Без вины виноватый генплан. Статьи по предмету Земельное право

Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Земельное право. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии

ЗАКАЗАТЬ

Вернуться к списку статей по юриспруденции

БЕЗ ВИНЫ ВИНОВАТЫЙ ГЕНПЛАН

С. ХУЖИН, Н. АНДРИАНОВ

Собственники недвижимого имущества - зданий, строений и сооружений имеют право приобрести занятые такими объектами и необходимые для их использования земельные участки в собственность или в аренду <1>. Но воспользоваться им удается не всем. Зачастую органы государственной власти и местного самоуправления отказывают в предоставлении земельных участков в собственность частных лиц, ссылаясь на то, что градостроительная документация предусматривает совсем иное использование таких участков. Правомерны ли такие решения?
--------------------------------
<1> Статья 36 Земельного кодекса РФ.

Опасная предпосылка

Пленум Высшего Арбитражного Суда РФ в п. 4 Постановления от 24.03.2005 N 11 указал, что, рассматривая дела об оспаривании отказа в реализации исключительного права на приватизацию земельных участков в порядке ст. 36 ЗК РФ, суды оценивают доводы исполнительных органов государственной власти или органов местного самоуправления о невозможности продажи спорного земельного участка в связи с его ограничением в обороте, запретом приватизации, установленным федеральным законом, либо по причине его резервирования для государственных или муниципальных нужд на основе нормативных правовых актов органов государственной власти о резервировании, использования его для других целей (государственных или публичных нужд).
В частности, правомерным основанием для отказа в продаже земельного участка может служить то обстоятельство, что в соответствии с генеральным планом развития города, поселка, иного населенного пункта, утвержденным до обращения собственника недвижимости с заявлением о выкупе земельного участка, на нем предусмотрено строительство другого объекта <2>.
--------------------------------
<2> Интересно, что, указывая положения генеральных планов в качестве возможных препятствий к выкупу земельных участков, Пленум ВАС РФ ничего не говорит о схемах территориального планирования Российской Федерации (ст. 10 ГрК) и субъектов РФ (ст. 14 ГрК), на которых также отображаются планируемые к размещению объекты федерального и регионального значения.

Действительно, в соответствии со ст. 23 ГрК генеральные планы поселений и городских округов включают в себя карту планируемого размещения объектов местного значения, относящихся к следующим областям:
- электро-, тепло-, газо- и водоснабжение населения, водоотведение;
- автомобильные дороги местного значения;
- физическая культура и массовый спорт, образование, здравоохранение, утилизация и переработка бытовых и промышленных отходов в случае подготовки генерального плана городского округа;
- иные области в связи с решением вопросов местного значения поселения, городского округа.
Однако представляется сомнительным, что отображение на карте генерального плана таких объектов может ограничивать оборотоспособность земельных участков. Логика разъяснения, содержащегося в п. 4 Постановления Пленума ВАС РФ N 11, в принципе понятна: если муниципалитет планирует разместить на определенном участке объект местного значения, ему нет смысла продавать участок собственнику объекта недвижимости, поскольку впоследствии этот участок придется выкупать у собственника обратно в ходе реализации процедуры изъятия для муниципальных нужд.
С другой стороны, на участке находится объект недвижимости, принадлежащий на праве собственности частному лицу. Толкование п. 4 указанного Постановления Пленума таким образом, что положения генерального плана сами по себе могут ограничивать право на приватизацию земельного участка, может, в свою очередь, создать опасную предпосылку расширительного применения абз. 2 п. 2 ст. 272 ГК РФ, согласно которому собственник земельного участка вправе требовать по суду, чтобы собственник недвижимости после прекращения права пользования участком освободил его от недвижимости и привел участок в первоначальное состояние. Ведь если приватизация земельного участка запрещена, такой участок может быть предоставлен частному лицу лишь на условиях срочного пользования (аренды), и по истечении срока аренды собственник земли теоретически может потребовать освободить участок.

Единственный способ...

К счастью, на сегодняшний день судебная практика рассматривает ст. 272 ГК РФ в неразрывной связи со ст. 36 ЗК РФ, имея в виду исключительное право собственника объекта недвижимости на использование занятого таким объектом земельного участка. Так, ФАС СКО Постановлением от 26.06.2009 оставил в силе принятые по делу N А32-17983/2008 судебные акты об отказе в освобождении занятого объектом недвижимости земельного участка, поддержав вывод нижестоящих судов о том, что администрация пытается добиться освобождения земельного участка от арендатора - собственника находящегося на этом участке объекта недвижимости, лишив последнего тех гарантий и компенсаций, которые предусмотрены законодательством при изъятии недвижимости и земельных участков для государственных и муниципальных нужд. Как указал суд, такой интерес истца не может быть оценен как законный и подлежащий защите.
По смыслу п. 4 Постановления Пленума ВАС РФ N 11 то обстоятельство, что в соответствии с генеральным планом на земельном участке предусмотрено строительство другого объекта, не препятствует передаче такого участка в аренду. Более того, истечение срока аренды участка не влечет за собой обязанности собственника объекта недвижимости произвести снос этого объекта, поскольку в силу ст. 36 ЗК РФ он вправе вновь потребовать предоставления ему в аренду того же участка. И единственный способ прекратить право собственности на объект недвижимости заключается в изъятии земельного участка для государственных или муниципальных нужд (подп. 3 п. 2 ст. 235, ст. 239 ГК РФ, ст. 49 ЗК РФ).
Если сравнить содержание п. 1 ч. 5 ст. 23 ГрК и п. 2 ст. 49 ЗК РФ, можно сделать вывод о том, что размещение далеко не всех объектов местного значения может служить основанием для изъятия земельного участка для муниципальных нужд. Так, ст. 23 ГрК РФ указывает на отображение в генеральных планах объектов физической культуры и массового спорта, образования, здравоохранения, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов. Но ст. 49 ЗК РФ не называет размещение подобных объектов в качестве оснований для изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд. В итоге получается, что в генеральном плане муниципалитет предусматривает размещение на участке физкультурно-оздоровительного комплекса, в связи с чем отказывает собственнику здания в приватизации участка, а намерившись реализовать положение генплана и построить ФОК, сталкивается с проблемой невозможности изъятия земельного участка для муниципальных нужд.

...если нет других вариантов

Изъятие участка для государственных или муниципальных нужд в силу п. 2 ч. 1 ст. 49 ЗК РФ может быть обусловлено необходимостью размещения объектов государственного или муниципального значения только при условии отсутствия других вариантов возможного размещения этих объектов. При этом бремя доказывания такой невозможности возлагается на орган, производящий изъятие.
Например, по одному из дел ФАС УО, оставляя в силе Постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда, пришел к выводу о том, что орган местного самоуправления не доказал отсутствия иных вариантов возможного размещения входной группы в метрополитен, а также того обстоятельства, что изымаемый земельный участок является единственно возможным местом для размещения указанного объекта, в силу чего решение об изъятии земельного участка для муниципальных нужд является незаконным <3>.
--------------------------------
<3> Постановление ФАС УО от 05.02.2009 N А76-1853/2008.

В отличие от ЗК РФ, подобного требования для решения вопросов об отображении в генеральном плане планируемых к размещению объектов местного значения ГрК РФ не содержит. Согласно п. 2 ч. 7 ст. 23 ГрК РФ материалы по обоснованию генерального плана в текстовой форме включают обоснование выбранного варианта размещения объектов местного значения на основе анализа использования территорий поселения, городского округа, возможных направлений развития этих территорий и прогнозируемых ограничений их использования.
Сам по себе генеральный план не может ограничивать права собственников как земельных участков, так и расположенных на них объектов недвижимости. Являясь градостроительной документацией, документы территориального планирования должны действовать только в случае застройки участка и не имеют значения для определения порядка использования участка вне связи с его застройкой. Тем более такие документы не могут ограничивать оборот земельных участков.
По всей видимости, для правильного понимания смысла п. 4 Постановления Пленума ВАС РФ N 11 необходимо учитывать время его принятия. В марте 2005 года земельное законодательство не содержало сколько-нибудь понятных правил резервирования земель для государственных или муниципальных нужд. Положения о резервировании были включены в нормы ЗК РФ только с принятием Федерального закона от 10.05.2007 N 69-ФЗ, то есть спустя два года. Фактически Пленум в рассматриваемом пункте установил запрет на приватизацию зарезервированных для государственных или муниципальных нужд земель. Впоследствии этот запрет был включен Законом N 69-ФЗ в качестве правовой нормы в ст. ст. 27, 28 ЗК РФ и ст. 28 Федерального закона от 21.12.2001 N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества".
Значит, тот факт, что генеральный план поселения или городского округа предусматривает размещение на земельном участке объекта местного значения, не ограничивает право собственника расположенного на таком земельном участке объекта недвижимости выкупить участок в собственность в порядке ст. 36 ЗК РФ. Ограничение права на приватизацию возникает с принятием решения о резервировании участка для государственных или муниципальных нужд. Сам генеральный план не содержит такого решения. Принятие решения о резервировании земель является частью процедуры при реализации территориального планирования (п. 2 ч. 1 ст. 26 ГрК РФ).
В соответствии с подп. "а" п. 3 Постановления Правительства РФ от 22.07.2008 N 561 "О некоторых вопросах, связанных с резервированием земель для государственных или муниципальных нужд" решение о резервировании земель принимается в соответствии с документами территориального планирования. Следовательно, документы территориального планирования служат лишь одним из оснований принятия решения о резервировании участка, но не заменяют собой такого решения.

Разграничим предметы

Иное толкование п. 4 Постановления Пленума ВАС РФ N 11 приведет к недопустимому смешению предметов регулирования земельного и градостроительного законодательства, которые необходимо четко разграничивать:
- отношения, возникающие в связи с резервированием земель для государственных или муниципальных нужд, составляют предмет регулирования земельного законодательства;
- отношения, связанные с территориальным планированием и определением перспектив развития территории поселения или городского округа, являются предметом градостроительного законодательства.
Основание для отказа в реализации исключительного права на приватизацию участка - принятие компетентным органом решения о резервировании территории для государственных или муниципальных нужд. Положения генерального плана поселения или городского округа, предусматривающие размещение на участке объектов местного значения, препятствий для приватизации участка не создают. Точно так же не должны являться препятствием к реализации права на приватизацию положения других документов территориального планирования (схем территориального планирования Российской Федерации и субъектов РФ), предусматривающие размещение объектов федерального и регионального значения.
Даже исторически роль градостроительной документации заключалась в определении принципов пространственной организации территорий (что составляет предмет сегодняшнего градостроительного законодательства), но никак не в регулировании имущественных отношений (составляющих предмет гражданского законодательства).
Еще в 1900 году Гражданский департамент разъяснял: "Городские планы выдаются известному городу не для регулирования имущественных отношений города к другим лицам или установлениям, а для введения в распланировании улиц, площадей и других общих мест пользования, известного благообразного или вообще более совершенного, нежели в прежних городских поселениях, устройства и вида городской территории и для соблюдения условий техническо-строительного свойства, а потому этот план не может служить каким бы то ни было доказательством прав города на земли, в таком плане указанные, как бы эти земли названы не были, т.е. садами, площадями ли и проч." <4>.
--------------------------------
<4> Бертинский О.П. Устав строительный с разъяснениями по решениям Правительствующего Сената и циркулярам Министерства внутренних дел, извлечениями из других частей Свода законов и с приложением алфавитного указателя. СПб.: Издание Я.А. Канторовича, 1902. С. 164.

Таким образом, даже в эпоху самодержавия городские планы не создавали таких помех гражданскому обороту, какие создают сейчас. Возможно, существующая ситуация отчасти является следствием советского периода развития градостроительства, когда частные интересы не имели практически никакого значения в сравнении с интересами государственными, а о возможности существования права частной собственности на землю нельзя было даже помыслить. Однако эти времена давно прошли, и оборот земельных участков в черте населенных пунктов давно пора направить в нормальное русло.

Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Земельное право, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.

ИА ГАРАНТ