Вопросы теории административной юрисдикции в налоговой сфере. Статьи по предмету Административное право

Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Административное право. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии

ЗАКАЗАТЬ

Вернуться к списку статей по юриспруденции

ВОПРОСЫ ТЕОРИИ АДМИНИСТРАТИВНОЙ ЮРИСДИКЦИИ В НАЛОГОВОЙ СФЕРЕ

А.М. ВОРОНОВ, К.Р. АВЕТИСЯН

Обращение к данной теме вызвано ее несомненной актуальностью, так как она непосредственно затрагивает права и законные интересы налогоплательщиков, общества и государства. В связи с этим для законодателя крайне важно найти путь оптимального правового механизма реализации мер административной ответственности в налоговой сфере, который бы обеспечил сбалансированность частных и публичных интересов.
В условиях, когда конституционная норма о возмещении лицам убытков, причиненных незаконными действиями государственных органов и их должностных лиц, фактически не действует, это позволяет последним превышать свои полномочия в административно-процессуальной деятельности.
В современных условиях исследование проблем административной юрисдикции в налоговой сфере является важным также для теории и формирующей ее практики <1>.
--------------------------------
<1> Подробнее см.: Андриашин Х.А., Воронов А.М. и др. Административно-налоговая юрисдикция: Учебное пособие. М.: ВГНА Минфина России, 2008.

На сегодняшний день в науке административного и финансового права не выработано единого понятийного аппарата в исследуемой сфере. Существуют принципиально разные научные позиции по определению административной юрисдикции и ее соотношения с административным процессом. Нет самостоятельных монографических исследований, посвященных источникам административного или налогового права, и др.
В пользу актуальности данной темы говорит и тот факт, что в последнее время в финансово-правовой науке стал ставиться вопрос о существовании такой правовой категории, как "налоговый процесс", как самостоятельного вида деятельности, отличного от административного процесса.
Безусловно, что данная точка зрения представляется весьма спорной, требующей серьезного теоретического обоснования и, соответственно, дальнейших научных дискуссий. Вполне возможно, что своим возникновением она обязана закреплению в Налоговом кодексе РФ (далее - НК РФ) процессуальных правовых норм.
С введением в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) уже на фоне работающего НК РФ и частично регламентирующего порядок производства по делам, возникающим из налоговых правоотношений, появились серьезные проблемы как при применении материальных, так и процессуальных норм права.
По сей день нормативно-правовые акты, регламентирующие юрисдикционную деятельность в налоговой сфере, разрабатываются и принимаются без единого концептуального подхода и учета принципа кодификации отраслевого законодательства. Медленно совершенствуется и юридическая техника налоговых законов, что определяет рост споров, вызванных разночтениями, ошибочными толкованиями нормативных актов и т.д.
Таким образом, существует настоятельная потребность в обобщении и анализе правоприменительной деятельности государственных органов, обладающих полномочиями в интересующей нас сфере и разработке предложений по ее совершенствованию.
Уместно отметить, что налоговые органы, в отличие от остальных государственных органов исполнительной власти, имеют отношение ко всем видам бизнеса, поэтому являются одним из рычагов государственного управления.
Налогообложение преследует не только фискальные цели, но и выполняет регулятивную функцию, что крайне важно для того, чтобы правовое регулирование налогового законодательства и административно-процессуальной практики в налоговой сфере не подвергалось чисто ведомственному интересу, "прикрываясь" интересами общества. Однако несовершенство налогового законодательства: отсутствие необходимых норм права в одних случаях и одновременное регулирование одинаковых общественных отношений в разных законодательных актах - приводит к значительным трудностям в правоприменении и существованию различных официальных точек зрения, изложенных в правовых актах высших судов Российской Федерации.
Происходящие в России социально-экономические преобразования, переход на рыночные принципы хозяйствования сопровождаются изменениями в функциях и методах государственного регулирования и управления. Стали создаваться новые структуры, основной задачей которых является обеспечение функционирования финансовых, налоговых, бюджетных механизмов экономической системы.
Следует отметить, что одной из основных функций государственного управления выступает администрирование, которое, применительно к предмету рассматриваемой нами проблематики, "представляет собой организационно-управленческую систему реализации налоговых отношений, включающих совокупность форм и методов, применение которых призвано обеспечить налоговые поступления в бюджетную систему страны" <2>. Совершенствование юрисдикционной защиты интересов личности, общества и государства является непременным условием развития демократического правового государства.
--------------------------------
<2> Дадашев А.З., Лобанов А.В. Налоговое администрирование в Российской Федерации. М.: Книжный мир, 2002. С. 4.

Налоговые и иные государственные органы, обладающие властными полномочиями в налоговой сфере, в системе юрисдикционных органов занимают ведущие позиции по объему административно-юрисдикционных полномочий, что обусловлено особым характером выполняемых задач, основной объем которых связан с исполнительно-распорядительной, государственно-властной деятельностью.
В данных условиях становится крайне важным формирование взвешенной и обоснованной политики реализации института административной ответственности и "одновременно необходимо создание такого механизма государственного реагирования на административные правонарушения (в том числе и в налоговой сфере), который гарантировал бы оперативное применение мер административного воздействия к виновному лицу и одновременно исключал любые проявления беззакония и произвола в отношении любого гражданина" <3>.
--------------------------------
<3> Якимов А.Ю. Статус субъекта административной юрисдикции и проблемы его реализации. М.: Проспект, 1999. С. 3.

Поэтому, прежде чем обратиться к вопросу о понятии собственно административной юрисдикции в налоговой сфере, на наш взгляд, представляется целесообразным рассмотреть общие положения и содержание административной юрисдикции вообще и исследовать ее, как одну из составляющих более широкой системы юрисдикции в целом.
В правовой науке отсутствует общепринятое понятие "юрисдикция". Причиной тому стали не только односторонние исследования юрисдикционной деятельности различных государственных органов, но и естественное изменение значения в процессе исторической эволюции путем интеграции в него новых элементов. Например, расширение круга управомоченных органов, выполняющих юрисдикционные функции.
Как известно, в настоящее время существует несколько точек зрения на смысловое значение термина "юрисдикция".
Во-первых, установленная законом совокупность правомочий, а точнее, компетенция соответствующих государственных органов разрешать правовые споры и дела о правонарушениях, оценивать действия лица или иного субъекта права с точки зрения их правомерности, применять юридические санкции к правонарушителям.
Во-вторых, территория в подведомственности определенного органа власти.
В-третьих, отправление правосудия, а также иная деятельность государственных органов по рассмотрению споров, дел о правонарушениях и применению санкций. Словарь иностранных слов понимает юрисдикцию как подсудность, право производить суд, решать правовые вопросы и сферу полномочий юрисдикционного органа <4>. Безусловно, такой перевод этого термина с латинского языка, как "суд, судопроизводство", способствовал его неоднозначному толкованию и он, на наш взгляд, неприемлем в современных российских условиях, так как юрисдикция стала понятием более широким, чем правосудие.
--------------------------------
<4> Новейший словарь иностранных слов и выражений. М.: Современный литератор, 2005. С. 610.

Как вид государственной деятельности юрисдикция должна обладать присущими только ей признаками, отличающими ее от других видов государственной деятельности.
Признаки юрисдикции:
1. Юрисдикционная деятельность осуществляется при возникновении юридического факта, а конкретно - при возникновении отношений, которые имеют конфликтный (спорный) характер, а также отклонение от установленной в норме права модели поведения, "юрисдикционное вмешательство государственного органа не требуется, пока не возникают правовые конфликты" <5>.
--------------------------------
<5> Явич Л.С. Общая теория права. Ленинград, 1976. С. 229.

Поэтому наличие правового конфликта является первым существенным признаком юрисдикции, получающим свое юридическое оформление в конкретном юридическом деле. К данной точке зрения необходимо добавить, что в основе юрисдикционной деятельности может лежать не только правовой конфликт, но и индивидуальное юридическое дело, не имеющее конфликтной природы. Так, например, большинство органов исполнительной власти осуществляют подобную юрисдикционную деятельность. Поэтому "индивидуальные юридические дела и являются основанием юрисдикционной деятельности" <6>.
--------------------------------
<6> Административное право: Учебник / Под ред. Ю.М. Козлова и Л.Л. Попова. М., 2000. С. 385.

2. Вторым обязательным признаком юрисдикции принято считать разрешение правового конфликта специально уполномоченным органом. Круг юрисдикционных органов определяется действующим законодательством.
3. Деятельность юрисдикционных органов осуществляется в строгой процессуальной форме. Ее нарушение влечет признание совершенных действий незаконными. Поэтому процессуальная форма, закрепленная в законодательстве, - еще один обязательный признак юрисдикции.
4. Следующим признаком выступает принимаемое по результатам рассмотрения спора решение в форме юрисдикционного акта. Это особый акт, отличающийся от иных видов правоприменительных актов как по назначению, так и по содержанию.
Еще одним вопросом, поднимаемым в научной литературе, является определение характера юрисдикции как вида государственной деятельности.
С точки зрения форм осуществления права юрисдикционная деятельность - это правоприменительная деятельность, так как юрисдикция, как государственно-властная деятельность заключается в применении закона к юридическому конфликту (правонарушению) и принятии по ним индивидуальных правовых актов.
В то же время юрисдикция является важнейшей составной частью правоохранительной функции государства. И как правоохранительная деятельность органов государственной власти, заключающаяся в правоохране, путем разрешения правовых споров, рассмотрения дел о преступлениях и внесения решений о применении санкций к правонарушителям с целью признания или восстановления нарушенных прав субъектов.
Как вид деятельности юрисдикция выполняет определенные функции <7>.
--------------------------------
<7> Административно-налоговая юрисдикция: Учебно-методический комплекс / Под ред. Ю.Ф. Кваши. М.: Всероссийская государственная налоговая академия, 2000. С. 7.

Охранительная функция - защита общественных отношений от правонарушений; устранение причин и условий, способствовавших возникновению конфликта. Она реализуется при разрешении дел о правонарушениях, оказании юридической защиты оспариваемых прав, законных интересов. В процессе ее исполнения применяются правовые санкции, восстанавливаются нарушенные права субъектов правоотношений.
Воспитательная функция - закрепление в действующем законодательстве организационных форм разрешения дел, способствующих воздействию на правонарушителей, сторон в споре и иных лиц (публичное оглашение), вынесение частных определений и т.п.
Регулятивная функция осуществляется посредством реализации нормативных предписаний. Решение по делу не ограничивается воздействием на правонарушителей, но служит основанием для деятельности иных органов.
Здесь следует отметить, что административная юрисдикция по объему разрешаемых дел, широте и многообразию затрагиваемых интересов государства, общества и граждан, количеству осуществляющих ее субъектов является одной из самых значительных. Она обладает всеми признаками юрисдикции в целом, но вместе с тем это самостоятельный вид правоприменительной, правоохранительной деятельности уполномоченных органов государственной власти (исполнительных, судебных), обладающий особенностями.
В российском правоведении вопрос о сущности и содержании административной юрисдикции является одним из самых дискуссионных. Неоднозначность научных подходов при исследовании вопроса о понятии административной юрисдикции влечет необходимость рассматривать данное правовое явление как системное образование.
В одной из первых фундаментальных работ по данной тематике А.П. Шергин определяет и обстоятельно рассматривает данную правовую категорию. По его мнению, административная юрисдикция - это "самостоятельный вид государственной, подзаконной, правоприменительной, правоохранительной деятельности для разрешения правового спора". При этом в работе неоднократно указывается на то, что юрисдикция как государственно-властная деятельность состоит в применении закона именно к юридическим конфликтам" <8>.
--------------------------------
<8> Шергин А.П. Административная юрисдикция. М., 1979. С. 11 - 18.

Большинство ученых-административистов сходится во мнении, что административная юрисдикция - это урегулированная законом правоприменительная, правоохранительная деятельность уполномоченного органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица <9>.
--------------------------------
<9> Салищева Н.Г. Гражданин и административная юрисдикция в СССР. М., 1970. С. 19; Сорокин В.Д. Семь лекций по административному праву. СПб.: Издательство Юридического института, 1998.

В этой связи заслуживает внимания мнение профессора Ю.М. Козлова, который отмечал "назревшую необходимость более широкого взгляда на административно-юрисдикционную деятельность" и определял ее как "административно-процессуальную деятельность, осуществляемую во внесудебном либо судебном порядке" <10>.
--------------------------------
<10> Административное право: Учебник / Под ред. Ю.М. Козлова и Л.Л. Попова. М., 2000. С. 413 - 414.

На наш взгляд, представляется целесообразным расширить трактовку понятия, данного А.П. Шергиным: административная юрисдикция - это урегулированная законом правоприменительная, правоохранительная, административно-процессуальная деятельность уполномоченных органов публичной государственной власти (их должностных лиц), осуществляемая во внесудебном либо судебном порядке.
Целью данной деятельности выступает "рассмотрение и разрешение индивидуальных юридических споров (правовых конфликтов)" <11> или рассмотрение дел, "связанных с административно-правовыми отношениями гражданина либо негосударственной организации с государственным (как правило, исполнительным) органов (их должностными лицами) при реализации этими органами властных полномочий" <12>.
--------------------------------
<11> Салищева Н.Г. Указ. соч. С. 20.
<12> Россинский Б.В. Административная ответственность. М.: Норма, 2004.

Административная юрисдикция, как и каждый из ее видов, обладает всеми признаками юрисдикции в целом, в то же время ее отличают определенные особенности. В своей работе, посвященной административной юрисдикции, в качестве обязательных А.П. Шергиным были выделены такие ее признаки, как "состязательность процедуры разрешения дела; издание юрисдикционного акта в установленной законом форме и наличие правового спора (правонарушения)" <13>.
--------------------------------
<13> Шергин А.П. Административная юрисдикция. М., 1979. С. 20.

Как нами отмечалось ранее, в рамках единого института административно-юрисдикционной деятельности выделяются ее виды. Одним из которых выступает административная юрисдикция в налоговой сфере, отличающаяся своеобразием, конкретными субъектами и т.п.
Административная юрисдикция в налоговой сфере обладает как признаками, присущими административной юрисдикции в целом, так и отличающими ее от других сфер.
К признакам административной юрисдикции в налоговой сфере, на наш взгляд, следует отнести следующие.
Источником являются специфические административно-правовые споры в налоговой сфере между сторонами, регулируемыми административно-правовыми нормами и нормами налогового права управленческих отношений, в процессе разрешения которых осуществляется правовая оценка поведения участников этих правоотношений.
Правоотношения в налоговой сфере представляют собой управленческие отношения по исчислению, уплате налогов и сборов, а также разрешению правовых споров в налоговой сфере, определению оценки поведения участников правоотношений, вынесению государственно-властных решений, т.е. являются одним из видов административных правоотношений.
Разрешение административно-правовых споров в налоговой сфере предполагает установление определенного порядка или процедурных правил, которыми следует руководствоваться при рассмотрении индивидуальных дел.
Индивидуальные дела, лежащие в основе административно-правовых споров, и составляют содержание юрисдикционного административного процесса в налоговой сфере.
Государственные органы, компетентные рассматривать правовые споры в налоговой сфере, входят в систему органов исполнительной власти. Их деятельность является составной частью государственного управления, регулируется нормами административного и налогового права и по своей юридической природе является административно-правовой.
При осуществлении деятельности налоговые органы и другие государственные органы, обладающие юрисдикционными полномочиями в налоговой сфере, выступают в качестве органов исполнительной власти, которым нарушитель не подчинен по службе, что характерно для системы административной юрисдикции.
Для административной юрисдикции в налоговой сфере предусмотрены судебный, в соответствии с нормами Налогового кодекса РФ, и внесудебный, в соответствии с нормами КоАП РФ, порядки разрешения споров.
Для налоговой сферы характерен и такой признак административной юрисдикции, как наказательный (карательный) характер, но только в случае, когда результатом административно-юрисдикционной деятельности налоговых органов было наказание правонарушителя, так как производство по делам об административных правонарушениях не всегда заканчивается наказанием.
Итогом рассмотрения дела о нарушении налогового законодательства или рассмотрения жалобы является правовой акт (решение) руководителя налогового органа (его заместителя), имеющий индивидуальный характер.
Представляется, перечисленные признаки говорят о необходимости особого правового регулирования административно-юрисдикционной деятельности в налоговой сфере, так как она связана с тем, что непосредственно затрагивает наиболее существенные субъективные права индивидов и предполагает возможность принудительного их ограничения или лишения.
На основании вышеизложенного можно сделать вывод, что административная юрисдикция в налоговой сфере - это урегулированная законом правоприменительная, правоохранительная, административно-процессуальная деятельность уполномоченного органа государственной власти (должностного лица), осуществляемая во внесудебном либо судебном порядке, в целях рассмотрения (разбирательства) дел и разрешения индивидуальных юридических споров (правовых конфликтов) в налоговой сфере по результатам проведения налогового контроля, а также рассмотрение жалоб на действия (бездействие) государственных органов (должностных лиц), обладающих юрисдикционными полномочиями в налоговой сфере, и принятие по ним государственно-властных решений индивидуального характера о наложении административных взысканий за нарушения налогового законодательства в установленных административно-процессуальными нормами формах и порядке.
Здесь следует особо отметить, что важное теоретическое и практическое значение имеет выяснение соотношения административной юрисдикции в налоговой сфере уполномоченных государственных органов с налоговым контролем.
Административная юрисдикция налоговых органов или таможенных органов не может быть составной частью налогового контроля.
Налоговый контроль - часть государственного контроля, осуществляемого контрольно-надзорными органами исполнительной власти, к ним, безусловно, относятся налоговые органы.
Государственный контроль и административная юрисдикция абсолютно не тождественные друг другу понятия, так как это две различные функции государственного управления.
Одним из первых на это указал А.П. Шергин: "...контрольно-надзорная деятельность сама по себе не может выполнять функции возложения ответственности. Административная юрисдикция выходит за рамки надзорной деятельности и представляет собой самостоятельную форму административной деятельности, которую осуществляют контрольно-надзорные органы исполнительной власти" <14>.
--------------------------------
<14> Шергин А.П. Указ. соч. С. 33.

Представляется, наделение налоговых и таможенных органов контрольными и юрисдикционными полномочиями в налоговой сфере способствует эффективному решению оперативных задач государственного управления. Поэтому следует согласиться с мнением, что "законодатель должен следовать не по пути сужения сферы административной юрисдикции и сокращения субъектов, осуществляющих ее, а по пути усиления гарантий реализации прав граждан и организаций, вовлеченных в орбиту административной юрисдикции" <15>.
--------------------------------
<15> Иванов А.В. Административная юрисдикция налоговых органов Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Нижний Новгород, 1999. С. 28.

Эта концепция нашла отражение в Налоговом кодексе Российской Федерации, определяющем отношения, регулируемые законодательством о налогах и сборах. В ст. 2 разделены отношения, возникающие в процессе осуществления налогового контроля, и отношения по обжалованию актов налоговых органов, действий или бездействия их должностных лиц и привлечению к ответственности за совершение налоговых правонарушений.
Так, ст. 82 НК РФ закрепляет, что "налоговый контроль проводится должностными лицами налоговых органов в пределах своей компетенции посредством налоговых проверок, получения объяснений налогоплательщиков, налоговых агентов и плательщиков сборов, проверки данных учета и отчетности, осмотра помещений и территории, используемых для извлечения дохода (прибыли), а также в других формах, предусмотренных настоящим Кодексом".
В ст. ст. 87 - 89 и 100 НК РФ, определяющих полномочия должностных лиц налоговых органов при проведении налоговых проверок, не включаются полномочия по разрешению возникающих в ходе проверки споров и привлечению к ответственности за нарушения налогового законодательства. Эти действия осуществляются в процессе самостоятельного вида деятельности - административной юрисдикции государственных органов в налоговой сфере.
Таким образом, контрольная и административно-юрисдикционная деятельность уполномоченных государственных органов в налоговой сфере тесно связаны между собой, но являются самостоятельными, последовательными видами деятельности. В отличие от налогового контроля, являющегося первичным и обязательным для налоговых органов, юрисдикционная деятельность имеет факультативный и вторичный характер, так как будет иметь место не всегда, а только при возможном возникновении правового спора по результатам налогового контроля.
К сожалению, авторы ограничены рамками научной статьи, в связи с чем были рассмотрены лишь некоторые проблемы административной юрисдикции в налоговой сфере.

Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Административное право, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.

ИА ГАРАНТ