ЮРИСПРУДЕНЦИЯ: МАГИСТЕРСКИЕ, ДИПЛОМНЫЕ, КУРСОВЫЕ
Консультационные услуги студентам
Консультационные услуги студентам
Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Муниципальное право. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии
Вернуться к списку статей по юриспруденции
К ВОПРОСУ О ПРАВОВОЙ ПРИРОДЕ АКТОВ ПРЕДСТАВИТЕЛЬНЫХ ОРГАНОВ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ
Ю.В. САМОВИЧ, В.Г. КОНЯХИН
Результатом первого десятилетия существования местного самоуправления стало выявление значительного объема проблем и несоответствий именно в компонентах конституционной основы местного самоуправления, что и послужило причиной начала реформирования местного самоуправления и отправной точкой нового этапа его развития.
Термин "муниципальное правотворчество" является сложным комплексным понятием, долгое время не имевшим четко сформулированного определения, поскольку понятие "правотворчество" в большинстве случаев ассоциировалось с деятельностью государства или уполномоченных государственных органов.
В общем смысле муниципальное правотворчество можно представить как деятельность муниципальных образований в пределах их компетенции, направленную на создание, изменение, отмену правовых норм <1>.
--------------------------------
<1> См.: Алешкова Н.П. Современное понятие муниципального правотворчества // Административное и муниципальное право. 2009. N 5.
Возможность принятия представительными органами муниципального образования нормативных правовых актов по вопросам местного значения закреплена Конституцией РФ, федеральным законодательством.
В юридической литературе можно встретить выражения "акты муниципальной власти", "правовые акты местной власти", "правовые акты муниципальных образований", "местные правовые акты", "правовые акты местного самоуправления". Все они употребляются как синонимы. Однако буквальное значение данных терминов не всегда соответствует исходному понятию. Во всех терминах используются слова "акт" или "правовой акт", но в первых двух дополнением выступает "власть", в данном случае публичная власть на уровне местного самоуправления, в третьем - "муниципальное образование", понимаемое как территория, на которой осуществляется местное самоуправление, т.е. используются слова, тождественность которых может быть поставлена под сомнение.
Термин "местные правовые акты" также не вполне удачен. В силу многозначности термина "местный", которым могут обозначаться акты предприятий, организаций, учреждений (локальные акты), правовые акты субъектов Федерации в противоположность общефедеральным актам, акты местных органов государственной власти <2>.
--------------------------------
<2> См.: Фахрисламова Г.З. Правовые акты местного самоуправления: Дис. ... канд. юрид. наук. Уфа, 2003. С. 18.
Термин "правовой акт муниципального образования" (муниципально-правовой акт) в этом смысле более четко очерчивает предмет нашего исследования. Кроме того, термин "правовой акт" в общей теории государства и права включает такие понятия, как "нормативно-правовой акт" и "индивидуальный (правоприменительный) акт ненормативного характера". Соответственно правовые акты местного самоуправления можно также подразделить на нормативные и ненормативные.
Понятие правового акта муниципального образования (муниципально-правового акта) раскрыто в новом Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (2003 г.). Здесь устанавливается единое определение муниципального правового акта как обязательного для исполнения на территории муниципального образования документально оформленного решения, принятого населением; муниципального образования непосредственно, органом местного самоуправления и (или) должностным лицом местного самоуправления муниципального образования, устанавливающего либо изменяющего общеобязательные правила или имеющего индивидуальный характер, по вопросам местного значения или осуществления отдельных переданных органам местного самоуправления государственных полномочий (ст. 2) <3>.
--------------------------------
<3> См.: Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. N 40. Ст. 3822.
Суть понятия правового акта муниципального образования обстоятельно рассмотрена в современной юридической литературе. В частности, заслуживает внимания точка зрения Н.А. Игнатюк, А.А. Замотаева и А.В. Павлушкина, которые считают, что под муниципальным правовым актом понимается обязательное для исполнения на территории муниципального образования документально оформленное решение, принятое населением муниципального образования непосредственно, органом или должностным лицом местного самоуправления, устанавливающее либо изменяющее общеобязательные правила или имеющее индивидуальный характер, по вопросам местного значения или по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления <4>.
--------------------------------
<4> См.: Игнатюк Н.А. Муниципальное право: Учебник для вузов / Н.А. Игнатюк, А.А. Замотаев, А.В. Павлушкин. М.: Юстицинформ, 2005. С. 170.
М.А. Кулушева и В.В. Лысенко рассматривают муниципальный правовой акт как официальный письменный документ, принятый непосредственно населением муниципального образования, органом местного самоуправления или его должностным лицом в пределах своей компетенции и устанавливающий общеобязательные правила по предметам ведения местного самоуправления в соответствии с законодательством <5>.
--------------------------------
<5> См.: Комментарий к ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ". М., 2005. С. 196.
М.А. Васильев полагает, что актом местного самоуправления является "решение, принятое органом местного самоуправления должностным лицом местного самоуправления для регулирования отношений в сфере муниципального права, которое имеет юридическую силу для третьих лиц" <6>. По его мнению, акт местного самоуправления - любое предписание, решение или иная мера, принятая органом местного самоуправления, должностным лицом местного самоуправления для урегулирования как неопределенного числа случаев, так и конкретного случая в сфере вопросов местного значения, отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, обладающая непосредственным юридическим действием для третьих лиц.
--------------------------------
<6> Васильев М.А. Акты местного самоуправления: правовое положение, юридический режим и классификация. Обнинск: Ин-т муницип. упр., 2001. С. 25.
На взгляд Д.В. Иванова <7>, М.А. Васильев вполне обоснованно относит акты местного самоуправления к категории односторонних актов, принятых исключительно по воле коллегиального органа посредством голосования либо должностного лица, действующего от имени местного сообщества. Однако здесь необходимо сделать исключение для актов, принимаемых непосредственно населением на референдумах либо сходах жителей муниципального образования.
--------------------------------
<7> См.: Иванов Д.В. Правотворчество исполнительных и представительных органов местного самоуправления: Дис. ... канд. юрид. наук. Челябинск, 2004.
Можно выделить следующие признаки, характеризующие правовой акт муниципального образования.
Во-первых, это публично-правовой документ, который принимается в сфере отношений власти и подчинения.
Во-вторых, он принимается уполномоченным органом или должностным лицом муниципального образования.
В-третьих, данный акт относится к муниципальному (публичному праву) праву, а не частному (гражданскому).
В-четвертых, сфера его применения - вопросы местного значения, отдельные государственные полномочия.
Необходимо отметить, что характер и объем муниципального правотворчества напрямую зависят от правотворчества государственного. Именно федеральное законодательство определяет пределы компетенции муниципального образования перечнем вопросов местного значения, только федеральными законами и законами субъектов РФ на органы местного самоуправления может быть возложено осуществление части государственных полномочий.
На этом основании существует мнение, что муниципальное правотворчество является полностью подзаконным, т.е. муниципальное образование призвано исполнять, реализовывать, применять принятые на государственном уровне нормативно-правовые (в первую очередь законодательные) акты, и только в этих целях вправе принимать (издавать) свои муниципальные правовые акты. Существуют и иные точки зрения. По мнению В.В. Таболина, местная власть "законодательствует", т.е. осуществляет самостоятельное правовое регулирование, в трех случаях: 1) когда по каким-либо вопросам государственная правовая регламентация отсутствует полностью и нет никакой необходимости в ее существовании; 2) по вопросам, которые урегулированы государством в самом общем виде и требуется их "местная юридическая конкретизация"; 3) когда законодательство не в состоянии охватить многообразие местных особенностей <8>.
--------------------------------
<8> См.: Таболин В.В. Право муниципального управления. М., 1997. С. 64.
Н.П. Алешкова полагает, что правильной следует считать совокупность вышеуказанных точек зрения <9>. Обосновывая свою позицию, она ссылается на определение муниципального правового акта, данное в Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <10>. По ее мнению, данное определение муниципального правового акта содержит в себе указание и на формы-виды (нормативное и индивидуально-правовое, по вопросам местного значения и вопросам реализации переданных государственных полномочий), и на способы (непосредственное и опосредованное) муниципального правотворчества. 29 декабря 2006 г. указанный Федеральный закон был дополнен ст. 14.1, 15.1, 16.1, вступившими в силу с 1 января 2007 г., которые предусматривают права органов местного самоуправления соответствующих муниципальных образований на решение вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключенных из их компетенции федеральными законами и законами субъектов РФ. Совершенно очевидно, что решение таких вопросов также требует документального оформления в виде муниципальных правовых актов <11>.
--------------------------------
<9> См.: Алешкова Н.П. Указ. соч.
<10> См.: Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", ст. 17 // Собрание законодательства РФ. 2003. N 40. Ст. 3822.
<11> См.: Алешкова Н.П. Указ. соч.
На наш взгляд, подзаконность актов органов муниципального образования не может вызывать сомнений. Хотя в ряде муниципальных образований (например, в городе Чите) делались попытки назвать наиболее значимые нормативные акты законами, это не имеет юридического значения. Законы издаются только органами государства, определенными Конституцией РФ и федеральным законом. Муниципальная власть не обладает суверенитетом, она самостоятельна в рамках закона и в пределах заданной законом компетенции <12>.
--------------------------------
<12> См.: Комментарий к ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ". М., 2005. С. 197.
Т.С. Масловская <13> выстраивает иерархию актов, принимаемых в муниципальных образованиях, следующим образом:
--------------------------------
<13> См.: Масловская Т.С. Муниципальное право: Учеб. пособие. Сургут: Изд-во Сургутского ун-та, 1999. С. 94.
1) устав муниципального образования - основной нормативный правовой акт, определяющий статус муниципального образования;
2) регламент представительного органа местного самоуправления - правовой процессуальный акт, регулирующий порядок работы представительного органа местного самоуправления, внесения и рассмотрения вопросов на его сессиях, образования комиссий и др.;
3) постановление - нормативный правовой акт или акт, имеющий общее значение; положение - акт, систематизирующий нормы статусного (об органе) или тематического содержания и утверждаемый распорядительным актом. При этом постановлением могут оформляться и решения индивидуального характера;
4) распоряжение - акт применения права и организации деятельности местной администрации;
5) приказы и инструкции - правовые акты оперативно-распорядительного характера.
Полагаем, что подобная классификация является обоснованной и отвечающей сложившейся правотворческой и правоприменительной практике на уровне муниципальных образований.
Подводя итог краткому анализу правовой природы муниципально-правовых актов вообще и правовых актов представительных органов муниципальных образований, можно сделать следующие выводы:
1. Действующее федеральное законодательство и законы субъекта РФ не содержат характеристики понятия правового акта представительного органа муниципальных образований, ограничиваясь приведением в ст. 7 Федерального закона <14> общего понятия муниципального правового акта.
--------------------------------
<14> См.: Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // Собрание законодательства РФ. 2003. N 40. Ст. 3822.
2. Исходя из видов правовых актов, определенных в законах субъектов РФ и уставах муниципальных образований, акты муниципальных образований согласно их верховенству можно подразделить: на устав муниципального образования; решения, принятые сходом граждан, обладающим полномочиями представительного органа местного самоуправления; постановления (решения) представительных и иных органов местного самоуправления; постановления, (решения) должностных лиц местного самоуправления. Нормативные правовые акты представительных органов муниципального образования имеют приоритет над актами исполнительных органов местного самоуправления.
3. В действующем федеральном законодательстве отсутствует закрепление требований к структуре правового акта органов местного самоуправления и юридической технике. На уровне субъектов РФ этот недостаток нивелирован посредством специальных законов, определяющих конкретные требования к правовому акту муниципального образования. На наш взгляд, это целесообразно сделать и в федеральном законодательстве. Как позитивный шаг в этом направлении можно считать отдельные положения нового Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", касающиеся содержания правовых актов.
Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Муниципальное право, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.
Навигация по сайту:
Контакты:
197839245
"Горячие" документы: