К вопросу о содержании понятий "директивное" и "индикативное" планирование. Статьи по предмету Административное право

Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Административное право. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии

ЗАКАЗАТЬ

Вернуться к списку статей по юриспруденции

К ВОПРОСУ О СОДЕРЖАНИИ ПОНЯТИЙ "ДИРЕКТИВНОЕ" И "ИНДИКАТИВНОЕ" ПЛАНИРОВАНИЕ

Е.В. КУДРЯШОВА

В настоящее время в периодических изданиях и в научной литературе применительно к управлению экономикой обсуждается вопрос о том, что необходимо внедрять индикативное планирование в противоположность директивному планированию, присущему советской эпохе.
К сожалению, единства терминологии и четкого понимания о содержании директивного и индикативного планирования зачастую нет, а популярность понятия "индикативное планирование" привела к тому, что в это понятие стали вкладывать разный смысл, если вообще такая смысловая нагрузка предусматривается. Вот, например, утверждение, в котором административное управление смешано с сугубо экономическими категориями: "Широкое признание в зарубежных государствах получило так называемое индикативное планирование с использованием таких государственных рычагов управления экономическими процессами, как налоги и субсидии" <1>.
--------------------------------
<1> Касаткина Н.М. Институционализация планирования в зарубежных странах // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. 2008. N 3. С. 47.

Вместе с тем, поскольку постепенно термин "индикативное планирование" начинает перекочевывать из периодических изданий в законопроекты, представляется необходимым разобраться в сути и выяснить, имеют ли вообще юридическое содержание понятия "директивное" и "индикативное" планирование.
Сначала разберемся в содержании директивного планирования, для этого обратимся к современной литературе и к литературе советского периода.
"Директивное планирование осуществляется посредством установления адресных заданий и распределения необходимых для их выполнения ресурсов среди исполнителей плана. В условиях монополии государственной собственности на основные средства производства планирование распространяется на все стороны жизнедеятельности общества. Основными рычагами директивного планирования являются бюджетное финансирование, лимиты капитальных вложений, фонды материально-технических ресурсов, государственные заказы. В разработке показателей директивного плана его исполнители играют не главную роль" <2>.
--------------------------------
<2> Прогнозирование и планирование в условиях рынка / Под ред. Т.Г. Морозовой, А.В. Пикулькина. М., 1999. С. 37.

Директивность планов была основным положением, которое отстаивал ученый-экономист С.Г. Струмилин (так называемая телеологическая концепция). При директивном подходе выбирается основная цель планирования и проводится ее обоснование. Методологический подход С.Г. Струмилина в то время был принят за основу при планировании в СССР <3>.
--------------------------------
<3> Губин Е.П. Государственное регулирование рыночной экономики и предпринимательства: правовые проблемы. М.: Юристъ, 2006. С. 190.

В юридической литературе советского периода выделялся так называемый директивный регулятор общественных отношений, который считали ненормативным регулятором общественных отношений <4>. Однако далее эта концепция не имела последовательного продолжения, и на сегодняшний день нет оснований выделять ненормативные регуляторы в системе российского административно-правового регулирования.
--------------------------------
<4> Венгеров А.Б. Система социальных регуляторов и эффективность общественного производства // Проблемы совершенствования советского законодательства. Труды НИИСЗ N 29. М., 1984. С. 41.

Понятие "директивное планирование" также связывалось с директивами коммунистической партии: "Каждый этап развития экономики партия предваряет директивами в области планирования. Эта практика в нашей стране началась с принятия объединенным Пленумом ЦК и ЦКК ВКП(б) в июле - августе 1927 года Хозяйственных директив на 1927 - 1928 гг., а в октябре того же года - Директив по составлению пятилетнего плана народного хозяйства, провозгласивших возможность и необходимость планового хозяйственного руководства на основе национализации крупной промышленности и других командных высот в руках социалистического государства" <5>. Возможно, участие партийного руководства в планировании в советский период является причиной тому, что директивное планирование связывают также с идеологической составляющей планирования в СССР. Сегодня в экономической литературе раздаются призывы: "Понятие планирования необходимо как можно скорее и полностью освободить от идеологической нагруженности, которая связана с директивным планированием в варианте упрощенной догмы советских лет. Планирование должно обрести свое реальное содержание, т.е. стать процессом научного обоснования целей и приоритетов развития с определением возможных путей и средств их достижения" <6>.
--------------------------------
<5> Фридман В.Ш. Конституционные принципы регулирования экономики // Правоведение. 1980. N 1. С. 20.
<6> Кузык Б.Н. Прогнозирование, стратегическое планирование и национальное программирование: Учебник / Б.Н. Кузык, В.И. Кушлин, Ю.В. Яковец. 2-е изд., перераб. и доп. М.: ЗАО "Издательство "Экономика", 2008. С. 20.

Поскольку нет оснований вводить ненормативный регулятор современных общественных отношений, понятие "директивное планирование" в основном относится к экономическим, политическим или идеологическим категориям, но не к правовым.
Что касается индикативного планирования, то о нем мы можем прочитать в литературе и периодике следующее: "Индикативное планирование представляет собой процесс формирования системы параметров (индикаторов), характеризующих состояние и развитие страны в целом, ее территориальных и отраслевых подсистем, предприятий и организаций в соответствии с процедурами, утвержденными законодательством Российской Федерации" <7>.
--------------------------------
<7> Прогнозирование и планирование в условиях рынка / Под ред. Т.Г. Морозовой, А.В. Пикулькина. М., 1999. С. 38.

Индикативное планирование является основным методом воздействия на функционирование рыночной экономики. Оно призвано обеспечить решение многих вопросов социально-экономического развития, осуществление которых только рыночными методами невозможно или затруднено. Это форма взаимодействия всех звеньев системы федеральных органов управления, как между собой, так и с региональными органами. Индикативные планы органично соединяют в едином документе концепции социально-экономического развития, прогнозы функционирования экономики, государственные программы, экономические регуляторы <8>.
--------------------------------
<8> Там же. С. 11 - 12.

Индикативным планированием называют также формирование системы параметров, которые характеризуют состояние и развитие экономики страны, соответствующие государственной социально-экономической политике, а также определение мер государственного воздействия на экономические процессы с целью достижения указанных параметров <9>.
--------------------------------
<9> Асланов Р. Проблемы планирования социально-экономического развития в Российской Федерации. Административно-правовое регулирование в сфере экономических отношений. М.: Академический правовой университет при ИГП РАН. С. 74.

Снова мы можем увидеть экономическое и политическое содержание понятия "индикативное планирование", но вопрос об обязательности или необязательности индикативного планирования должен решаться исходя из юридической силы акта, в котором оно содержится.
Индикативное планирование чаще всего противопоставляется директивному планированию как в российских, так и зарубежных изданиях.
Например, в зарубежной литературе мы можем встретить утверждение о том, что с юридической точки зрения возможны три системы планирования. Первая характерна для стран, где существует или существовал социализм. В этом случае система планирования имеет обязательную силу для всех сфер экономической и иной деятельности. Второй вариант системы планирования - это система планирования стран со смешанной экономикой, где планирование, с одной стороны, является обязательным как для публичного сектора, так и для частного сектора. Обязательное планирование используется в стратегических сферах и в тех сферах, где правительство считает невозможным допустить исключительно частную инициативу. К последним сферам могут относиться энергетическая отрасль, планы развития территории, планирование в сфере защиты окружающей среды и т.д. Наконец, система, в которой планирование распространяется только на публичный сектор и возможны только ориентировочные или индикативные планы для частного сектора <10>.
--------------------------------
<10> Javier de Ahumado Rames F. Materiales para el estudio de derecho administrativo economico. Madrid: Dykinson, 2001. P. 196.

В российских источниках пишут: "Различают директивное и индикативное государственное планирование. Директивное планирование присуще административно-командной системе, а индикативное планирование - рыночной экономической системе. Директивность планирования проявляется в наделении плана силой обязательного для всех исполнителей документа. Из директивности планирования вытекает требование строгого соблюдения плановой дисциплины, ответственности предприятий, хозяйственных органов, должностных лиц за невыполнение заданий. Директивное планирование обеспечивает контроль за производством и распределением ресурсов из единого экономического центра. Каждый поставщик привязывается к своему потребителю, и каждый потребитель знает, кто ему поставит сырье, полуфабрикаты, комплектующие изделия. Хозяйствующий субъект не может самостоятельно решать, что, как и когда производить, кому и по какой цене продавать. С переходом к рыночной экономике развивается индикативное планирование как способ сознательного, целенаправленного управления социально-экономическими процессами в государственном, а также и в негосударственном секторах" <11>.
--------------------------------
<11> Прогнозирование и планирование в условиях рынка / Под ред. Т.Г. Морозовой, А.В. Пикулькина. М., 1999. С. 11 - 12.

"Экономическому развитию препятствует жесткое централизованное планирование, ограничивающее свободу и инициативу в экономической деятельности. Поэтому в переходный период становления рыночной экономики необходимо рациональное сочетание рыночных и плановых механизмов, которые должны обеспечить эффективное развитие экономики. При этом система централизованно-директивного планирования заменяется апробированным в зарубежных странах индикативным планированием, представляющим совокупность процедур координации экономических процессов при равноправии государства и предпринимателей, согласовании интересов всех субъектов экономики" <12>.
--------------------------------
<12> Андреева Л.В. Закупки товаров для федеральных государственных нужд: правовое регулирование. М., 2009. С. 52.

Представляется, что индикативное и директивное планирование не должно ассоциироваться с каким-либо общественным строем. "Рыночная экономика не предполагает отказа от планирования как такового, изменяются формы планирования, появляется многообразие методов планирования, не предполагающее устранение директивности как одного из основных методов плановой деятельности государства. Это хорошо видно не только при рассмотрении сущности бюджетного планирования, что является предметом рассмотрения и изучения специалистами в области финансового права, но и при рассмотрении и изучении такого инструмента планирования, как целевые комплексные программы (федеральные, региональные, межгосударственные), которые несут в себе элемент директивности" <13>. "Директивность и адресность пятилетних и даже годовых советских государственных планов была ограниченной. Госплан разрабатывал директивы в виде основных направлений экономического и социального развития для министерств, ведомств, союзных республик, а последние конкретизировали плановые задания предприятиям, организациям, так что о сквозном директивном планировании говорить не приходится. Госплан страны планировал в годовых планах примерно 10 тыс. позиций, а в пятилетних - примерно 5 тыс. показателей, тогда как советская экономика производила примерно 20 млн. видов продукции. Так что конкретные цифры, показатели плана рождались не столько в Госплане, сколько в стенах министерств, ведомств, предприятий, организаций" <14>.
--------------------------------
<13> Губин Е.П. Государственное регулирование рыночной экономики и предпринимательства: правовые проблемы. М., 2006. С. 192.
<14> Райзберг Б.А. Государственное управление экономическими и социальными процессами: Учеб. пособие. М., 2009. С. 182.

"Индикативный план опирается на два начала. С одной стороны, он представляет собой ориентирующую информацию для разработки программ или отдельных показателей. Здесь он носит рекомендательный характер: показатели используются в качестве индикаторов при принятии решений о стратегии или экономическом поведении. С другой стороны, для вошедших в орбиту индикативного плана хозяйствующих субъектов его показатели являются обязательными, так как их невыполнение делает невозможным решение поставленных планом задач" <15>.
--------------------------------
<15> Прогнозирование и планирование в условиях рынка / Под ред. Т.Г. Морозовой, А.В. Пикулькина. М., 1999. С. 38.

Таким образом, понятия "директивное" и "индикативное" планирование не связаны с обязательностью или необязательностью планов. Вопрос об обязательности и необязательности планов решается формой их юридического закрепления и прямым указанием в источнике, который содержит соответствующий план.
Советская правовая наука в силу большого значения, которое придавалось планированию в СССР, искала способы выделить директиву в самостоятельный, ненормативный регулятор и наполнить понятие "директивное планирование" юридическим смыслом. Однако эти попытки не были поддержаны и на сегодняшний день уже вряд ли могут иметь какое-либо научное обоснование.
В отношении понятия "индикативное планирование" сегодня, скорее, и можно говорить о том, что повышенное внимание к термину "индикативное планирование" и повсеместное его употребление в научной и популярной литературе вызваны исключительно потребностью снять "идеологическую нагруженность" с планирования.
Представляется, что какого-либо смысла с точки зрения регулятивного воздействия и юридического содержания понятия "директивное" и "индикативное" планирование сегодня не несут. Из этого следует важный практический вывод о том, что в законодательстве нежелательно опираться на термины "директивное" и "индикативное" планирование.
Между тем в законопроектах, вносимых в Государственную Думу, широко употребляется термин "индикативное планирование". Например, концептуальные положения проекта Федерального закона "О национальной промышленной политике в Российской Федерации" содержат раздел "Прогнозирование и индикативное планирование в сфере промышленной политики" <16>.
--------------------------------
<16> См.: Материалы к заседанию Круглого стола на тему: "Законодательное регулирование промышленной политики в Российской Федерации" 18 мая 2010 г. Комитет по промышленности Государственной Думы Федерального Собрания.

Употребление термина "индикативное планирование" в нормативных документах не имеет научного обоснования и не отвечает требованию определенности с точки зрения юридической техники. Вряд ли имеются какие-либо объективные причины для научных изысканий об индикативном регуляторе, аналогичных тем, которые проводились в советское время относительно директивного регулятора.
Идеологическую нагруженность с планирования следует снимать не в ущерб требованию определенности норм законодательства и юридической техники нормативных актов.

Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Административное право, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.

ИА ГАРАНТ