К вопросу о понятии муниципального нормативного правового акта. Статьи по предмету Муниципальное право

Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Муниципальное право. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии

ЗАКАЗАТЬ

Вернуться к списку статей по юриспруденции

К ВОПРОСУ О ПОНЯТИИ МУНИЦИПАЛЬНОГО НОРМАТИВНОГО ПРАВОВОГО АКТА

П.М. БАРАНОВ

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <1> вводит понятие муниципального правового акта, означающее решение, принятое непосредственно населением муниципального образования по вопросам местного значения, либо решение, принятое органом местного самоуправления и (или) должностным лицом местного самоуправления по вопросам местного значения, по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ, а также по иным вопросам, отнесенным уставом муниципального образования в соответствии с федеральными законами к полномочиям органов местного самоуправления и (или) должностных лиц местного самоуправления, документально оформленные, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, устанавливающие либо изменяющие общеобязательные правила или имеющие индивидуальный характер.
--------------------------------
<1> Собрание законодательства РФ. 2003. N 40. Ст. 3822.

Однако дифференциация муниципальных правовых актов на нормативные акты и правовые акты, не имеющие нормативного характера, проведена в Законе нечетко и недостаточно последовательно.
Так, ст. 43 Федерального закона от 6 октября 2003 г. включает в систему муниципальных правовых актов как нормативные, так и иные правовые акты. В отличие от ч. 3 ст. 15 Конституции РФ, предусматривающей необходимость официального опубликования нормативных правовых актов, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, ч. 2 ст. 47 Федерального закона от 6 октября 2003 г. распространяет это требование на любые муниципальные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности. Таким образом, исходя из буквального толкования ч. 2 ст. 47 Закона, официальному опубликованию подлежат, например, распоряжения местной администрации об установлении опеки над недееспособным или о немедленном отобрании ребенка у родителей в порядке ст. 77 Семейного кодекса РФ <2>.
--------------------------------
<2> В соответствии со ст. 62 и 63 Областного закона от 20 сентября 2005 г. N 84-5-ОЗ "О порядке наделения органов местного самоуправления муниципальных образований Архангельской области и муниципальных образований Ненецкого автономного округа отдельными государственными полномочиями" (Ведомости Архангельского областного Собрания депутатов четвертого созыва. 2005. N 5) органы местного самоуправления муниципальных районов и городских округов Архангельской области наделены государственными полномочиями по организации и осуществлению деятельности по опеке и попечительству.

Термин "муниципальный нормативный правовой акт" использован в ст. 43.1 Федерального закона от 6 октября 2003 г., предусматривающей формирование федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов. Данная статья введена Федеральным законом от 8 ноября 2007 г. <3>, т.е. через четыре года после принятия Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Определения этого нового термина в Законе не содержится, и критерии отнесения муниципальных правовых актов к числу нормативных, а значит, подлежащих включению в федеральный регистр, не определены.
--------------------------------
<3> См.: Федеральный закон от 8 ноября 2007 г. N 260-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с организацией и ведением регистра муниципальных нормативных правовых актов" // Собрание законодательства РФ. 2007. N 46. Ст. 5556.

Как предусмотрено ч. 2 ст. 43.1 Федерального закона от 6 октября 2003 г., федеральный регистр состоит из регистров муниципальных нормативных правовых актов субъектов РФ. Подпунктом 64 п. 2 ст. 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" <4> организация и ведение регистра муниципальных нормативных правовых актов отнесены к полномочиям органов государственной власти субъекта РФ по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств регионального бюджета. Соответственно и регулируется ведение этого регистра законодательством субъекта Федерации.
--------------------------------
<4> Собрание законодательства РФ. 1999. N 42. Ст. 5005.

Областной закон от 29 октября 2008 г. N 592-30-ОЗ "Об организации и ведении регистра муниципальных нормативных правовых актов муниципальных образований Архангельской области" <5> и Положение о порядке ведения регистра муниципальных нормативных правовых актов Архангельской области, утвержденное Постановлением администрации Архангельской области от 26 января 2009 г. N 12-па/3 <6>, также не содержат определения понятия муниципального нормативного правового акта, ограничиваясь указанием видов правовых актов, подлежащих включению в регистр (уставы муниципальных образований, правовые акты, принятые на местном референдуме, нормативные правовые акты представительного органа, главы муниципального образования, местной администрации, соглашения между органами местного самоуправления муниципальных образований области о передаче осуществления части своих полномочий и т.п.). В дополнение к этому Положение о порядке ведения регистра перечисляет виды муниципальных правовых актов, не подлежащих направлению для включения в регистр, в том числе акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, индивидуальные акты (о назначении, награждении, закреплении жилых и нежилых помещений, акты, действие которых исчерпывается однократным применением, разовые поручения и т.п.), технические акты, если они не содержат правовых норм, акты рекомендательного характера и др.
--------------------------------
<5> Волна. 2008. 14 нояб.
<6> Волна. 2009. 10 февр.

Однако перечисление видов нормативных актов и актов, не имеющих нормативного характера, полезно в качестве образца, но не может претендовать на установление общеобязательного критерия разграничения этих двух категорий. Так, законодательство за отдельными исключениями не содержит ограничений, препятствующих принятию на референдуме правового акта, не имеющего нормативного характера. В то же время сведения, составляющие государственную тайну, вполне могут содержаться в нормативных актах.
Таким образом, в отсутствие легальной дефиниции муниципального нормативного правового акта и законодательного закрепления его признаков решение вопроса о квалификации муниципального правового акта в качестве нормативного либо правоприменительного зависит главным образом от усмотрения принявшего его органа местного самоуправления или должностного лица <7>.
--------------------------------
<7> В различных субъектах РФ ситуация может отличаться. Так, система "КонсультантПлюс" со ссылкой на Закон Московской области от 5 декабря 2008 г. N 193/2008-ОЗ "О регистре муниципальных нормативных правовых актов Московской области" дает следующее определение: "...муниципальный нормативный правовой акт - муниципальный правовой акт, направленный на установление, изменение или отмену правовых норм (правил поведения), имеет общеобязательное предписание постоянного или временного характера, рассчитанное на многократное применение..."

Вместе с тем понятие нормативного правового акта относится к числу юридических терминов, значение которых в целом не вызывает споров. Это позволяет уяснить содержание понятия муниципального нормативного правового акта с помощью основных признаков нормативных правовых актов, выявленных юридической наукой и практикой. Согласно п. 9 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29 ноября 2007 г. существенными признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений <8>.
--------------------------------
<8> См.: Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 29 ноября 2007 г. N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2008. N 1.

Необходимо отметить, что требования наличия полномочий на принятие правового акта и соблюдения установленного порядка его принятия в равной степени касаются как нормативных, так и правоприменительных (индивидуальных) актов. Таким образом, нормативность как свойство правового акта связана именно с установлением данным актом общеобязательных и рассчитанных на неоднократное применение правил поведения субъектов.
Однако Федеральный закон от 6 октября 2003 г. предоставляет примеры принципиально иного подхода к пониманию нормативного характера муниципальных правовых актов. Так, согласно ч. 5 ст. 31 Закона опрос граждан как одна из форм участия населения в осуществлении местного самоуправления должен назначаться нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования. Причем речь идет не об определении порядка назначения и проведения опроса граждан, который в соответствии с ч. 4 ст. 31 должен регулироваться уставом муниципального образования или нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования, а о назначении даты и сроков проведения опроса, утверждении формулировок предлагаемых вопросов, формы опросного листа, т.е. о правовом акте, принимаемом ad hoc.
Согласно ч. 3 ст. 51 Федерального закона от 6 октября 2003 г. порядок и условия приватизации муниципального имущества определяются нормативными правовыми актами органов местного самоуправления в соответствии с федеральными законами. В силу п. 4 ст. 14 Федерального закона от 21 декабря 2001 г. N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества" органы местного самоуправления самостоятельно определяют порядок принятия решений об условиях приватизации муниципального имущества <9>.
--------------------------------
<9> Собрание законодательства РФ. 2002. N 4. Ст. 251.

Так, из содержания п. 7 Положения о порядке и условиях приватизации муниципального имущества, утвержденного решением Муниципального Совета Северодвинска от 24 апреля 2003 г. N 41 <10>, следует, что решение об условиях приватизации утверждается мэром Северодвинска в отношении каждого подлежащего приватизации объекта муниципального имущества и определяет наименование имущества и иные позволяющие его индивидуализировать данные, способ приватизации, нормативную цену подлежащего приватизации имущества, порядок оплаты и иные необходимые для приватизации имущества сведения. Решение об условиях приватизации является основанием для осуществления Комитетом по управлению муниципальным имуществом и земельным отношениям администрации Северодвинска действий по приватизации данного имущества.
--------------------------------
<10> Северный рабочий. 2003. 31 мая.

Таким образом, решение об условиях приватизации муниципального имущества является правоприменительным актом, индивидуализированным в отношении конкретного объекта имущества, находящегося в муниципальной собственности. Если приватизация данного объекта в планируемые сроки по каким-либо причинам не будет осуществлена, при приватизации того же объекта в следующем году условия приватизации могут быть определены иным образом, т.е. решение об условиях приватизации не рассчитано на неоднократное применение. Следовательно, Федеральный закон от 6 октября 2003 г. необоснованно относит такое решение к числу нормативных правовых актов.
Недостаточная проработанность используемых юридических конструкций, пробелы в законодательстве, а также чрезмерная регламентация отдельных, часто второстепенных, вопросов создают дополнительные трудности в деятельности органов местного самоуправления. Все проблемы местного самоуправления нельзя решить на уровне закона, но сократить их количество и облегчить решение, по-видимому, возможно.

Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Муниципальное право, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.

ИА ГАРАНТ