Процессуальные отношения, обеспечивающие исполнение бюджетов по доходам. Статьи по предмету Финансовое право

Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Финансовое право. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии

ЗАКАЗАТЬ

Вернуться к списку статей по юриспруденции

ПРОЦЕССУАЛЬНЫЕ ОТНОШЕНИЯ, ОБЕСПЕЧИВАЮЩИЕ ИСПОЛНЕНИЕ БЮДЖЕТОВ ПО ДОХОДАМ

А.Г. ПАУЛЬ

Исполнение бюджетов, в том числе исполнение по доходам, традиционно рассматривается в финансовом праве как совокупность процессуальных отношений. В Бюджетном кодексе РФ ст. 218, которая определяет порядок исполнения бюджетов по доходам, находится в процессуальной части (в ч. 3 БК РФ). В учебной литературе исполнение бюджетов по доходам также рассматривается в главах, посвященных бюджетному процессу <1>.
--------------------------------
<1> См., напр.: Финансовое право: Учебник / Отв. ред. М.В. Карасева. 3-е изд., перераб. и доп. М.: Юристъ, 2009. С. 270 - 275.

Однако анализ отношений, составляющих исполнение бюджетов по доходам, несмотря на устоявшиеся подходы, позволяет выделить здесь как процессуальную, так и материальную (имущественную) составляющую.
Отличие материальных (имущественных) отношений от процессуальных заключается в первую очередь в их объекте. Объектом материальных (имущественных) отношений являются средства бюджетов, а объектом процессуальных - действия их участников.
В рамках материальных (имущественных) отношений, связанных с исполнением бюджетов по доходам, органы Федерального казначейства осуществляют фактическое распределение доходов бюджетов между уровнями бюджетной системы. Процессуальные отношения обеспечивают принятие указанными органами Федерального казначейства решений о направлениях и объемах распределения доходов бюджетов.
Процессуальные и материальные (имущественные) отношения, связанные с исполнением бюджетов по доходам, тесно взаимосвязаны. Процессуальные отношения направлены на обеспечение возникновения и реализации материальных (имущественных) отношений. Это явилось причиной того, что в бюджетном законодательстве нормы, регулирующие данные виды отношений, четко не разграничиваются. Ярким примером этого является ст. 218 БК РФ, которая помещена в процессуальной части Бюджетного кодекса РФ, однако перечисляет как материальные (имущественные), так и процессуальные отношения, связанные с исполнением бюджетов по доходам.
Взаимосвязь и взаимозависимость процессуальных и материальных (имущественных) отношений приводит к тому, что они имеют одну направленность, одни цели. Как известно, основная цель материальных (имущественных отношений), связанных с исполнением бюджетов по доходам, - это правильное распределение доходов между соответствующими бюджетами бюджетной системы. Соответственно, процессуальные нормы, обеспечивающие исполнение бюджетов по доходам, имеют своей целью процессуальное обеспечение указанного распределения доходов.
Процессуальные отношения, обеспечивающие исполнение бюджетов по доходам, представляют собой правоприменительную деятельность, целью которой является принятие решений о правильном распределении доходов между бюджетами.
Для более подробного анализа соответствующих процессуальных отношений необходимо рассмотреть границы существования данных процессуальных отношений, их субъектный состав, правовое регулирование, содержание.
1. Границы процессуальных отношений, обеспечивающих исполнение бюджетов по доходам.
При определении границ процессуальных отношений, обеспечивающих исполнение бюджетов по доходам, необходимо ориентироваться на границы соответствующих материальных (имущественных) отношений.
Имущественные отношения, связанные с исполнением бюджетов по доходам, начинаются с момента поступления средств на счета органов Федерального казначейства, предназначенные для распределения доходов между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации (счета N 40101). Центральный банк РФ сообщает органам Федерального казначейства о поступивших средствах в форме выписки по счету органа Федерального казначейства с приложением расчетных документов, а также платежных ордеров банка о частичной оплате инкассовых поручений <2>. С этого момента начинается процесс распределения доходов, т.е. правоприменительная деятельность, в рамках которой Федеральное казначейство принимает решения о распределении поступивших средств между бюджетами. В связи с этим процессуальные отношения, обеспечивающие исполнение бюджетов по доходам, возникают с момента получения органом Федерального казначейства выписки банка со счета N 40101.
--------------------------------
<2> См.: Приказ Минфина РФ от 5 сентября 2008 г. N 92н "Об утверждении Порядка учета Федеральным казначейством поступлений в бюджетную систему Российской Федерации и их распределения между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации" // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2008. N 41.

Завершаются процессуальные отношения, обеспечивающие исполнение бюджетов по доходам, вынесением правоприменительного акта, в котором фиксируется принятое решение по поводу распределения поступивших средств между бюджетами. Из анализа действующего бюджетного законодательства следует, что в настоящее время в качестве правоприменительного акта в процессе исполнения бюджетов по доходам выступают акты-действия <3>.
--------------------------------
<3> В теории выделяют правоприменительные акты-документы и акты-действия. Подробнее см.: Матузов Н.И. Теория государства и права / Н.И. Матузов, А.В. Малько. С. 421 - 422.

Процедура принятия решений о распределении доходов определена в п. 5 Приказа Минфина РФ от 5 сентября 2008 г. N 92н. Здесь описан порядок действий, который обеспечивает правильное распределение доходов между бюджетами, а также возврат доходов в предусмотренных законодательством случаях. Как видно из данного порядка, процедура принятия решения органами Федерального казначейства перетекает в оформление платежных документов, служащих основанием для возникновения материальных (имущественных) отношений, связанных с исполнением бюджетов по доходам. Какого-то специального акта, который бы фиксировал итоги процесса распределения доходов между бюджетами, не предусмотрено. В п. 9 Приказа Минфина РФ от 5 сентября 2008 г. N 92н упоминается Сводный реестр поступлений и выбытий. Однако указанный документ вряд ли может быть признан правоприменительным актом в отношении принятия решения о распределении доходов. Он составляется по результатам распределения и перечисления средств и носит, скорее, учетный характер.
Таким образом, результат процесса исполнения бюджетов по доходам фактически фиксируется в актах-действиях, а не в актах-документах. Моментом завершения данного процесса является момент, когда орган Федерального казначейства установил, в какие бюджеты подлежат направлению поступившие доходы и из каких бюджетов необходимо перечислить средства для возврата.
В настоящий момент с учетом положений п. 5 Приказа Минфина РФ от 5 сентября 2008 г. N 92н соответствующее решение можно считать принятым после того, как орган Федерального казначейства осуществит перерасчет распределенных поступлений, подлежащих перечислению в бюджеты, с учетом рассчитанных сумм на перечисление (взыскание) из бюджетов. После этого момента совершаются действия, направленные уже на реализацию принятого решения о распределении: оформляются заявки на возврат плательщикам ошибочно перечисленных сумм поступлений, оформляются для отправки в банк расчетные документы и т.д.
С учетом сложившегося правового регулирования при возникновении споров, связанных с правильностью распределения доходов между бюджетами, лица, которые не согласны с распределением доходов, могут обжаловать не какой-то правоприменительный акт-документ, а действие или бездействие органа Федерального казначейства <4>.
--------------------------------
<4> См., напр.: Постановление ФАС Дальневосточного округа от 21 декабря 2004 г. N Ф03-А73/04-1/3822 (в данном случае дело было прекращено в связи с неподведомственностью арбитражным судам, однако из фабулы дела видно, что местная администрация обжаловала бездействие Федерального казначейства в связи с неправильным, по ее мнению, распределением доходов); Постановление Федерального арбитражного суда Уральского округа от 28 мая 2009 г. N Ф09-3612/09-С1 // ИПС "Гарант" и др.

2. Юридические основания возникновения процессуальных отношений, обеспечивающих исполнение бюджетов по доходам.
Правовое регулирование процессуальных отношений, обеспечивающих исполнение бюджетов по доходам, в настоящее время осуществляется в основном на федеральном уровне. Принцип самостоятельности бюджетов закрепляет право органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно осуществлять бюджетный процесс (ст. 31 БК РФ). Однако этот принцип в наименьшей степени касается исполнения бюджетов по доходам. С учетом того что соответствующую правоприменительную деятельность осуществляет Федеральное казначейство РФ (федеральный орган власти), правовое регулирование этих процессуальных отношений осуществляется Российской Федерацией в актах федерального уровня.
Основой правового регулирования соответствующих отношений является абзац 2 п. 1 ст. 40 БК РФ, который закрепляет, что органы Федерального казначейства осуществляют в установленном Министерством финансов РФ порядке учет доходов, поступивших в бюджетную систему Российской Федерации, и их распределение между бюджетами в соответствии с кодом бюджетной классификации Российской Федерации, указанным в расчетном документе, а в случае возврата (зачета, уточнения) платежа соответствующим администратором доходов бюджета - согласно представленному им поручению (уведомлению). Именно в развитие указанной статьи принят упоминавшийся Приказ Минфина РФ от 5 сентября 2008 г. N 92н, в котором прописана вся процедура, с помощью которой распределяются доходы бюджетов.
Помимо ст. 40 БК РФ отношения, связанные с исполнением бюджетов по доходам, урегулированы в ст. 218 БК РФ. Причем эта статья помещена в процессуальной части Бюджетного кодекса РФ. Как указывалось ранее, положения данной статьи сформулированы таким образом, что ориентируют больше на регулирование материальных (имущественных) отношений, связанных с исполнением бюджетов по доходам (зачисление средств на единый счет бюджета, распределение доходов и т.д.), хотя имеются в ней и процессуальные моменты (зачет излишне уплаченных сумм, уточнение администратором дохода платежей в бюджеты). Кроме того, процессуальное значение ст. 218 БК РФ заключается в том, что на ее основе должно строиться соответствующее процессуальное регулирование, т.е. законодатель должен создать процессуальное обеспечение всем материальным (имущественным) отношениям, перечисленным в ст. 218 БК РФ. С этих позиций ст. 218 БК РФ имеет большее значение для развития процессуальных отношений, обеспечивающих исполнение бюджетов по доходам, по сравнению со ст. 40 БК РФ, которая имеет несколько общий характер.
Как представляется, имеются основания для корректировки положений ст. 218 БК РФ с той целью, чтобы в ней более четко отразилось регулирование именно процессуальных (правоприменительных) отношений, связанных с исполнением бюджетов по доходам.
3. Субъекты процессуальных отношений, обеспечивающих исполнение бюджетов по доходам.
В финансовом праве субъектами процессуальных отношений, связанных с исполнением бюджетов, традиционно признаются исполнительные органы <5>. Причем в данном случае органы действуют от своего собственного имени, а не от имени публично-правовых образований, как это происходит при реализации суверенных (исключительных) прав и/или имущественных бюджетных прав <6>.
--------------------------------
<5> См., напр.: Финансовое право: Учебник / Отв. ред. М.В. Карасева. 3-е изд., перераб. и доп. М.: Юристъ, 2009. С. 118.
<6> Подробнее см.: Карасева М.В. Финансовое правоотношение. М.: Норма, 2001. С. 102 - 105; Химичева Н.И. Субъекты советского бюджетного права / Под ред. М. Манохина. Саратов: Изд-во Саратов. ун-та, 1979. С. 65.

Очевидно, что при современной системе исполнения бюджетов с учетом принципа кассового исполнения всех бюджетов через Федеральное казначейство (ст. 215.1 БК РФ) основным субъектом процессуальных отношений, обеспечивающим исполнение бюджетов по доходам, являются органы Федерального казначейства.
В соответствии с Положением о Федеральном казначействе Казначейство России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим правоприменительные функции по обеспечению исполнения федерального бюджета, кассовому обслуживанию исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, предварительному и текущему контролю за ведением операций со средствами федерального бюджета главными распорядителями, распорядителями и получателями средств федерального бюджета <7>.
--------------------------------
<7> Постановление Правительства РФ от 1 декабря 2004 г. N 703 "О Федеральном казначействе" (в ред. от 28 января 2011 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. N 49. Ст. 4908.

Именно Федеральное казначейство совершает процессуальные действия и принимает решения, обеспечивающие исполнение бюджетов по доходам. Иными словами, Федеральное казначейство является правоприменительным органом, лицом, имеющим не материальный, а процессуальный интерес в распределении доходов между бюджетами.
Определение другой стороны процессуальных отношений, обеспечивающих исполнение бюджетов по доходам, вызывает некоторые сложности. В литературе существует точка зрения, в соответствии с которой процессуальные отношения являются абсолютными. Так, применительно к традиционным процессам ученые указывают, что субъект судопроизводства - судья. Отношения с иными лицами строятся по модели абсолютного правоотношения и основаны на императивных принципах <8>. При таком подходе вторая сторона процессуальных отношений, в том числе обеспечивающих исполнение бюджетов по доходам, представлена неопределенным кругом лиц.
--------------------------------
<8> См.: Киминчижи Е.Н. Правосудие, процесс, судопроизводство: соотношение категорий в аспекте концепции судебного права // Уголовное судопроизводство. 2008. N 3.

Однако для более глубокого анализа процессуальных отношений необходимо назвать иных субъектов, которые занимают определенное место в процессе исполнения бюджетов по доходам.
Как представляется, немаловажное место в процессе правоприменения занимают те лица, в интересах которых применяются соответствующие нормы, т.е. лица, имеющие материальный интерес. Речь идет о публично-правовых образованиях, которые напрямую заинтересованы в правильном распределении доходов бюджетов и в получении соответствующих средств.
В настоящее время процесс исполнения бюджетов по доходам построен таким образом, что публично-правовые образования не могут оказывать влияние на правоприменительную деятельность Федерального казначейства при распределении доходов между соответствующими бюджетами. По крайней мере в Приказе Минфина РФ от 5 сентября 2008 г. N 92н ни сами публично-правовые образования, ни представляющие их органы не упоминаются. Федеральное казначейство самостоятельно принимает правоприменительные решения о распределении доходов между соответствующими бюджетами. Публично-правовые образования не имеют возможности оказывать какое-то воздействие или выражать свое мнение в процессе принятия органами Федерального казначейства решения о распределении доходов. Однако в случае возникновения споров по поводу правильности их распределения публично-правовые образования в лице соответствующих органов могут оспорить действия (бездействие) или решения Федерального казначейства, принятые в рамках процессуальных отношений, обеспечивающих исполнение бюджетов по доходам <9>.
--------------------------------
<9> См., напр.: Постановление Федерального арбитражного суда Уральского округа от 28 мая 2009 г. N Ф09-3612/09-С1 // ИПС "Гарант".

Определенное место в процессуальных отношениях, обеспечивающих исполнение бюджетов по доходам, занимают администраторы доходов бюджетов. В отличие от публично-правовых образований они не имеют материального интереса в тех решениях, которые принимает Федеральное казначейство. Их интерес можно назвать процессуальным. Дело в том, что деятельность Федерального казначейства создает для администраторов доходов определенные последствия. Например, органы Федерального казначейства представляют администраторам доходов информацию о поступивших доходах, реализуют решения, принимаемые администраторами доходов. В свою очередь, деятельность администраторов доходов также оказывает влияние на деятельность Федерального казначейства. Например, органы Федерального казначейства исполняют решения администраторов доходов о возврате доходов из соответствующих бюджетов (решения о возврате доходов не являются предметом бюджетно-правового регулирования, они принимаются в рамках налогового права и института неналоговых доходов).
Иные лица (плательщики налогов, сборов, иных обязательных платежей и т.д.) не могут быть признаны субъектами процессуальных отношений, обеспечивающих исполнение бюджетов по доходам (участниками соответствующего процесса). В соответствии со ст. 152 БК РФ физические лица, а также практически все юридические лица (за исключением казенных учреждений) не признаются участниками бюджетного процесса в целом. С учетом того что процессуальные отношения, обеспечивающие исполнение бюджетов по доходам, - это часть бюджетного процесса, данные субъекты не могут быть признаны участниками и соответствующих процессуальных отношений.
Указанный подход подтверждается в настоящее время судебной практикой. Например, суды не признают право налогоплательщиков оспаривать решения и действия органов Федерального казначейства, ссылаясь на то, что налогоплательщики не являются субъектами бюджетного процесса <10>.
--------------------------------
<10> Например, в Постановлении ФАС Волго-Вятского округа от 28 ноября 2005 г. N А28-4697/2005-141/28 со ссылкой на ст. 167 БК РФ указывается, что названная норма не устанавливает ответственность органов Федерального казначейства перед налогоплательщиками в случае несвоевременного возврата из бюджета излишне уплаченных налогов.

4. Содержание процессуальных отношений, обеспечивающих исполнение бюджетов по доходам.
Как было указано выше, основным субъектом отношений, обеспечивающих исполнение бюджетов по доходам, является Федеральное казначейство. В связи с этим при характеристике содержания данных отношений необходимо в первую очередь обратиться к правам и обязанностям именно этого органа.
Если говорить в целом, то Федеральное казначейство, как указывается в п. 1 ст. 166.1 БК РФ, производит распределение доходов от налогов, сборов и иных поступлений с учетом возвратов (зачетов, уточнений) излишне уплаченных или излишне взысканных сумм, а также сумм процентов за несвоевременное осуществление такого возврата и процентов, начисленных на излишне взысканные суммы, между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации по нормативам, действующим в текущем финансовом году, установленным Бюджетным кодексом РФ, законом (решением) о бюджете.
Именно в этом заключается правоприменительная деятельность органов Федерального казначейства.
Деятельность Федерального казначейства носит активный характер, т.е. это должны быть именно действия, а не воздержание от них. Эта особенность должна учитываться при оспаривании актов органов Федерального казначейства. Основной формой обжалования должно быть обжалование бездействия и понуждение к совершению соответствующих действий, хотя возможно и обжалование незаконных действий и решений.
Осуществление указанных действий является правом и обязанностью органов Федерального казначейства. Конституционный Суд РФ применительно к налоговым органам уже высказывал позицию о том, что их полномочия носят публично-правовой характер, что не позволяет им произвольно отказаться от необходимости их реализации и что в случае необходимости они обязаны воспользоваться предоставленным им правомочием <11>. Указанная позиция является справедливой и для других органов государственной власти и местного самоуправления, в том числе для органов Федерального казначейства.
--------------------------------
<11> См.: Определение Конституционного Суда РФ от 12 июля 2006 г. N 267-О "По жалобе открытого акционерного общества "Востоксибэлектросетьстрой" на нарушение конституционных прав и свобод положениями частей третьей и четвертой статьи 88, пункта 1 статьи 101 Налогового кодекса Российской Федерации и части 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2006. N 43. Ст. 4529.

При анализе содержания процессуальных отношений, обеспечивающих исполнение бюджетов по доходам, видно, что органы Федерального казначейства обладают правами, если рассматривать их в качестве субъектов абсолютного правоотношения. В этом случае все остальные субъекты не должны препятствовать правоприменительной деятельности органов Федерального казначейства. Ценность этого подхода заключается в том, что здесь акцент ставится на том, что другие органы не вправе вмешиваться в деятельность Федерального казначейства по поводу принятия решений о распределении доходов (в том числе органы субъектов Российской Федерации и муниципальных образований). Такой подход позволяет правильно выстроить отношения между органами Федерального казначейства и другими субъектами, разграничить между ними полномочия, избежать вмешательства других органов в деятельность Федерального казначейства.
Обязанности Федерального казначейства как участника процессуальных отношений, обеспечивающих исполнение бюджетов по доходам, выступают на первый план в двух случаях. Во-первых, Федеральное казначейство имеет обязанности по отношению к Российской Федерации, которая создала этот орган и вправе требовать, чтобы он надлежащим образом осуществлял свои задачи. С этих позиций Российская Федерация имеет право контролировать правильность принятия решений о распределении доходов и применять меры принуждения к работникам Федерального казначейства в случае неправильного распределения доходов между бюджетами.
Во-вторых, органы Федерального казначейства обязаны правильно распределять доходы в отношении всех публично-правовых образований, которые вправе требовать принятия законных решений о распределении доходов с целью получения соответствующих бюджетных средств. В связи с этим при неправильном распределении доходов бюджетов другие субъекты могут оспаривать соответствующие действия Федерального казначейства или его бездействие <12>.
--------------------------------
<12> См., напр.: Постановление ФАС Западно-Сибирского округа от 12 февраля 2008 г. N Ф04-846/2008(406-А70-6) по делу N А70-15719/25-2005 // СПС "КонсультантПлюс".

Что касается прав и обязанностей других субъектов процессуальных отношений, обеспечивающих исполнение бюджетов по доходам, то они в той или иной степени связаны с правами и обязанностями Федерального казначейства. Как было указано, Российская Федерация имеет право требования от Федерального казначейства совершения законных действий и принятия правильных решений относительно распределения доходов между бюджетами. Иные публично-правовые образования также могут требовать правильного распределения доходов. Однако их право, в отличие от Российской Федерации, не связано с тем, что они создали Федеральное казначейство, оно основано на том, что они являются получателями соответствующих доходов.
Таким образом, процессуальные отношения, обеспечивающие исполнение бюджетов по доходам, представляют собой правоприменительную деятельность органов Федерального казначейства, направленную на принятие решений о распределении доходов между бюджетами бюджетной системы.

Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Финансовое право, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.

ИА ГАРАНТ