматривает принятие бюджета на срок, превышающий один год, но только "в связи с особыми причинами" (пар. 3 главы 9). Двухлетний срок бюджета допускается Конституцией Греции (часть б ст. 79).
Финансовый год в большей части стран исчисляется с 1 января. В США он наступает с 30 октября предыдущего календарного года.
2. Бюджет должен содержать только общие показатели государственных доходов и расходов и не должен включать какие-либо иные нормы. Цель такого ограничения - не допустить обременения бюджетов теми нормами, которые не имеют к нему отношения. Так, Основной закон ФРГ требует, чтобы закон о бюджете содержал только положения, относящиеся к доходам и расходам (часть 4 ст. 110). Конституция Испании предусматривает, что закон о бюджете не может устанавливать новые налоги. Они могут быть установлены только "на основании специального закона о налогах" (часть 7 ст. 134). Аналогичная норма содержится в Конституции Италии (ст. 81).
3. "Одно из основных конституционных требований - сбалансированность бюджета. Бюджетный дефицит подрывает устои экономики, предопределяя неизбежность системного кризиса. Осознание этой угрозы, собственно, и стало побудительной причиной для принятия особых мер по предотвращению бюджетных дефицитов" <1>. Основной закон ФРГ прямо указывает, что "бюджет должен быть сбалансирован по доходам и расходам" (ч. 1 ст. 110-2). Конституция Португалии обязывает законодателя предусматривать в бюджете "необходимые доходы для покрытия расходов" (ч. 4 ст. 108).
--------------------------------
<1> Баренбойм П.Д., Гаджиев Г.А., Лафитский В.И., Мау В.А. Указ. соч. С. 375.

В тех странах, где конституции таких мер не предусматривают, они, как правило, установлены законодательством. Примером успешного решения указанных проблем может служить Закон о сбалансированном бюджете и чрезвычайном контроле за дефицитом 1985 г., который позволил Соединенным Штатам не только расплатиться по всем долгам, но и направить на структурную перестройку своей экономики огромные бюджетные средства. В 2001 финансовом году суммарная величина доходной части федерального бюджета составила 1 524 100 000 000 долл. США, что более чем на 14 млрд. превышает запланированные расходы федерального правительства.
4. Большая часть конституций устанавливают требование целевого расходования государственных средств и только на те программы или проекты, которые определены парламентом. Так, Конституция Дании требует, чтобы никакие расходы не оплачивались, если они не предусмотрены законом о бюджете либо законом о дополнительных или временных ассигнованиях, принятых Фолькетингом (часть 2 ст. 46). Конституция Швеции устанавливает, что "государственные средства не могут расходоваться иначе, чем это установил Риксдаг" (пар. 2 главы 9). Еще более четкую позицию занимает Конституция Японии: "Право распоряжаться государственными финансами осуществляется на основе решения парламента... Никакие государственные средства не могут быть израсходованы, и никакие государственные денежные обязательства не могут быть приняты иначе как по решению парламента" (ст. 83, 85). Впрочем, наиболее эффективный механизм установлен в США, где бюджет не имеет юридической силы. Он определяет только общие ориентиры и служит основой для принятия специальных законов об ассигнованиях, разрешающих выдачу денежных средств из казначейства (разд. 9 ст. I Конституции США).
5. Особое внимание конституции обращают на вопросы долговых обязательств, которые могут лечь тяжким бременем на бюджет. Так, Конституция Дании требует, чтобы ни один правительственный заем не был установлен иначе как законом (ст. 43). В Испании правительство имеет право выпускать государственные займы и брать кредиты только в соответствии с законом (часть 1 ст. 135 Конституции). Конституция Финляндии требует, чтобы соглашения о государственном займе получили одобрение парламента, который определяет в этом случае верхний предел не только займа, но и государственного долга. На основе закона и с согласия парламента предоставляются государственные поручительства и гарантии (пар. 64). В Швеции правительство без согласия Риксдага не имеет права заключать соглашения о займах или иным образом возлагать на государство экономические обязательства (пар. 10 главы 9 Конституции). Однако наиболее полно ограничения подобного рода представлены в Конституции Люксембурга: "Никакой заем за счет государства не может быть проведен иначе как с согласия палаты. Никакая принадлежащая государству недвижимая собственность не может быть отчуждена, если отчуждение не разрешено специальным законом... Любое приобретение государством крупной недвижимой собственности, любая реализация в пользу государства крупного проекта инфраструктуры или значительного строительства, любое крупное финансовое вложение государства должны быть разрешены специальным законом... Никакое обязательство, обременяющее бюджет государства более чем на один бюджетный год, не может быть принято иначе как на основании специального закона" (ст. 99).
6. "Бюджет - один из сложнейших актов государственной власти. Он затрагивает самые разнообразные интересы регионов, отраслей национальной экономики, политических партий и социальных групп. Его принятие неизменно сопровождается острой борьбой между законодательным органом и исполнительной властью, между парламентскими фракциями, комитетами и депутатами" <1>. Нередко парламент в результате непримиримых противоречий не в состоянии принять бюджет, что грозит самыми серьезными последствиями для всей системы государственного управления и для экономики в целом.
--------------------------------
<1> Баренбойм П.Д., Гаджиев Г.А., Лафитский В.И., Мау В.А. Указ. соч. С. 377.

Конституции предлагают несколько вариантов решения этой проблемы. Так, Конституция Австрии предусматривает принятие закона о временном финансировании, который действует до принятия бюджета. В том случае, если такой закон не будет принят, расходы должны осуществляться в соответствии с теми показателями, которые действовали в предыдущий финансовый год (часть 5 ст. 51).
Иной вариант содержит Основной закон ФРГ. В случае непринятия бюджета на следующий финансовый год правительство имеет право производить расходы только "а) для содержания установленных законом учреждений и предусмотренных законом мероприятий; б) для выполнения юридически обоснованных обязательств Федерации; в) для продолжения строительства, закупок и других действий или дальнейшего предоставления средств на эти цели, поскольку в бюджете предыдущего года были предусмотрены соответствующие суммы". В том случае, если доходы бюджета не покрывают расходы, федеральное правительство имеет право взять кредит в размере не свыше четверти суммы бюджета истекшего финансового года (ст. 111).
Следующий вариант установлен Конституцией Испании, предписывающей автоматическое продление бюджета предыдущего года до принятия нового закона о бюджете (часть 4 ст. 134).
7. Конституции практически всех государств предусматривают механизмы контроля за исполнением бюджета. Впервые такой механизм был предусмотрен Конституцией США, которая требует, чтобы сообщения и отчеты о поступлениях и расходах всех государственных средств периодически публиковались (разд. 9 ст. I). В дальнейшем в конституции была введена такая форма контроля, как отчеты правительства перед парламентом. Так, Основной закон ФРГ обязывает правительство представлять отчеты "обо всех доходах и расходах, а также о состоянии государственного имущества и о государственном долге" (статья 114-3). Конституция Италии требует не только представления отчета правительства, но и принятия закона об исполнении бюджета (ст. 81).
Сравнительно новым явлением в конституционном праве стало создание специализированных органов контроля за исполнением бюджета и расходованием государственных средств. В США эти функции возложены на Генеральное отчетное управление, в Японии - на Ревизионный совет, в Дании - на аудиторов, в Финляндии - на государственных ревизоров. Но в большей части стран эти функции осуществляются счетными палатами. При всех различиях, существующих между указанными контрольными органами, их объединяет одно: подчинение парламенту. Как правило, парламенты не только формируют их состав, но и определяют конкретные задачи и направления их деятельности.
Конституции и законодательные акты закрепляют широкие полномочия органов парламентского контроля. Обратимся для примера к Конституции Бельгии: "На Счетную палату возложена обязанность по рассмотрению и упорядочиванию счетов общего управления и всех тех, кто подотчетен государственному казначейству. Она следит за тем, чтобы ни одна расходная статья бюджета не была превышена, и никакой перевод средств из одной статьи в другую не имел места. Палата осуществляет также общий контроль за операциями, связанными с установлением и взиманием налогов, получаемых государством, включая фискальные поступления. Она утверждает счета различных государственных административных органов и обязана собирать с этой целью любые сведения и необходимые отчетные документы. Общий государственный финансовый отчет предоставляется Палате представителей с замечаниями Счетной палаты" (ст. 180).
В ФРГ Федеральная счетная палата "проверяет расчеты, а также рентабельность и правильность ведения бюджета и руководства экономикой". Члены Федеральной счетной палаты обладают независимым статусом (часть 2 ст. 114-3). Аудиторы Фолькетинга в Дании "проверяют ежегодные отчеты о расходовании государственных средств, следят за тем, чтобы все бюджетные поступления попадали в государственную казну, а расходы производились только в соответствии с финансовым законом либо иным законом об ассигнованиях. Аудиторы имеют право доступа ко всем необходимым документам... Отчеты о расходовании государственных средств представляются на рассмотрение Фолькетинга наряду с отчетом аудиторов" (ч. 2 и 3 ст. 47).
Подводя итог краткому обзору регулирования бюджетных отношений в зарубежных конституциях, отметим тенденцию к более полной и четкой регламентации различных аспектов бюджетной политики, а также к усилению форм контроля за исполнением бюджета и расходованием государственных средств.
"В Конституции Российской Федерации вопросы бюджета и бюджетной политики занимают крайне малое место. В результате - бюджетная система в России не в полной мере соответствует тем требованиям, которые предъявляет конституционная экономика. Бюджетный кодекс Российской Федерации содержит много пробелов и противоречий с другими законодательными актами" <1>.
--------------------------------
<1> Баренбойм П.Д., Гаджиев Г.А., Лафитский В.И., Мау В.А. Указ. соч. С. 384 - 385.

Одним из основных дефектов Бюджетного кодекса является недостаточная проработка вопросов бюджетного процесса. Процессуальные нормы определяют не только механизм действия, но и эффективность бюджетной системы в целом. Однако, эти вопросы, как правило, остаются за рамками законодательных и иных актов (ведомственных, региональных и местных). Как следствие, ни на одном уровне бюджетной системы не соблюдаются те критерии, которые соответствуют требованиям конституционной экономики, - реальности и сбалансированности; экономической обоснованности; взаимосвязи с прогнозами и программами социально-экономического развития; специализации показателей доходов и расходов бюджета и т.д. Указанные критерии остаются не более чем пожеланиями не только ввиду отсутствия необходимых ресурсов, но и в силу недостаточной проработки бюджетно-процессуальных норм.
При разработке Бюджетного кодекса РФ не были должным образом учтены требования Налогового кодекса РФ, административного законодательства и законодательства о местном самоуправлении. Так, ст. 10 Бюджетного кодекса РФ предусматривает, что бюджетная система включает только три уровня: федеральный, региональный и местный. Однако, Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" требует выделения не трех, а четырех уровней бюджетной системы, поскольку большая часть низовых территориальных форм местного самоуправления входит в состав других муниципальных образований (например, внутригородские, окружные и т.д.). Таким образом, Бюджетный кодекс выводит за рамки своего регулирования большую часть муниципальных образований. Такая новация противоречит не только действующему законодательству, но и сложившейся системе местного самоуправления в России.
Бюджетный кодекс не обеспечивает соблюдения общего принципа конституционной экономики о полном отражении в бюджете всех доходов и расходов. В частности, указанному принципу противоречит широко применяемое на практике сальдирование. Во всех законах о федеральном бюджете последних лет предусматривается, что Правительство может направлять на различные цели те средства, которые поступают при возврате бюджетных ссуд без указания суммы соответствующих поступлений. Можно привести много других примеров применения различных схем, приемов и форм нецелевого использования бюджетных средств. Однако в бюджетном законодательстве эта проблема остается нерешенной.
Одной из существенных новаций Бюджетного кодекса является установление предельного размера дефицита. В частности, предусмотрено, что для федерального бюджета он не может превышать суммарный объем бюджетных инвестиций и расходов на обслуживание государственного долга Российской Федерации. Но, с экономической точки зрения, такая норма, по сути, противоречит самой идее бездефицитного бюджета.
Распределение расходных полномочий между различными уровнями бюджетной системы должно основываться на том разграничении предметов ведения, которое установлено Конституцией РФ, а средства бюджетов всех уровней направляться на реализацию тех предметов ведения, которые закреплены за Федерацией, ее субъектами и местным самоуправлением. Однако Бюджетный кодекс этой задаче соответствует не в полной мере. Приведем один пример. Статья 71 Конституции устанавливает перечень предметов исключительного ведения Федерации. По логике именно он должен определять содержание ст. 84 Бюджетного кодекса. Но простое сопоставление указанных двух текстов выявляет много пробелов и противоречий. В частности, в Бюджетном кодексе не отражены расходы на такие исключительные предметы ведения Федерации, как регулирование и защита прав человека и гражданина, регулирование и защита прав национальных меньшинств, федеральная политика и федеральные программы в области государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития Российской Федерации и т.д. Бюджетный кодекс упоминает расходы только на приобретение федеральной собственности, тогда как Конституция содержит более широкое и емкое понятие федеральной государственной собственности и управления ею. Еще более серьезные замечания могут быть высказаны по поводу расходов по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов.
Решение вопроса о разграничении расходов между уровнями бюджетной системы должно основываться на следующих требованиях конституционной экономики:
- соответствия формальным требованиям, предъявляемым Конституцией к бюджету;
- обеспечения реализации тех предметов ведения, которые закреплены за Федерацией, ее субъектами и местным самоуправлением;
- самостоятельности Федерации, ее субъектов, местного самоуправления в определении направлений и состава расходов своих бюджетов;
- учета подчиненности (подведомственности) предприятий, организаций и учреждений при формировании расходов каждого бюджета;
- учета воздействия (значения) бюджетных мероприятий на развитие государства и экономики;
- минимальной бюджетной обеспеченности.
Помимо этого, должное внимание должно быть обращено на проблемы финансирования инвестиционной деятельности, поддержки российского экспортного производства, обеспечения убыточных, но социально-значимых регионов, отраслей экономики и предприятий.
Основным стержнем российской бюджетной политики, как и в прошлом, остается распределение финансовой помощи, что противоречит самой сути бюджета как основного экономического документа страны. Прямое следствие такого положения дел - неэффективность бюджетной системы, отсутствие ответственности регионов и органов местного самоуправления за исполнение своих бюджетов, потери финансовых средств.
"Одно из основных требований конституционной экономики в сфере бюджета - целевое расходование и сохранность бюджетных средств. В Российской Федерации эта задача решается посредством введения системы казначейского исполнения бюджетов, отчетности и контроля за их исполнением" <1>. Однако, правовое регулирование этих вопросов, в особенности на региональном и местном уровнях, страдает многими пороками и дефектами. В частности, недостаточны полномочия, ресурсы, материальное обеспечение счетных палат Российской Федерации и ее субъектов. Они не соответствуют тем критериям, которые установлены Декларацией о руководящих принципах финансового контроля, принятой на IX Конгрессе Международной организации высших органов финансового контроля.
--------------------------------
<1> Горемыкина Л.Е. Принципы государственного контроля за использованием бюджета // Финансы. 1998. N 12.

Заключая вопрос о бюджетной системе и бюджетной политике, следует особо подчеркнуть необходимость их приведения в соответствие с требованиями конституционной экономики с учетом не только экономической, но и социальной и политической значимости этих вопросов.

Конституционно-правовой статус центральных банков

"В настоящее время большая часть центральных банков обладает независимым конституционно-правовым статусом. Они не входят в структуру органов государственной власти, вмешательство в их деятельность недопустимо. Они наделены правом самостоятельно определять политику в денежно-кредитной сфере и принимать решения без консультаций с какими-либо иными государственными органами. Такой статус центральных банков позволяет обеспечивать устойчивость национальных валют и стабильность цен, что в свою очередь придает мощный импульс для общего экономического роста" <1>.
--------------------------------
<1> Баренбойм П.Д., Гаджиев Г.А., Лафитский В.И., Мау В.А. Указ. соч. С. 49.

Идея независимости центральных банков была выдвинута в XIX веке, но конституционной реальностью она стала только во второй половине XX века. Все большее число стран предоставляет своим центральным банкам независимый статус, тем самым, лишая политические ветви власти (правительство и парламент) права решать вопросы денежной эмиссии, кредитования, контроля за банковской сферой. В результате практически во всех этих странах укрепились позиции национальных валют, существенно снизился уровень инфляции. В подтверждение сказанному можно привести пример Великобритании. В 1997 г. правительство лейбористов предоставило Банку Англии независимый статус, что позволило решить многие экономические задачи - обеспечить устойчивость валюты, низкий уровень инфляции, сокращение государственного долга, создание более привлекательного инвестиционного климата. К маю 2001 г. уровень безработицы в стране упал до самой низкой отметки за последние 25 лет. Успешное решение экономических задач не только укрепило положение правительства Т. Блэра, но и позволило партии лейбористов в июне 2001 г. одержать победу на парламентских выборах. В уже упоминавшемся отчете Всемирного Банка в частности сказано: "Центральные банки часто продолжают эффективно работать и сохраняют свой уровень компетентности, даже когда все остальные государственные институты пришли в упадок. Они меньше испытывают политическое вмешательство и имеют ограниченный, но в то же время четкий круг задач, получают адекватные ресурсы, а их кадры - подготовку. И, наконец, их сотрудники обычно зарабатывают больше, чем их коллеги из других государственных органов" <1>.
--------------------------------
<1> Вопросы экономики. 1987. N 7. С. 20 - 21.

Анализируя статус центральных банков, можно обратиться к опыту Европейского сообщества, который обобщил и практически реализовал тенденции мирового развития. В Договоре об учреждении Европейского сообщества принцип независимости Европейского центрального банка и центральных банков государств - участников Сообщества закреплен в следующей формуле: "При исполнении полномочий и при осуществлении задач и обязанностей, возложенных на них настоящим Договором и Уставом Европейской системы центральных банков, ни Европейский центральный банк, ни национальные центральные банки, ни какой-либо член их руководящих органов не должны испрашивать или получать указания от институтов или органов Сообщества, от любого правительства государства - участника Сообщества, а также от каких-либо иных органов. Институты и органы Сообщества, а также правительства государств - участников Сообщества принимают на себя обязательства уважать этот принцип и не пытаться влиять на членов руководящих органов Европейского центрального банка или национальных центральных банков при осуществлении ими своих задач" (ст. 108).
При этом Договор требует, чтобы национальное законодательство государств - участников Сообщества было приведено в соответствие с установленными требованиями: "Каждое из государств - участников Сообщества обязуется обеспечить... соответствие национального законодательства, а также уставов национальных центральных банков требованиям настоящего Договора и Устава Европейской системы центральных банков" (ст. 109). Эти требования были реализованы в конце XX века как в конституционных, так и в законодательных нормах государств Европейского сообщества.
Так, в Законе "Об автономии Банка Испании" от 1 июня 1994 г. не только провозглашен принцип независимости Центрального банка, но и введен ряд дополнительных гарантий его соблюдения. В преамбуле Закона, в частности, установлено: "Казначейство не может превышать свой кредит на счетах в Банке даже на временной основе, поскольку это лишает Банк его инициативы в процессе эмиссии денег... В области денежной политики Банк не должен получать указаний от Правительства или министра экономики и финансов, что позволит ему осуществлять свою политику в интересах главной цели - поддержания стабильности цен... Срок полномочий руководителя Банка должен быть достаточно продолжительным и не должен пересматриваться; основания его возможного смещения должны быть строго определены".
Закон "О Банке Финляндии" от 27 марта 1998 г. предусматривает, что "Банк Финляндии является независимым органом, который учрежден в соответствии с публичным правом и... действует как часть Европейской системы центральных банков".
Независимый статус был предоставлен центральным банкам не только в государствах Европейского сообщества, но и во многих других странах мира.
Более подробно рассмотрим статус центральных банков на примере Федеральной резервной системы США. "Федеральная резервная система была создана в соответствии с Законом от 23 декабря 1913 г. как самостоятельный орган макроэкономического регулирования, который отвечает за стабильность национальной валюты и мог действовать без вмешательства федерального правительства" <1>.
--------------------------------
<1> Баренбойм П.Д., Гаджиев Г.А., Лафитский В.И., Мау В.А. Указ. соч. С. 399.

В настоящее время Федеральная резервная система включает Совет управляющих, 12 региональных резервных банков, 25 отделений региональных резервных банков, Федеральный комитет по вопросам открытого рынка.
Совет управляющих формируется в составе семи членов, которые назначаются на должность Президентом по совету и с согласия Сената на 14 лет. Столь продолжительный срок пребывания в должности служит одной из гарантий независимости этого органа.
В соответствии с законом управляющие могут пребывать в должности не более одного срока, что препятствует возможной "узурпации" финансовой власти. Ту же цель преследует требование закона "о честном представительстве в Совете управляющих финансовых, аграрных, промышленных и коммерческих интересов, а также различных географических частей страны".
Председатель Совета управляющих и его заместитель назначаются на должности Президентом по совету и с согласия Сената из числа тех лиц, которые уже входят в состав этого органа либо чье назначение обсуждается в Сенате. Срок их пребывания в должности составляет 4 года.
Совету управляющих предоставлены широкие полномочия. Он разрабатывает основные направления денежно-кредитной политики; осуществляет руководство и контроль за деятельностью федеральных резервных банков; регулирует финансовый рынок; обеспечивает систему расчетов; гарантирует защиту прав и законных интересов вкладчиков кредитных учреждений; поддерживает курс государственных ценных бумаг; определяет нормативы резервов коммерческих банков и иных кредитных учреждений; устанавливает учетные ставки; осуществляет контроль за деятельностью не только национальных банков (т.е. тех, которые входят в Федеральную резервную систему), но и всех иных кредитных учреждений; участвует в международных финансовых институтах. В осуществление указанных полномочий Президент и Конгресс вмешиваться не могут.
Совет управляющих самостоятельно распоряжается колоссальными активами.
На следующей ступени стоят 12 федеральных резервных банков, которые созданы в каждом из 12 округов Федеральной резервной системы. В их задачи входит проведение в жизнь решений Совета управляющих; осуществление денежной эмиссии; распределение денежной массы; обеспечение системы расчетов; выполнение функций банков Федерального казначейства; осуществление текущего контроля за деятельностью тех банков, которые входят в Федеральную резервную систему.
Возглавляют федеральные резервные банки советы директоров, которые формируются в составе 9 членов. Совет управляющих Федеральной резервной системы назначает председателя, заместителя председателя и одного члена совета директоров каждого из резервных банков. Остальные шесть членов совета директоров избираются теми коммерческими банками, которые входят в Федеральную резервную систему. Исполнительные органы резервных банков (президент и вице-президент) формируются по решению совета директоров банка. Такое решение должно быть передано на утверждение Совета управляющих Федеральной резервной системы.
Особое место в Федеральной резервной системе занимает Федеральный комитет по вопросам открытого рынка. Этот орган отвечает за разработку стратегических программ развития финансового рынка, денежной эмиссии, участия США на международных финансовых рынках. Федеральный комитет по вопросам открытого рынка формируется в составе семи членов Совета управляющих и президентов пяти из двенадцати федеральных резервных банков. Президенты федеральных резервных банков становятся членами Комитета поочередно, за исключением Президента Федерального резервного банка Нью-Йорка, который по должности является его постоянным членом.
На низшей ступени Федеральной резервной системы стоят входящие в ее состав коммерческие банки и иные кредитные учреждения. Тем самым, решается задача формирования общенациональной банковской системы страны как единого механизма, где каждое из звеньев взаимосвязано и действует в рамках, установленных Советом управляющих Федеральной резервной системы.
Подводя итог вышесказанному, мы можем выделить следующие критерии независимости центральных банков.
1. Продолжительный (по общему правилу - не менее 8 лет) срок пребывания в должности председателя и членов совета директоров центрального банка.
2. Ограниченные возможности правительства или парламента назначать на должности либо отстранять от должности председателя и членов совета директоров центрального банка.
3. Четкое закрепление приоритетов центрального банка. Его основной задачей должно быть обеспечение устойчивости национальной валюты и стабильности цен. На центральный банк не должны возлагаться обязанности, не совместимые с указанной задачей.
4. Исключительные права центрального банка по осуществлению денежной эмиссии и управлению денежно-кредитной политикой.
5. Жесткие ограничения по кредитованию Правительства и государственного сектора. В отсутствие таких ограничений центральный банк вынужден осуществлять дополнительную эмиссию.
6. Широкая гражданская правоспособность центрального банка, предоставление ему прав юридического лица.
7. Закрепление имущества в собственности центрального банка.
8. Самостоятельное финансирование аппарата и деятельности центрального банка.
9. Неприкосновенность резервов центрального банка.
10. Осуществление функций банковского контроля.
Конституция Российской Федерации устанавливает целый ряд норм, регламентирующих конституционно-правовой статус Центрального банка Российской Федерации. Особое значение имеют нормы статьи 75 Конституции:
"1. Денежной единицей в Российской Федерации является рубль. Денежная эмиссия осуществляется исключительно Центральным банком Российской Федерации. Введение и эмиссия других денег в Российской Федерации не допускаются.
2. Защита и обеспечение устойчивости рубля - основная функция Центрального банка Российской Федерации, которую он осуществляет независимо от других органов государственной власти".
Таким образом, Конституция Российской Федерации закрепляет за Центральным банком РФ особый и самостоятельный конституционно-правовой статус. Только он обладает правом осуществления денежной эмиссии в Российской Федерации. Только ему передана функция защиты и обеспечения устойчивости рубля. При этом какое-либо вмешательство в его деятельность по осуществлению указанной конституционной функции не допускается.
Конституционно-правовой статус Центрального банка Российской Федерации обеспечивается целым рядом других норм Конституции.
В соответствии с требованиями пункта "ж" статьи 71 Конституции РФ денежная эмиссия отнесена к ведению Российской Федерации. Таким образом, Конституция устанавливает дополнительную гарантию исключительного права Центрального банка на осуществление денежной эмиссии (часть 1 статьи 75). Субъекты Российской Федерации правом денежной эмиссии не обладают. При этом Конституция относит федеральные банки и в их числе Центральный банк РФ к числу федеральных экономических служб (пункт "ж" статьи 71), тем самым, указывая, что они имеют статус федеральных органов, что основной их задачей является регулирование экономики соответствующими механизмами денежно-кредитной политики.
По Конституции установлен усложненный порядок назначения и освобождения Председателя Центрального банка от должности. Кандидатуру на должность Председателя Центрального банка в Государственную Думу представляет Президент Российской Федерации. Он же ставит перед Государственной Думой вопрос об освобождении Председателя Центрального банка от должности (пункт "г" статьи 83). Само же назначение на должность и освобождение от должности производятся Государственной Думой (пункт "в" части 1 статьи 103).
Таким образом, "непосредственно в самой Конституции установлены такие гарантии независимости Банка России, которые исключают возможность назначения либо освобождения Председателя Центрального банка от должности по решению лишь одного из органов государственной власти. Таковы общие рамки конституционной регламентации, которые в полной мере соответствуют требованиям конституционной экономики" <1>.
--------------------------------
<1> Баренбойм П.Д., Лафитский В.И. Очерки конституционной экономики. Статус Банка России. М., С. 17.

Прежде всего, отметим что, Центральный банк Российской Федерации имеет самостоятельный конституционный статус. Он не входит в систему ни одной из ветвей государственной власти и осуществляет особые по своей правовой природе функции государственной власти. Другие органы не могут вмешиваться в осуществление конституционных функций Центрального банка Российской Федерации. Статус Центрального банка Российской Федерации установлен непосредственно самой Конституцией и может быть изменен только в порядке пересмотра самой Конституции. Центральный банк является постоянно действующим конституционным органом. Его деятельность не может быть прекращена либо приостановлена до изменения самой Конституции.
Основной характеристикой Банка России является независимое осуществление конституционных функций. Закрепляя принцип независимости Центрального банка, авторы Конституции стремились решить следующие задачи - обеспечить самостоятельность и защиту денежно-кредитной системы Российской Федерации, исключить вторжение в конституционную компетенцию Центрального банка Российской Федерации, оградить его от конъюнктурных требований и сиюминутных запросов других органов государственной власти.
При этом авторы Конституции стремились устранить угрозы независимости Центрального банка со стороны как Федерального Собрания, так и Правительства Российской Федерации.
Дело в том, что многие законодатели видят панацею от всех экономических бед в эмиссии денег. Как им представляется, достаточно включить "печатный станок", и все проблемы будут решены. При этом в расчет не принимаются те экономические последствия, к которым приведет выпуск ничем не обеспеченных денег.
Помимо экономического нигилизма, немалое значение имеют факторы политико-психологического свойства. Для многих законодателей неприемлема сама мысль, что какие-то вопросы могут остаться вне поля их зрения, что они не могут давать указания либо применять меры принуждения к другим государственным органам.
Именно эти факторы предопределили в свое время необходимость столь безоговорочного признания в Конституции принципа независимости Центрального банка.
Однако, с тех пор ситуация во многом ухудшилась. Свидетельством тому могут служить не только выступления многочисленных политиков, требующих поставить Центральный банк в зависимость от Президента, Правительства, законодателей, но и тот законопроект о внесении изменений и дополнений в Закон о Банке России, который в настоящее время обсуждается в Государственной Думе. Фактически в нем речь идет о полном подчинении Центрального банка Правительству и Федеральному Собранию, о снятии тех запретов и ограничений, которые препятствуют доступу к "печатному станку", В частности, "Центральному банку придается такая организационно-правовая форма, как учреждение, что не только вводит его в орбиту исполнительной власти, но и лишает его каких-либо возможностей отстаивать свою позицию перед Правительством" <1>. Предложено также такое нововведение, как принятие законов об основных направлениях единой государственной денежно-кредитной политики. В этих законах предполагается закреплять основные ориентиры, параметры и инструменты единой государственной денежно-кредитной политики, план распределения прибыли, порядок формирования и направления использования резервов и фондов Банка России. Если раскрыть содержание приведенных норм законопроекта, оказывается, что речь в них идет о предоставлении законодателям права по своей воле определять общие и целевые (на конкретные цели) объемы денежной эмиссии, устанавливать ставки рефинансирования, использовать прибыль и резервы Банка России на те программы, которые будут пролоббированы в Федеральном Собрании или в Правительстве. Какие это сулит выгоды для наших чиновников и законодателей, догадаться не трудно.
--------------------------------
<1> Лафитский В.И., Приходина Ю.А. Основы независимости Банка России. М., 2001. С. 42.

К сожалению, принципы конституционной экономики не соблюдены в целом ряде статей и действующего Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)".
Так, в статьях 7, 8, пункте 2 статьи 48 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" установлено, что Банк России не может участвовать в капиталах других кредитных организаций, если иное не установлено федеральными законами либо международными договорами Российской Федерации. Таким образом, вопрос об участии Центрального банка в капиталах кредитных организаций может решаться только в законодательном порядке. Такие нормы ущемляют права Банка России, ограничивают применение того комплекса мер, который может быть востребован для защиты и обеспечения устойчивости рубля. Одной из мер по стабилизации денежно-кредитной системы является участие центральных банков в капиталах кредитных организаций. Нередко эта мера становится единственным средством, которое может быть применено для предотвращения обвала национальных валют. Примеров тому современная история дает немало. Она же свидетельствует о том, что одной из причин системного кризиса денежно-кредитной системы является неспособность (нежелание) центральных банков оказывать помощь коммерческим банкам через участие в их капиталах.
Обратимся к анализу следующих норм Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)", имеющих прямое отношение к вопросам конституционной экономики. В статье 2 предусмотрено, что государство не отвечает по обязательствам Банка России, а Банк России - по обязательствам государства, если иное не предусмотрено федеральными законами. Таким образом, посредством принятия федеральных законов на Центральный банк Российской Федерации может быть возложена обязанность отвечать по любым долгам государства, что неизбежно повлечет необходимость дополнительной эмиссии, введения в оборот ничем не обеспеченной денежной массы. Вопрос о том, в каких случаях, в каком объеме Центральный банк Российской Федерации может взять на себя обязательства государства, должен решаться самим Банком России с учетом тех потребностей, которые продиктованы необходимостью поддержания денежно-кредитной системы страны. В противном случае будут нарушены его исключительные права на осуществление денежной эмиссии, защиту и обеспечение устойчивости рубля.
Приведем еще один пример нарушения требований конституционной экономики статьей 23 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" установлено, что средства федерального бюджета и государственных внебюджетных фондов хранятся в Банке России, если иное не установлено федеральными законами. В данной норме Федерального закона заложена потенциальная угроза подмены Центрального банка Российской Федерации кредитными учреждениями, что неизбежно повлияет на осуществление функции денежной эмиссии, поскольку в этом случае Банк России лишается возможности использовать наиболее эффективные средства организации обращения и регулирования объема денежной массы. Отметим в этой связи также то обстоятельство, что реализация указанной нормы устраняет существующие механизмы контроля за поступлением и расходованием бюджетных средств.
Не менее сложные вопросы ставит анализ конституционной нормы о функциях Центрального банка Российской Федерации по защите и обеспечению устойчивости рубля. "Действующим законодательством предусмотрены следующие полномочия Центрального банка Российской Федерации, которые, как представляется, имеют отношение к реализации его конституционной функции по защите и обеспечению устойчивости рубля:
- определение и регулирование объема находящейся в обращении денежной массы;
- организация обращения наличных денег;
- формирование золотовалютных резервов;
- осуществление валютного регулирования;
- осуществление валютного контроля;
- купля-продажа иностранной валюты в наличной и безналичной форме;
- установление правил осуществления расчетов;
- организация системы рефинансирования;
- регистрация кредитных учреждений и осуществление контроля за их деятельностью;
- участие в капиталах кредитных организаций" <1>.
--------------------------------
<1> Баренбойм П.Д., Лафитский В.И. Очерки конституционной экономики. Статус Банка России. М. С. 23.

Приведенный перечень не является и не может быть исчерпывающим. Более того, следует подчеркнуть недопустимость какого-либо его ограничения, поскольку применение тех или иных мер должно быть продиктовано в каждом конкретном случае реальными потребностями защиты и обеспечения устойчивости рубля. В противном случае Центральный банк Российской Федерации лишится возможности обеспечивать наиболее эффективное регулирование в этой сфере государственной жизни.
Особого внимания заслуживают статьи 5 и 87 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)".
В статье 5 Федерального закона установлена следующая норма: "Банк России в пределах своих полномочий, предоставленных ему Конституцией Российской Федерации и федеральными законами, независим в своей деятельности. Федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления не имеют права вмешиваться в деятельность Банка России по реализации его законодательно закрепленных функций и полномочий, принимать решения, противоречащие настоящему Федеральному закону". Таким образом, в указанной статье не только полномочия, но и независимость Центрального банка Российской Федерации ограничиваются теми рамками, которые Законодатель решит предоставить в федеральных законах. Такое положение не соответствует конституционным требованиям о независимости Центрального банка, поскольку Конституция Российской Федерации не требует какой-либо конкретизации, а ее действие не может быть ограничено федеральным законом.
В той же 5 статье Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" установлено требование о подотчетности Банка России Государственной Думе Федерального Собрания РФ. Данная норма противоречит требованиям части 2 статьи 75 Конституции Российской Федерации, поскольку принцип независимости Банка России от других органов государственной власти исключает любые формы зависимости, в том числе подотчетность кому бы то ни было. С учетом данных требований Конституции взаимоотношения Банка России с другими органами государственной власти должны строиться на началах равенства сторон, а не подотчетности, так как с конституционно-правовой точки зрения подотчетность означает зависимость либо подчинение одного органа государственной власти другому.
Однако самые серьезные возражения вызывает статья 87 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)", в соответствии с которой Банк России может быть ликвидирован на основании принятия соответствующего федерального закона.
"По Конституции Российской Федерации, Центральный банк Российской Федерации имеет самостоятельный конституционно-правовой статус. Только он наделен исключительными правами по осуществлению денежной эмиссии, защите и обеспечению устойчивости рубля (статья 75). В случае ликвидации Банка России указанные конституционные функции не будут реализованы, что неизбежно повлечет катастрофические последствия не только для экономики, но и для страны в целом" <1>. Отметим в этой связи также следующее обстоятельство. Указанная норма статьи 87 имеет целью заставить Центральный банк быть более "сговорчивым" перед лицом Федерального Собрания, поскольку потенциально существует угроза его ликвидации.
--------------------------------
<1> Баренбойм П.Д., Лафитский В.И., Мау В.А. Указ. соч. С. 62.

Проведенный выше анализ свидетельствует о необходимости пересмотра ряда положений Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" и приведении их в соответствие не только с конституционными, но и экономическими требованиями или, если быть более точным, - требованиями конституционной экономики.

Вместо заключения

Соотношение конституционного права и экономики является одним из ключевых вопросов для экономического и конституционного развития.
Комплексный подход к исследованию проблем конституционной экономики имеет большое практическое значение, поскольку позволяет преодолеть традиционные для юристов незнание вопросов экономики, а для экономистов - незнание вопросов права, в том числе и таковых правовых норм, которые признаны регулировать экономические отношения.
Большая часть проблем, рассмотренных в данной работе, носит постановочный характер и только намечает дальнейшие направления исследования конституционной экономики в России. Вместе с тем, ряд выводов может быть сделан уже сейчас.
Можно полностью разделить точку зрения, согласно которой Основной закон необходимо "защищать от любых попыток новой радикальной конституционной реформы" <1>.
--------------------------------
<1> Четвернин В.А. Конституция Российской Федерации: проблемный комментарий. М., 1997. С. 18.

Нужно подчеркнуть принципиальную важность отстаивания либерального характера Конституции даже тогда, когда многие ее положения остаются декларативными.
Особую угрозу для любой конституции, и тем более конституции либеральной, несет экономическая нестабильность и связанное с ней социальное недовольство широких слоев населения. Иными словами, для конституции опасна чрезвычайная ситуация. Ведь тогда у государства появляется мощный повод активизировать свое вмешательство в социально-экономическую жизнь страны, нарушая фундаментальные конституционные права и свободы. Противодействие этим тенденциям должно стать предметом особой заботы как законодательной власти, так и Конституционного суда.
Надо полагать нецелесообразным внесение в ближайшие годы поправок в Конституцию. Раздробленность общества, отсутствие в нем согласия делают процесс изменения Основного закона заложником частных или сиюминутных интересов. Тем более, что существует иной более гибкий способ приспособления Конституции к реалиям сегодняшнего дня. Это конституционное толкование, которое должно более широко применяться не только для устранения пробелов и противоречий в тексте Конституции, но и для уточнения ее положений и норм.
Главным направлением должно стать совершенствование и дальнейшее развитие законодательства. Основным его стержнем должна стать реализация того демократического и либерального потенциала, который заложен в Конституции РФ. В этом отношении особая роль придается дальнейшей кодификации российского законодательства.
Вместе с тем, нельзя не отметить несовершенство многих из ныне действующих кодексов Российской Федерации, прежде всего Бюджетного и Налогового, о чем было сказано выше. Другая проблема, связанная с кодификацией, - ограниченность сферы законодательного регулирования. При всех несомненных достоинствах Гражданского кодекса он не может охватить все сферы общественных экономических отношений. За его рамками остаются многие вопросы, которые должны стать предметом специальной регламентации. Прежде всего, это касается вопроса о разработке Торгового кодекса. В его отсутствие многие вопросы остаются нерешенными, что сдерживает деловую активность и несомненно ухудшает общий инвестиционный климат в стране.
И, последнее, что хотелось бы отметить в этой связи. Развитие конституционной экономики невозможно без участия мощной по своим полномочиям и ресурсному обеспечению судебной власти. Именно судебная власть является хранителем и гарантом основных принципов конституционной экономики. Она придает стабильность и прочность экономическим отношениям и тем самым укрепляет устои не только экономики, но и российской государственности в целом.

Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Конституционное право России, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.

"Горячие" документы:

ИА ГАРАНТ